构建职业教育资历框架：必然趋势、潜在优势和重点内容

[摘要]在国家资历框架建设面临多重挑战而进展缓慢的背景下，推进构建职业教育资历框架既是一种可行路径，也是一种必然趋势。构建职业教育资历框架，在我国具有四个方面的潜在优势，包括：职业教育与企业及工作岗位联系紧密;现阶段的职业教育改革符合国家资历框架建设需求;职业教育资历框架教育形式单一，可操作性比较强;职业教育更容易接受培训成果，尤其是技能培训成果。构建职业教育资历框架建设，应重点从五个方面着手推进，包括：完善支撑资历框架的法律条文;构建框架的管理机构与质保体系;建立认证平台并推进学习成果的互认;完善资历成果的积累途径;科学规划资历的维度和等级并规范学校专业标准。

[关键词]资历框架;职业教育;学分银行;学习成果

[作者简介]程舒通（1976- ），男，浙江杭州人，杭州科技职业技术学院物联网技术学院，副教授，硕士。（浙江  杭州  311402）

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2021）21-0012-07

国家资历框架是采用统一的标准，对国内不同的学习成果予以认定，以等级的形式对学习和工作中完成任务、处理问题、研究创新等方面的能力进行描述，是“教育走向科学、规范、公平、合理的重要途径”①，同时也是“实现国际人才标准对接的重要工具”②。

我国国家资历框架建设在“十三五”规划中作为重大发展议题被提出。国家督学、教育部学位与研究生教育发展中心主任王立生认为，“国家资历框架是关乎现代化国民教育体系建设、人力资源强国建设、现代化国家人力资源治理体系建设的国家层面的顶层设计，是一项跨领域、跨地区、跨部门、跨行业的系统性改革创新举措”③。作为一项覆盖教育领域的评价标准，国家资历框架在对接国际人力资源输入与输出、展示大国文化自信、推进“一带一路”国际行动方面具有重要作用，因此在建设初期就受到党中央和国务院的高度关注。

但相比国外而言，我国国家资历框架在建设时间以及建设进度两个方面均略显不足。英国和新西兰在20世纪90年代就开始着手建设国家资历框架，到目前为止世界范围内有160多个国家已经建设或者正在着手建设国家资历框架，欧洲多个国家还成立了跨地区的欧洲资历框架。我国在2016年正式提出制定国家资历框架，在建设时间上相对落后。当前，我国已经进入“十四五”时期，但国家资历框架仍停留在课题研究阶段，至今“未能在国家政策层面有所突破”④，可见建设进度相对缓慢。一方面是国家资历框架建设进展缓慢，另一方面是我国经济社会转向高质量发展对人才数量和质量的需求不断增长，二者形成了不对等的态势。特别是风云变幻的国际政治环境以及经济发展趋势引发的人才竞争将进一步加剧，没有完善的资历框架作为支撑，很难在竞争中占据绝对的地位。因此，建设国家资历框架已从应然变为必然。

一、构建职业教育资历框架的必然趋势

目前我国国家资历框架建设进展缓慢，主要原因在于：其一，不同的教育类型地位不对等，特别是两种主流教育类型之间地位不对等。我国教育分为多种类型，但是主流教育类型主要指普通教育和职业教育。虽然在国家层面已经多次明确职业教育的类型地位，但受传统观念的影响，普通民众对职业教育认识不夠，仍然存在对职业教育的偏见，导致职业教育成果很难得到与普通教育同等的对待，使得国家资历框架推进存在较大的困难。其二，不同的教育类型分属不同的部门管理，多头管理导致成果评价难统一。国家资历框架需要囊括普通教育、职业教育、继续教育、终身教育以及各级各类培训的内容，但不同的教育类型分属不同部门管理，无论是对形成性过程还是终结性过程的评价均采用不同的方式与标准，如何将所有学习成果纳入一个体系中统一进行评价，相关部门与机构还没有达成共识，导致国家资历框架建设无法取得实质性进展。

教育类型以及相应的成果种类的多样性，导致国家资历框架建设进展缓慢。从目前来看，先针对某一类型的教育制定该领域的资历框架，等运作成熟之后再进行全面推广，是解决这一问题的可行路径之一。2019年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”），要求健全国家职业教育制度框架，并明确提出“推进资历框架建设，探索实现学历证书和职业技能等级证书互通衔接”⑤。“职教20条”是国家层面专门针对职业教育发展而制定的，具有高度的权威性，这就意味着在职业教育领域率先推进资历框架建设是一种政策导向。为了进一步阐明这层意思，在2020年9月教育部等九部门印发的《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》中，再次提出“推进国家资历框架建设，建立各级各类教育培训学习成果认定、积累和转换机制”⑥。

深入分析可以发现，上述两个文件主要表达了四个方面的含义：其一，国家层面已经树立了建设国家资历框架的决心，并表达了迫切意愿。其二，面对资历框架建设进展缓慢的问题，将从职业教育领域寻找契机或突破口。其三，现阶段的资历框架建设将从学历证书和职业技能等级证书的互通衔接以及构建各级各类教育培训学习成果的认定、积累和转换机制入手。其四，国家资历框架最终将与全民终身教育体系相对接，成为建设学习型社会的重要基石。

教育部职业技术教育中心研究所所长王扬南认为，“建立国家资历框架必将加快现代职业教育体系建设进程，我国各级各类教育和培训情况比较复杂，国内各区域间教育发展水平也不均衡，这就决定了国家资历框架的建设将是一个复杂、长期、艰巨的系统工程，而职业教育领域的1+X证书制度试点、职业教育国家学分银行建设是探索构建国家资历框架的基础工程”⑦。

综上所述，构建职业教育资历框架，不仅是突破国家资历框架建设困境的重要措施，也是职业教育进一步发展的必然趋势。

二、构建职业教育资历框架的潜在优势

职业教育资历框架属于局部型资历框架，这在国际上有经验可循。例如，新加坡资历框架就是为职业教育和培训设计的，瑞士、捷克等国家也专门针对职业教育建立了资历框架。构建职业教育资历框架，在我国有以下四个方面的潜在优势。

其一，职业教育与企业及工作岗位联系紧密。相比其他教育而言，职业教育的学习成果更能有效对接企业的用人标准，如1+X证书制度中的职业技能等级证书所面向的岗位群设置就很细，可以直接落实到具体的岗位。以“电子商务数据分析”的等级标准为例，面向的企业非常明确，包括互联网企业、电子商务企业、电子商务服务型企业、转型电子商务的传统企业、电子商务公共服务中心及县域农村电子商务服务站的运营或服务部门等，对应的岗位包括电子商务数据采集、数据处理与分析、数据化运营执行方案的制订与组织实施、数据综合分析及运营综合提升等。这样一来，职业技能等级证书作为成果形成的资历，更符合劳动力市场的人才需求，更容易得到用人单位的认可。

其二，现阶段的职业教育改革符合国家资历框架建设需求。我国职业教育领域目前正在建设职业教育国家学分银行和推进1+X证书制度试点，建设和试点成果可以为推进国家资历框架奠定基础。学分银行是采用学分的形式对学习成果进行认证、积累和转换，通过学分银行的存储功能，可以将零散成果凝聚成为完整成果并形成资历。1+X证书制度是在学历证书的基础上，让学生获取“X”证书，一方面可以提高学生的就业竞争力;另一方面除了学历证书，增加的职业技能等级证书也代表了学生在技能与能力方面的拓展，可以成为一种资历。职业技能等级证书类型越丰富，1+X证书制度就越完善，对资历框架中资历的支撑也越充实。目前，我国已经实施了四批1+X证书制度试点工作，共有4900所院校参与试点，590多万人参加培训，100万人参加了考证，积累了X证书成果42万多个，如此海量的学习成果库足以支撑资历框架建设。

其三，职业教育资历框架教育形式单一，可操作性比较强。在职业教育资历框架中，资历所对应的学习成果都是在职业教育实践过程中产生的，如职业教育学历文凭、职业技能等级证书等。这些学习成果有可能在其他类型教育中因为教育观点的不同而不被认可，但是在职业教育体系中，因为存在共同的评价标准，可以成为相互认定的学习成果。例如，在职业教育高考制度中，为了确保职业教育向高质量、可持续的方向发展，采用了“文化素质+职业技能”的考试招生办法，在职业技能考核单元，有些省份的高职院校就会参考学生在中职阶段取得的职业技能等级证书情况。在职业教育资历框架中，所有的学习成果同属一个体系，符合标准一致的要求。一个体系内的学习成果既可以实现纵向的层次划分，也可以实现横向的公平比较，满足学习成果转换为资历的一致性要求。

其四，职业教育更容易接受培训成果，尤其是技能培训成果。培训成果是非学历教育产生的主要成果，反映出一个国家在继续教育领域的水平与国民职业能力可持续发展领域的潜力。与其他类型教育相比，职业教育除了要体现学历教育的系统性外，还要时刻关注企业的技术发展水平。因此，通过企业实施的职业技能培训也是体现职业教育科学发展的重要因素。职业教育高度重视职业技能培训，这就为职业教育资历框架中的培训经历对接资历创造了条件，同时培训经历的成功纳入也将对国家资历框架建设中更好地体现其他非学历教育成果起到良好的借鉴作用。例如，我国香港特别行政区制定的资历框架，将过程作为一个重要范畴，接收职业技能培训证书与培训业绩，取得了很好的效果;国家开放大学所设计的分级分类学习成果框架，将岗位技能培训证书作为非学历教育成果，转化为不同等级的资历，成为该框架的一大亮点。

三、构建职业教育资历框架的重点内容

要探究職业教育资历框架建设的重点内容，首先要明晰资历框架的构成要素。对此，有学者从不同角度进行了阐述。例如，高洁认为，国家资历框架“涉及难度层次和学习量两个维度，构成要素主要包括资格、标准体系、学分（学习量）、等级等”⑧;姜大源认为，国家资历框架的基本组成部分“应该包括各类教育证书、职业资格证书、职业培训证书”⑨等，并且在建设过程中需要考虑到职业能力成长逻辑规律、技能与技术随动伴生规律、需求决定供给规律等方面的内容。基于此，本文认为，要构建职业教育资历框架，重点应该从以下五个方面着手推进。

（一）完善支撑资历框架的法律条文

资历框架建设要取得成效，必须有法律作为强大后盾。在欧盟，就有17个国家通过法律的形式推动资历框架建设。在我国，与构建职业教育资历框架紧密相关的法律是《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）。2019年12月，教育部发布了《职业教育法修订草案（征求意见稿）》，提到要建立终身学历理念的现代职业教育体系，建立国家资历框架制度，鼓励国际交流与合作以及开展多种形式的职业教育资格资历互认。同时，在该草案的后半部分，还提到了各类保障措施以及相应法律责任。因此，后续就是尽快完善和推进修订工作，这样就能从法律层面为职业教育资历框架构建提供保障。目前，该项工作已经取得了一定的进展，2021年3月24日，国务院常务会议确定通过《职业教育法（修订草案）》，并于6月7日提请十三届全国人大常委会第二十九次会议审议。

同时，为了进一步保障职业教育资历框架建设工作，可以参照国际惯例，出台继续教育法、终身教育法等配套法律和资历框架条例等专门法律，针对职业教育资历框架建设的具体内容，对资历框架管理机构的地位和责任、参与建设各方的权利和义务做出明确规定，为职业教育资历框架建设工作的推进制定引导政策，推动学习成果的认定、资历的对等转换以及学分的积累与转换等。

（二）构建框架的管理机构与质保体系

资历框架建设是一项巨大而又复杂的工程，从宏观层面到微观层面，自上而下涉及很多职能部门、教育机构、培训组织以及行业企业。如果没有统一的组织安排，不仅无法理顺烦琐的程序，还会在工作交接、标准制定上出现沟通困难的尴尬局面，因此需要建立核心的管理机构。

在法国，国家资历框架的管理机构是法国能力署，该机构负责对国家资历框架中的职业证书进行管理。由于该机构属于公共管理机构，享有独立的法人地位以及财政自主权，因此在职业教育培训的监督、管理和评估方面能够有效发挥作用。“一带一路”沿线的58个国家，也在资历框架法律中明确了资历框架管理机构。例如，“菲律宾的管理机构是资历框架全国协调委员会，哈萨克斯坦的资历框架由教育科学部、卫生和社会发展部负责，埃及管理和统筹国家资历框架发展和实施的机构是国家质量保证和认证委员会”⑩。

我国在探索构建职业教育资历框架之初，必须组建资历框架管理机构。参照国际样本，可以在国务院的统筹下，成立资历框架的起草和实施单位。这个单位应该是集行政、法律、教育、社会机构于一体的组织，行政部门负责调度与促进，法律部门负责出台法律条例，教育部门负责资历框架的建设和实施，行业企业等社会机构作为密切的合作伙伴，提供职业教育资历等级的划分依据以及提高社会对资历框架的接受程度。

管理机构是资历框架建设质量的监管主体，因此管理机构成立后的工作重心就是科学设计与规范建设质量保障体系。从国际经验来看，欧盟采用以学分为标准的质量保障体系，各级各类资历评价都要修满相应的学分;北美建立了以协议为基础的学分流动制度，协议内容包括项目描述、课程概况以及送呈材料的评估等，由于协议是在教育机构之间签订的，因此具备公信力。我国要建立职业教育资历框架质量保障体系，就要在明确资历层级的知识、技能和能力要求的基础上，完成三个方面的工作。

其一，确定资历评价的度量单位。有些国家采用的是学时，有些国家采用的是学分。学时可以体现学习过程，但并不能反映学习成效。学分虽然能体现学习成效，但是容易过分依赖考试而忽略学习过程。因此，要在学时和学分之间进行平衡，既要体现过程性考核，也要体现终结性考核。其二，形成规范的制度。各级教育机构要明确主体职责，对资历进行清晰的划分，对资历的要求进行合理表述，对学分的转换制定客观的标准，主体之间形成互动体系，拓展良好的信息渠道，接收社会需求信息的反馈。其三，建立监督机构。应由教育机构和第三方机构共同组成监督机构，监督机构的职能主要是对资历框架的运行情况进行评价，对实施行为进行监控，对违规行为进行纠正等。

（三）建立认证平台并推进学习成果的互认

资历框架认证平台是服务于资历认证工作的信息平台，根据现阶段的信息技术发展水平，要在政策法规与机制保障体系、运维管理和安全保障体系等两大支柱的支撑下，建设五层体系架构。第一层为基础设施层，主要是服务器和网络等硬件基础设施。第二层为数据层，主要是对资历框架的基础数据和业务数据进行搜集与存储。第三层为支撑层，主要是通过人工智能、大数据、云计算等技术实现资历的认定和管理，通过区块链技术确保工作的公开透明。第四層为应用层，主要是资历框架认证信息平台、服务平台以及门户网站。第五层为用户层，面向学习者等个人用户、资历认定的机构用户以及行业企业专家、社会成员组成的其他用户，主要功能是开设账户申请、提交资历认定、完成资历认定、实现资历管理、进行业务统计分析等。

建立认证平台的目的，一是实现资历的认证，二是借助认证平台的中间人角色，实现不同学习成果的互认。不同学习成果主要是指学历教育与培训产生的成果。目前这项工作的难点在于制定成果认证的标准体系。对于学历教育产生的成果，可以通过技能和知识考核评价的形式。对于非学历教育，例如，培训产生的成果，可以通过建立个性化的学生档案、开展非学分教学的课程评估的形式。学生档案主要是记录培训过程中学生接受教育的学时、行为管理、过程性测试与终结性考核的成绩等内容，便于培训方进行分析和判定成绩。非学分教学的课程评估主要是培训监管方对课程的标准、内容以及实施过程进行监管，做到课程标准符合资历标准的要求。

现阶段，职业教育资历框架建设的首要任务就是完成学历证书与职业技能等级证书的资历等级设计。不同的职业技能等级标准面向不同的岗位群，但是同一等级应该具备一致的知识与技能水平，因此可以通过资历的形式进行统一描述。在职业技能等级证书对接资历的工作积累一定的经验后，再将其他学习成果也纳入资历框架体系中，丰富资历的内容、实现成果间的互认自然就水到渠成。

（四）完善资历成果的积累途径

要构建完善的职业教育资历框架，资历是基础。当有足够的资历成果得到积累时，资历的维度和等级才能实现科学规划。结合目前的实际情况来看，要实现资历成果积累，主要有两种有效途径：一是推进职业教育国家学分银行建设工作，以学分为标准，让资历等级的划分变得更加科学;二是推进1+X证书制度试点工作，在学历证书的基础上，保证职业技能等级证书的数量与质量，丰富资历成果的类型。

每一层次的资历在获取中，都有科学、严谨的学分体系。为了在学历教育与非学历教育之间实现学习成果的认定与迁移，我国提出建设职业教育学分银行。学分银行是借鉴银行的某些功能，对学习成果以学分的形式进行积累与转换。学分银行建设有利于学习者针对自己的情况开展有效的学习，避免重复学习，也便于政府及教育机构统计学习结果，及时调整政策。

教育部委托国家开放大学设计的职业教育国家学分银行，已经在2020年1月完成了信息平台的建设并投入运行，主要面向个人和机构两类人群，实现学习成果的登记、认定、转换、管理等功能。现阶段，学分银行的业务主要是登记学历证书和职业技能等级证书的成果，按照预先设置的转换规则，转换成学分存入学分银行。由于学分银行刚刚起步，还存在功能定位不够清晰、职业院校参与度不够、配套制度欠缺、协同合作的长效机制尚未形成等问题。因此，后续将围绕这些难点问题进行进一步的完善，重点是突破学历教育与非学历教育学习成果的学分互认壁垒。

要进一步完善职业教育国家学分银行，重点是推进1+X证书制度试点工作，确保证书成果的多类型与高质量。目前，在四期试点工作的基础上，开发的职业技能等级证书已经达到了447个，累计招募培训评价组织300余家，受益面及影响面也在不断扩大。1+X证书制度试点工作在帮助学生通过获得多本职业技能等级证书增加就业竞争力的同时，在职业教育领域也积累了大量的证书成果，这为进一步建设职业教育学分银行与资历框架打下了坚实的基础。在职业教育资历框架的资历要素中，职业技能等级证书是重要的组成部分。职业技能等级证书不仅可以增加资历描述的丰富性，也对其他学习成果转化为资历有一定的借鉴价值。因此，为了确保资历框架中资历的完整性，需要继续推进1+X证书制度试点工作。

其一，增加职业技能等级证书数量。虽然目前已经开发了447个证书，但与原来预设的覆盖范围相比仍存在较大差距，还不足以支撑解决我国经济发展过程中出现的技术技能人才短缺问题。其二，规范职业技能等级标准对知识、技能和能力的描述。每一个职业技能等级标准都是通过教育培训评价组织制定的，因此会存在同一等级要求不一致的情况，要让等级成果公平合理地转换成资历，这方面的缺陷还需要加以弥补。其三，完善学历教育与1+X证书制度的书证融通。书证融通不仅可以实现学历教育与职业技能培训之间人才培养目标、培养内容、培养过程以及培养方式的有机衔接，解决重复学习、学习资源浪费等问题，对于提高职业教育的教学质量和人才培养水平也有深远的影响。因此，要进一步深化书证融通，促进学历教育与职业技能培训两者的融合，更好地实现两类学习成果在资历框架中的互认。

（五）科学规划资历维度和等级并规范学校专业标准

国际通用标准将资历从知识、技能与能力三个维度进行分级。美国、欧盟和东盟资历框架的组织架构都包含八个等级，确定了“完成工作或任务的能力、处理专业任务和进行问题设置的能力以及开发创新解决方案和程序的能力”11等指标。

现阶段，广东终身教育资历框架等级标准是我国第一个地方性的资历框架，作为已经成型的资历框架，可以成为职业教育资历框架的参照系。在广东终身教育资历框架等级标准中将资历分成7个等级，职业教育中的小学为第1级，研究生或专业型博士为第7级，中间覆盖初中、中职/中技、高职等。对于非学历教育中的培训，其业绩对应资历框架的2～7级，同时对国家职业资格证书、专项证书以及培训证书都进行了具体说明。例如，国家职业资格证书的5级对应资历等级2级，1级对应资历等级6级，中间内容以此类推。但是，每一种资历应当达到的知识、技能与能力水平，不同类型的教育有不同的标准。因此，在广东终身教育资历框架等级标准中，缺少对这部分内容的具体约束，而且并未随着1+X证书制度试点工作的推进，对初、中、高级证书所对应的资历级别进行相应描述，还需要进一步完善。

职业教育资历框架在划分资历等级时，可以参照国外以及广东终身教育资历框架等级标准的先例，根据我国职业教育的发展现状以及类型特色，确定相应的维度和等级，具体应考虑三个方面的内容：其一，职业教育注重对职业技能的培养，在设计维度时要注意把握知识对技能的支撑以及技能对知识的反哺。其二，在划分资历等级时，既要体现从中等职业教育到高等职业教育、应用型本科教育、专业硕士教育的主線理念，也要关注类似中高职衔接这种教育融合形式。其三，在对资历进行描述和说明时，要尽可能地包含一切被国家认可的职业教育学习成果，同时对不同的学习成果要加以区别对待。

要科学规划资历的维度和等级，资历的完整性是前提。各类别不同层次的资历在获取中，必然经历系统的专业体系教育。在职业教育资历框架中，学历文凭是重要的元素，实现资历的完整性可以确保同类型同层次不同学校的人才培养标准是一致的，如需要达到的知识、技能与能力目标。《教育部关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》明确提出，“专业人才培养方案应当体现专业教学标准规定的各要素和人才培养的主要环节要求，包括专业名称及代码、入学要求、修业年限、职业面向、培养目标与培养规格、课程设置、学时安排、教学进程总体安排、实施保障、毕业要求等内容”12。在课程设置中，要明确职业岗位（群）的能力要求与核心课程数量，课程导向要注重学生职业能力和职业精神的培养。

由于职业教育要适应本地区的发展实际，教育部允许各所学校根据区域经济社会发展需求、办学特色和学生实际情况制订专业人才培养方案。需要强调的是，地区间的专业差异主要表现为设置符合地方经济需要的专业类别，而不是专业人才培养标准。因此，无论是教育发达地区还是欠发达地区，同一个专业的教育标准应是一致的，所形成的学历成果差异性也较小。在转化为资历时只有充分体现公平性，才能提升职业教育资历框架的社会公信力。

总之，借助职业教育的发展优势，以及推进职业教育学分银行建设和1+X证书制度试点工作的契机，参照国外局部型资历框架的经验，率先在职业教育领域推进构建符合我国国情的资历框架，不仅对于推进国家资历框架建设、完善终身教育学习制度具有重要意义，同时对于我国职业教育对接国际标准、不断增强国际影响力也具有深远影响。

[注释]

①程舒通.资历框架、学分银行与1+X证书制度的协同发展研究[J].职教论坛，2020（12）：41.

②张岩，谢青松.基于职业教育的资历框架的理论研究与实践发展[J].中国职业技术教育，2020（6）：24.

③王立生.落实十九大精神，加快推动国家资历框架建设[EB/OL].（2018-04-19）[2021-07-20].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/zl_2017n/2017_zl76/201804/t20180419_3335

88.html.

④郑炜君，王顶明，王立生.国家资历框架内涵研究[J].中国远程教育，2020（9）：1.

⑤国务院.关于印发国家职业教育改革实施方案的通知（国发〔2019〕4号）[Z].2019-01-23.

⑥教育部等九部门.关于印发《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》的通知（教职成〔2020〕7号）[Z].2020-09-16.

⑦王扬南.建立国家资历框架 加快推进现代职业教育体系建设[EB/OL].（2019-05-08）[2021-07-17].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2019n/2019_zt11/zjjd/201905/t20190508_381178.html.

⑧高洁.国家资格框架建设刍议[J].中国职业技术教育，2018（15）：31.

⑨姜大源.现代职业教育与国家资格框架构建[J].中国职业技术教育，2014（21）：33.

⑩张伟远，谢青松.“一带一路”沿线国家资历框架的发展现状和管理模式研究[J].现代远程教育研究，2019（1）：14.

11谢青松.美国资历框架的发展范式和特征解析[J].成人教育，2019（12）：84.

12教育部.关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见（教职成〔2019〕13号）[Z].2019-06-05.