新型举国体制下构建触发中国高新技术突破的 “扇形”模式研究

廉思秋，高山行，舒成利，郝志阳

(西安交通大学管理学院，陕西 西安 710049)

0 引言

创新是引领发展的第一动力，突破性创新是抢占科技发展制高点的必由之路，更是民族进步的不竭动力[1-4]。改革开放至今，中国技术创新制度经历了 “以市场换技术”、模仿创新、产学研协同创新以及 “创新型国家”等改革阶段[5-7]，尽管国家经济在此基础上获得了持续性增长，制造业规模逐渐宏大，但在很多领域中国还有众多核心技术没有掌握，一些国计民生产业和战略性产品生产，仍然不是建立在自主知识产权的基础之上[5]，如航空发动机短舱领域仍属空白，相关院校也未设置相关学科，尚无基础研究和技术积累。尤其是2018年4月以来的 “中兴” “华为”事件进一步警示和彰显中国高新技术领域仍缺乏突破性创新的尴尬，缺乏高新技术的原始性突破成为当今中国经济转型升级面临的重大障碍。因此，如何在尽可能短的时间内调动创新主体以实现更广泛的突破性创新，防止中国高新技术产业 “窒息”，同时抓住技术竞争机遇，实现弯道超车，是中国政府和企业面临的最严峻挑战。

依据研发过程的不同阶段，将高新技术突破性创新的技术攻关活动具体分为基础研究、应用基础研究和应用研究[8-10]。从中国科学研究现状看，基于过去几十年技术创新制度的不断改革和科技事业的发展，我国虽然已积累起雄厚的制造业实力，在应用研究方面已经取得了一些成绩，但是总体研究水平与发达国家的差距仍然显著，基础研究和应用基础研究尚较为薄弱。而基础研究是触发突破性创新的重要源泉[2，11]，应用基础研究是创新链中链接科学知识与技术开发之间的关键环节[12-13]，科技部原副部长曹健林2019年提出 “成果转化不是中国科技发展中最大的问题，最大的问题目前看是原创不够”。从中国创新实践看，基于中国庞大的人口基数、较大的经济规模以及长期的技术引进战略，很多企业主动开展研发活动的意识还未确立，市场主体主要关注的是创新过程的后端，即市场化阶段，而忽视了创新活动的前端，亦即创新的触发端。此时唯有依靠自身力量全面触发高新技术的突破性创新，才得以引领 “卡脖子”和其他前沿、高端技术的攻克，助力中国实现技术自由。

新型举国体制相较于计划经济背景下的体制而言，更加强调市场主体在资源配置中的作用，是对传统举国体制以行政配置资源为主的超越，也是新形势下触发高新技术突破性创新的良方。但现制度对于触发中国突破性创新方面仍存在3个方面的局限性：①企业技术创新的利润驱动动机与中国政府技术创新的公共利益驱动动机不完全一致；②长期的跟踪模仿创新战略使得主体产生技术创新的 “惰性”，对不少企业来说短期的利益驱动相对于技术创新能力的提升而言更有诱惑力，市场主体的突破性创新能力亟需快速提高；③长期以来，中国政府与市场关于触发突破性创新的作用边界和互动方式仍处于模糊状态。

据此，本文认为如何充分发挥新型举国体制 “双轮”驱动的力量来构建有效的触发模式，是提升中国高新技术产业突破性创新能力的抓手，是发挥该产业对国家安全、经济发展和社会稳定应有贡献的着力点，也是本文的研究基点。

1 突破性创新触发模式的新型举国体制背景

1949年新中国成立之初，国内外形势造成了政府成为科技资源投入的唯一主体，见表1。期间，中国出台第一个全国科技规划《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要》，明确了中国科学院、产业部门的研究机构、高校和地方研究机构4个方面成为技术研发尤其是基础研发的主战场，国有企业是唯一的企业存在形式[6-7]。1978年改革开放后，国家开始革新低效的粗放型经济体制，推行经济市场化的改革。党中央于1985年发布的《中共中央关于科学技术体制改革的决定》、1995年出台的《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》等都正式明确了大中型企业作为技术开发的主体地位，目的在于开始逐渐改变单纯依靠行政手段管理科学技术工作的模式，政府不再是技术创新资源的唯一投入主体，国有企业也不再是唯一的企业存在形式。

表1 新型举国体制的演化过程

2006年全国科技大会颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020)》，提出了建设创新型国家的发展战略，自此技术市场需求日趋强大。2015年国务院印发中国实施制造强国战略的第一个十年行动纲领《中国制造2025》，次年推出《军民融合发展战略纲要》。新型举国体制下，企业主动创新的倾向越来越明显，市场成为创新资源分配的一部分决定性力量。这一时期中国核心技术掌握不足、 “卡脖子”等技术突破成为全社会关注的焦点，唯有突破性创新战略得以引领 “卡脖子”和其他前沿、高端技术的攻克[4]。

2 高新技术突破性创新触发模式的理论基础

2.1 突破性创新触发机制的内涵与构建

(1)突破性创新的触发过程。技术生成也称 “技术触发”，是指某项技术是如何被创新主体所触动、发生并出现的。实际上，高新技术产业的突破性创新通常需要经历3个主要阶段：技术识别、技术攻关和产业化[14]，而技术触发则主要包括与技术识别和技术攻关相关的活动[15-17]，如图1所示。

(2)新型举国体制下突破性创新触发模式的界定。突破性创新触发模式描绘的是从事技术识别和攻关的行为主体、主体角色和主体间的关系。新型举国体制下，参与触发高新技术突破性创新的主体包括政府、国辖组织 (即国家管辖的组织，包括央企、国企、高校和科研机构等)、大中小型企业。政府管控与市场经济高度结合，政府在发挥主导性作用的同时，市场在资源配置方面也发挥着越来越重要的作用，各主体分别扮演不同的角色功能、承担着不同的创新责任，在新型举国体制下既有合作又有竞争。

图1 突破性创新的触发过程

此时，应构建怎样的触发模式，使得主体在适应政府的行政规则与市场竞争规则的前提下最大限度地激发自身突破性创新的活力，是目前中国技术创新制度亟待解决的一个难题[18-19]。

2.2 触发突破性创新的国家意志

(1)技术创新的国家意志论。国家意志是一种客观存在，通过政府等有关机构的决策以及相应的国家行为对其进行展示，是某个国家在某一问题上所有政治意愿和行动部署的集合。任何国家的任何政策、法律和制度都是国家意志的体现，其特点是作为公共利益的维护者，体现了超越各个部门、地方和个体的利益和意志，既是这些主体利益和意志的综合体，又不受其拘囿[20-21]。21世纪初中国技术创新领域的学者吴贵生等[22-24]提出创新国家意志论，其基本出发点是认识到企业在技术创新中的不足，政府作为公共利益的维护者，能够超越各个部门、地方和个体的利益和意志，通过政策、法律等制度将创新活动变为企业的自觉行为，在一些重大技术领域创新中起到主导性作用。

(2)国家意志对于触发突破创新的独特作用。中国技术创新制度在70年的不断改革历程中，不管是最初施行的全面计划经济，还是改革开放后的社会主义市场经济，都是在国家的政策引导下进行，无论是计划经济体制下的 “两弹一星”，还是市场经济体制下的 “玉兔”落月、 “蛟龙”潜海，都充分体现了国家意志在实施突破性创新中不可比拟的优越性。

第一，战略规划——定方向、明重点、立计划。政府通过对前瞻性科技发展路径和方向进行技术识别，以国家重大战略需求为导向，同时兼顾技术的商业化应用导向，为创新主体技术研发提供正确的战略指向[25]，把高新技术发展需要的和现实的能力、长远目标和近期工作统筹起来考虑[26]，提出切合实际的工作重点，有所为有所不为。

第二，统筹资源——集中力量攻坚克难。中国现阶段政府主导统筹各方资源，以国家利益为最高目标，尤其有能力对有关 “大国重器”的重大技术实施资源的科学统筹，形成中央、地方、全社会参与的有效互动协同创新系统[27]，集中力量办大事，实现最大范围的资源组织和协调。

有科学家表示，北冰洋海冰融化将对中国的气候系统有重大影响，北冰洋气候系统与我国气候系统是上下游关系，北冰洋面积大幅减少的年份我国冬季发生严寒天气的概率较高，两者呈现统计学上的正相关性。

第三，完善相关制度环境——扫除障碍。政府通过提供各类研发补贴、财税优惠政策和知识产权保护等制度支持，能激发市场主体的创新积极性和效能[28-29]，有利于促进形成协同创新网络，加速官产学研互动，缓解企业的资源压力，实现技术与知识的流动，提高技术创新能力[30-31]，纠正研发活动市场失灵的现象。

2.3 高新技术的分类

在触发突破性创新的过程中强调国家意志的作用，并不是抹杀其他市场主体的重要性，触发不同类型高新技术需要的国家意志参与程度和施行方式都存在着一定的差异，即触发模式存在着一定的差异。

依据高新技术的不同战略重要程度和不同应用范围，本文将中国亟需触发的高新技术分为重大战略技术、关键核心技术和产业共性技术[32]。①重大战略技术是处于国际高新技术前沿的技术，是对推动科技、经济和社会不断进步发展、增强国防军事实力起到先导性和巨大推动作用的技术群，反映着国家科技创新能力和综合国力，与国家经济、国家利益、国际地位、国家安全等息息相关[33-34]，如军用科技、量子信息技术、核技术等。②关键核心技术是通过长期、持续、高投入研发活动形成的具有关键性、独特性的技术体系[35]，控制着同行业的技术制高点，如半导体行业中高端芯片制造技术、航天技术、深潜技术、一些高铁技术等。③产业共性技术是指在多领域内具备普适性的技术，如钢铁智能化、机械基础件、集成电路、太阳能光伏等，其技术成果可共享并对整个产业甚至其他多产业产生深度影响[36-37]。

这种分类方式在两个方面有利于构建突破性创新的触发模式：①不同技术与生俱来的国家战略程度决定了不同的技术识别主体；②不同技术的不同应用范围决定着3种技术攻克活动分别占有不同分量，如对应用范围最广的产业共性技术而言，在肯定其基础研究重要性的前提下，应用基础研究和应用研究的重要性和工作量所占比例相对最高。

3 新型举国体制下触发突破性创新的 “扇形”模式构建

3.1 触发高新技术突破性创新的 “扇形”模式构建

本文以政府、国辖组织、大型企业和中小型企业4类组织作为新型举国体制下触发突破性创新的主体，探索各主体的创新权责利关系，最终构建以下 “扇形”模式，如图2所示。

图2 新型举国体制下触发高新技术突破性创新的 “扇形”模式

图2中，左侧是该模式的目标，即需要触发的3类目标高新技术。右侧由下至上代表不同创新主体对国家意志由高到低的不同承担程度。中间扇形部分体现模式的主要内容，即3个子模式：① “政府主导模式”主要触发重大战略技术；② “政府指导、市场主导模式”主要触发关键核心技术；③ “市场主导模式”主要触发产业共性技术。图2中 “施行国家意志”“承接国家意志”“融入国家意志”“扩散国家意志”主体数量由下方向上方逐层增加、不断指数性放大，从而形成不断延伸的 “扇形”，因此这种触发模式被形象地称为 “扇形”模式。

3.1.1 重大战略技术——政府主导的模式

重大战略技术具有很强的政策导向性，很多技术还包含国家机密，不能向社会开放。政府作为唯一一个有能力在全国甚至全球范围内优化配置先进技术资源的创新主体，有责任成为国家意志的施行主体，充分发动和组织产业界、科学界和政府的专家团队，在该类技术预见和技术选择中发挥主导作用，为实现高新技术突破性创新提供正确的指向，引发技术或产业的变革。同时，政府还应充分听取相关专家意见，结合中国各地区经济发展现状和产业发展模式，对高新技术产业发展进行战略布局，制定详细的区域—产业发展计划。

国辖组织作为国家意志的承接主体，具有一定的综合性科学研究基础，也具有较强的政治社会资本部署能力和制度影响能力[38-39]，应利用好 “看得见的手”，积极参与国家层面的技术预见。同时，还应责无旁贷地改变自身发展战略和组织战略，不讲条件地按照国家的指令承担和参与技术的攻关和突破，率先投入资源并开展深度的基础研究和应用基础研究，不计成本地开展异于常态的深度学习，不断地解决相关的科学、技术和工程等问题，实现重大战略技术的突破。因此，触发重大战略技术的突破性创新，需要构建以政府主导、国辖组织承接国家意志的模式。

3.1.2 关键核心技术——政府指导、市场主导的模式

关键核心技术涉及最前沿的工艺、核心器件和关键的装备、系统和架构等，具有更强的市场适用性。触发该类技术的突破性创新同样也需要政府主导技术识别、国辖组织开展基础研究和应用基础研究。除此之外，国辖组织还应积极建立开放式的创新合作系统，创造更多面向大型企业的技术机会，引导大型企业选择那些对经济和社会利益具有最大化贡献的关键核心技术，更大程度地进行知识共享与技术转移，建立有效的合作治理机制，提高资源的利用效率。

除了国辖组织，触发该类技术还要依靠大型企业[18]。大型企业经过长期的经营已经确立了一定的市场地位，具有较为完善的研发和管理体系，有能力与国辖组织进行资源对接，共同承接国家重大研究计划，也有能力进行大规模的技术整合。同时，大型企业风险承受能力较强，有能力将研发高风险尽可能地扩散，降低单位产出均摊的风险成本。

国辖组织和大型企业发展的关注点不同，也掌握着不同方面的资源和知识，其合作的典型之举就是军民融合，在 “强强联手”互动协同合作过程中，将资源进行跨边界共享，使资金、知识、技术等资源配置到利用效率最高的主体和情境中，共同分担突破性创新风险，促进企业创新思维和创新行为的产生，共同攻克关键核心技术。因此，触发关键核心技术的突破性创新，需要构建政府指导、市场主导、大型企业融入国家意志的模式。

3.1.3 产业共性技术——市场主导的模式

产业共性技术具有普遍适用性和较强的渗透性，技术的触发应通过 “自上而下”和 “自下而上”相结合的方式来进行，在国家层面对该技术的识别与布局下，还需要充分依靠大型企业和中小型企业的市场敏锐度和活跃度。

大型企业应以国家需要和市场需求相结合为标准，积极进行产业共性技术的技术识别、开展相应的应用基础研究。与此同时，与中小型企业进行战略合作，扩散国家意志，向下拓展研发链，提供技术学习机会，激励中小型企业进行应用研究；负责落实构建中小企业专业化技术开发等应用研究的交流合作平台，促进最新的突破性技术创新概念在中小企业的互补性合作中产生并传播。

中小型企业作为国家意志的扩散主体，具有较高的组织灵活性，往往更能敏锐地发现市场新需求并且进行及时的尝试，应积极与大型企业或其他企业搭建互动协同合作关系，深化组织学习程度，强化 “本土技术吸收、消化和再利用”的能力，与合作伙伴共同开展应用研究。因此，触发产业共性技术的突破性创新，需要构建市场主导的突破性创新模式。

3.2 “扇形”模式中创新主体的责任和活动内容安排

中国特色社会主义市场经济制度存在复杂性，不同创新主体拥有不同的资源禀赋和动态能力，因此不存在一种笼统的、整齐划一的模式能够触发所有类型的技术，不同的技术需要 “对症下药”遵循相异的触发模式，见表2。由表2可知， “扇形”模式中的3个子模式虽然各有区别，体现为主要参与主体不同、目标技术任务不同、创新责任和活动不同；另一方面，它们在国家意志的串联下相互补充，相互支撑，共同触发着中国高新技术的突破性创新。

4 “扇形”模式的贡献与政策启示

“扇形”模式有助于从创新动机、创新能力以及创新责权利分配3个方面全面触发中国高新技术的突破性创新，如图3所示。

4.1 “扇形”模式通过强化主体的突破性创新动机，避免了单纯依靠市场机制触发突破性创新失灵的现象

“扇形”模式中，国家意志主导下的政策激励等外部支持环境，强化了主体的外源动机，主体受到创新目标或创新结果的激励而实施突破性创新；另一方面，有效的市场反馈渠道使得政府得以兼顾技术的商业化导向，是非政府主体进行技术选择时的 “定心丸”，增强了主体内在的兴趣和动力，使其更能主动地紧随国家战略。此外，创新主体相互之间形成了 “一强一弱”的结合模式，尤其对于实力相对较低的一方来说意味着一种资源支持和风险分担方式，强化了主体选择突破性创新的勇气。

表2 “扇形”模式中创新主体具体责任和活动内容安排

图3 “扇形”模式的贡献

有效的市场反馈渠道对于政府的技术识别至关重要，如若信息 “向上”传播效率得不到应有的保证，这可能为政府干预下的政策制定者形成 “光环效应”陷阱[40-41]，削弱市场主体投身突破性创新的积极性。对此，政府应注意保证市场反馈渠道的畅通无阻，对全国技术预见委员会进行赋权，丰富职能，唤醒其活力和主动性；强化相关行政部门的配合力度，保证委员会资源统筹的能力；组建并丰富跨学科、具有多元化背景的技术预见专家团队，建立常态化技术预见机制：①频繁与市场创新主体直接对接，扩大市场调查的技术覆盖面，关注中小企业的技术诉求，适当情况下可开通市场信息流入的 “绿色通道”；②不断更新技术预见手段，利用跨界知识的异质性提高技术预见的准确度；③缩短技术预见的周期并及时进行公布，为市场提供最新的方向性指导。新形势下，建立应急性技术预见机制也是必要的，其灵活性有利于国际突发事件下技术战略方向的快速调整，减少损失。

4.2 “扇形”模式通过创建技术知识学习机会，提高了主体的突破性创新能力

该模式为不同知识背景和不同能力的主体搭建了交流平台，产生新的知识链接，创建了丰富的技术学习机会，通过联盟内部的技术模仿、转移与引进，缩短了技术知识传播的路径，纯基础研究知识可以传播到应用基础研究和应用研究领域。反之，应用基础研究和应用研究也可以反馈至纯基础研究，完善了创新链，全面拓展了创新主体技术知识源，提高了主体创新能力。

在此过程中，政府应注意完善相关法律制度环境，加强对协同创新网络中各主体劳动付出的保障，其中依靠法律法规的手段加强对合作双方数据产权的保护极为重要，尤其在当今数字时代，技术研发数据、产品数据或市场数据等被视为技术创新的重要资源，而数据的开放式共享是协同创新的前提，决定了其合作效率的高低。遗憾的是，现有法律中没有一套独立的数据权利法律保障体系，即使是新出台的《民法典》，对数据产权概念的界定、权利边界、权利保护的客体范围、权利归属界定等方面仍存在局限性与争议。因而，从创新合作方面界定数据产权的权利归属、加强对共享数据 (例如数据库)的保护，有利于消除各主体对自身利益损失的顾虑，强化主体进行知识转移的意愿。

4.3 “扇形”模式通过明晰不同类型高新技术的突破性创新路径，有效界定了创新主体的权责利关系

“扇形”模式通过对高新技术进行分类，明晰了创新主体的不同角色功能、创新活动以及合作关系，形成了 “政府主导—政府指导市场主导—市场主导”的模式，理顺了政府和市场的关系，也厘清了各主体的作用范围和作用边界。值得一提的是，该模式在尊重科学技术规律的前提下理顺了中国高新技术突破性创新的科学研究活动分工，既巩固了高新技术的应用研究，又弥补了基础研究与应用基础研究的不足。

“重大战略技术—关键核心技术—产业共性技术”的分类是本文构建 “扇形”模式的前提，然而现有文献或政策性文件对于这些技术的界定不够统一，且每一个产业可能同时包含这3类技术。例如，庞大且复杂的高铁技术系统既包含了关键核心技术，也包含了一些产业共性技术，因此目前缺乏一个统领性、包含技术细分的划分指南。鉴于此，政府可依据不同的触发模式相反相成地对高新技术进行类别指南和相关政策的详细研究，为实施技术多元化战略的企业以及一些行业新进入者提供可靠的依据和指导意见，包括目标技术的主要用途、攻关难度、突破方式以及可利用的资源等。同时高校应积极调整专业结构，按需精准培养人才，与政府、央企、研究所或大型企业全方位合作，拓宽就业渠道，承接起优化社会人才供应结构的重任，避免一些重要的技术领域因就业困难而导致专业 “萎缩”的困境。