负责任创新视角下央地人工智能政策异质性研究

费艳颖，刘彩薇

(1.大连理工大学人文与社会科学学部，辽宁 大连 116024;2.大连理工大学马克思主义学院，辽宁 大连 116024)

0 引言

人工智能在改变传统产业结构、创造新经济发展模式、重塑人类生活方式的同时，隐私泄露、个人空间缺失、失业加剧、精神焦虑等问题也随之而来。人工智能和生物基因技术在重塑世界的过程中，人类不可避免地正面临着全新的议题[1]。人工智能带给人类的未来已经从理想的乌托邦转变为反乌托邦，为此，需要政府制定相应的政策来破解人工智能发展中面临独特而复杂的法律、伦理、社会及技术等难题。

负责任创新将负责任与创新相结合，将伦理道德和社会价值纳入创新活动考量范畴，强调技术创新既反映社会需求和价值、又考虑伦理道德选择，为科技创新提供了一种新政策和新理念，且已受到各国政府重视并被纳入政策制定范围。早在2003年，美国颁布纳米技术研究与发展法令时就提出要实现 “责任式发展”，强调在提高纳米技术推动社会进步的同时降低技术创新的负面影响；2013年，欧盟委员会启动 “地平线2020框架计划”，明确将 “负责任研究与创新”作为该计划的重要目标；2016年，国务院发布 《 “十三五”国家科技创新规划》，明确提出倡导负责任的研究与创新，强调在技术创新活动中，加强伦理建设、重视和承担保障安全的社会责任。由此可见，在负责任创新视角下，研究人工智能政策具有重要的理论和现实意义。

1 文献综述

1.1 国内外负责任创新研究

负责任创新作为一种科技创新政策的新理念，最早出现于2002年Guston在哥本哈根螺旋会议上宣读但尚未正式出版的文章中[2]，被德国学者Hellstrom[3]于2003年引用并公开发表后，受到国内外学者广泛关注。Schomberg[4]将负责任创新概括为一个既包括科学家、工程师在内的设计研发者，又包括公众参与的使用者以及行业组织及政府为代表的监管者等所有利益相关者在内的透明性、包容性、互动性的创新过程。Saille[5]认为，负责任创新要求创新产品及服务应考虑到社会公众的认可性和伦理道德的可接受性，且符合社会价值观、需求和期望。VAN等[6]认为，负责任创新评估检验标准不仅在于满足经济利益的功能性需求，更在于充分考虑尊重、责任、隐私等非功能性价值需求。Owen等[7]认为，负责任创新的目标是以尊重与维护人权、实现物质和精神的双重进步、增进社会福祉为价值归旨。

国内对负责任创新的研究尚处于起步阶段，大体可概括为两个方面。一是对负责任创新的学理研究，梅亮等[8]从 “责任与创新、研究聚焦-理论问题-时域、空间、层次”四个方面对负责任创新内涵做了详细解释；廖苗[9]从技术设计、中游调节、预期治理、科技评估、公众参与、创新转型六个方面梳理了负责任创新的学理脉络；刘战雄[10]从多手问题入手，探讨了负责任创新的责任归因及分配；薛桂波等[11]认为负责任创新研究代表着一种 “创新转型”新方法，提出未来科技政策应在 “经济驱动”的效率优先基础上兼顾 “责任架构”的伦理价值。二是对负责任创新的实践研究，刘战雄[12]将负责任创新与农业发展相结合，提出以农业负责任创新构筑农业创新优势，实现农业可持续发展；曹顺仙等[13]将负责任创新嵌入生态文明示范区，推进生态文明可持续发展；于晶等[14]以负责任创新理论为指导，探讨了大连高新技术园区的负责任创新模式。

综上可见，与传统创新相比，负责任创新的最大特点就是将伦理道德和社会价值等理性因素纳入创新考量范畴，将创新理念从重视经济利益忽视社会利益的传统认知范式中拯救出来，强烈提出创新活动，特别是技术创新活动应既解决反映社会需求与社会意愿的重大问题，又考虑与关注可能对社会、环境与伦理造成的负面影响。

1.2 国内外人工智能政策研究

国外关于人工智能的政策研究相对较早，且研究主题较为集中，主要聚焦两个方面：一是人工智能具体领域政策研究，Shin等[15]从日本自动化驾驶汽车产业出发，探讨了现有人工智能政策在规避自动驾驶决策风险方面存在的不足，提出完善自动驾驶汽车产业的政策规划路径；Vermeulen等[16]等在研究近十年自动化产业宏观层面政策后，指出人工智能政策流程旨在实现经济增长和社会福利双赢发展，部分失业现象只是暂时的结构性变化，并非是工作的终结。二是人工智能政策路径研究，Allam等[17]将人工智能政策应用于智慧城市建设中，提出可利用智能技术集成的政策来弥补当前政府制定人工智能政策的不足；印度学者Marda[18]从印度实际出发，指出政策制定应着眼于印度背景下数据驱动的决策中产生的潜在风险及行业挑战；Ozdemir等[19]从技术机会成本、伦理、伦理道德、认识论、独立性等方面反思当前技术政策，提出以安全、创新的技术政策与负责任的态度来布局实施工业5.0；Anastassia[20]提出人工智能政策制定者需要考量社会和企业对人工智能期望以及人工智能系统自身的安全性，进而形成一个具有知情性、科学性和前瞻性的政策观点。

国内对人工智能的政策研究主要集中于以下方面：一是人工智能政策量化研究，李良成等[21]从目标、工具与产业链视角构建人工智能产业政策的三维分析框架；袁野等[22]从供给、需求、环境三维视角分析当前人工智能产业在需求面政策上有待加强；吕文晶等[23]从政策工具和创新过程的二维分析视角，对当前中国人工智能产业政策制定的总体布局、议题结构等发展现状进行计量与分析。二是人工智能政策应用领域研究，张涛等[24]将人工智能政策运用于社会治理领域，认为未来几年人工智能政策将是实现国家治理、社会治理现代化的重要驱动力；章小童等[25]指出，人工智能政策对教育系统改革有重要影响，相应技术研发及场景运用等有力推动了教育现代化、智能化发展。三是基于不同国家、区域或层级政策比较研究，探索人工智能政策发展路径。首先是不同国家间的比较研究，于汉超等[26]通过美、英、法、德、欧盟、日本和中国的人工智能政策研究，从人工智能基础研究、应用场景部署、伦理和法律共识等方面提出建议；其次是不同区域间的比较研究，邓子云等[27]对上海市、安徽省和广州市等代表性区域人工智能产业政策进行分析，提出应健全适合区域自身特点的人工智能发展规划；最后是不同层级间的比较研究，王兆祥等[28]比较了中央、各部委与北上深等典型创新区的人工智能政策，提出应加强跨区域的分工、协调、合作的顶层设计和地方发展规划。

综上，学界关于负责任创新和人工智能政策的研究皆取得相应成果，但鲜有研究将二者结合起来考量。为此，本研究从负责任创新理论出发，采用定量与定性相结合的研究方法，对中央政策及京津冀、长三角、珠三角等区域政策展开量化考察与质性研究。

2 研究设计

2.1 数据来源

中国自2015年发布 《中国制造2025》，智能化发展逐步成为产业升级的主攻方向，智能产业蓬勃兴起，政策供给量剧增，因此本研究在遵循公开、权威及相关性原则基础上，以2015—2020年为检索年限，对中央政府、京津冀、长三角、珠三角区域各省市政府及各直属机构官方网站、中国政策网等网站为来源的信息进行分析，以 “人工智能” “智能” “大数据” “互联网+” “机器人”等为关键词，检索正式且公开发布的法律法规、战略、规划、纲要、指导意见、指南、行动计划、方案、通知、公告、办法、条例等政策文件。通过整理，遴选出38份中央层面政策文件和48份地方区域政策文件 (其中京津冀区域15份、长三角区域19份、珠三角区域14份)作为研究的相关政策文本 (见表1)。

表1 国内外人工智能政策列表

2.2 分析框架与方法

明确负责任创新的理论内涵，是在负责任创新视角下进行央地人工智能政策异质性研究的前提。根据荷兰技术哲学家VAN对负责任创新的理解，负责任创新旨在实现创新的道德化，是内蕴尊严、安全、责任、可持续等多重价值理念，包含价值设计、应用伦理规范及技术创新等多元路径或方法，涉及融通性、关联性、协调性等多维度的全局性工程。基于此，本研究从负责任创新的政策主题、政策工具、政策力度三个维度搭建负责任创新视角下央地人工智能政策异质性研究的分析框架 (见图1)。

图1 负责任创新政策的三维分析框架

(1)负责任创新的政策主题。本研究借鉴黄鲁成等[29]的观点，将创新、安全、社会、责任、质量、治理、监管、评估、协调、保障这10个最能表征负责任创新理念的关键词作为研究央地人工智能政策的参考词，通过分析负责任创新加权占比情况，了解负责任创新理念在央地政策中的落实情况。高频主题词反映特定时期政策本文关注的重点或热点，本研究运用质性数据分析方法对38份国家文件和48份地方文件进行高频词查询，选取频数排名前15的关键词作为研究对象，探析央地政策在负责任创新主题上的差异。最后运用质性分析软件对反映负责任创新的高频主题词进行共词聚类，得出能够反映负责任创新的具体措施，以探究负责任创新政策的着力点，并分析其内部结构。

(2)负责任创新的政策工具。本研究借鉴VAN等[6]的观点，将价值设计、技术创新、伦理规范作为实现负责任创新的政策工具。价值设计类政策工具体现人工智能产业负责任发展的伦理价值倾向性和社会期许性，包括指导思想、基本原则、战略目标、总体部署等；技术创新类政策工具是推动人工智能产业安全可控发展的根本途径，具体指通过一系列技术创新、技术突破、技术改造等创造性活动实现负责任创新的发展目标；伦理规范类政策工具则是从制度体系建设层面为人工智能产业负责任发展提供高效的治理体系和法治保障，可细分为安全管理制度、法律法规、伦理审查、监督管理等。三种政策工具各有侧重，相互联系、相互补充，形成人工智能产业负责任发展合力。

(3)负责任创新的政策力度。政策力度是衡量政府重视程度的直接指标，并通过政策发文数量的趋势、政策发文机构的层级、政策文本类型等政策外部结构反映出来。因此，本研究以央地负责任创新政策措施为参考点，对政策的发文数量、发文机构及政策类型展开矩阵编码和交叉分析，在解构其外部要素的基础上，探究央地政府对负责任创新的重视程度及在政策制定上的差异。

3 研究结果

3.1 央地人工智能负责任创新政策主题分析

(1)负责任创新主题词加权占比分析。将创新、安全、社会、责任、质量、治理、监管、评估、协调、保障等词作为考察央地人工智能政策中负责任创新的主题词，绘制央地人工智能政策中负责任创新主题词的加权占比情况图 (见图2)，得出如下结论：

第一，央地政策文本对创新的重视超过其他主题词，特别是地方政策表现尤为明显。智能时代，传统资源型创新发展路径已然不能适应新时代新需要，技术创新成为社会经济发展的有效途径，表明央地政府意识到负责任创新以创新为第一要义，重视创新能力提升。第二，对安全、社会、保障的重视程度也较高。可以看出央地政府认识到人工智能发展中存在风险与安全等问题，意识到人工智能负责任发展不仅要求人工智能创新过程及创新产品的安全可靠，更要求其反映社会需求与意愿，以增进社会福祉为宗旨，而这一切的有序运行离不开各类保障制度体系。第三，对责任、质量、治理、监管、评估、协调等主题词的关注略显不足。创新活动中各利益相关者承担的社会责任和伦理道德责任、创新服务与产品的质量保证、多元主体协同治理、人工智能的监管及评估等均是人工智能负责任发展的重要保障。而上述责任缺失、监管与评估投入不足以及治理等欠缺，不仅影响技术创新能力提升，也可能成为制约人工智能负责任发展的瓶颈。

图2 负责任创新主题词加权占比情况

(2)高频词分析。采用质性研究软件对38份中央政策文件、15份京津冀区域政策文件、19份长三角区域政策文件、14份珠三角区域政策文件分别进行高频词查询，选取排名前15的关键词作为分析对象 (见表2)，得出如下结论：

在中央政策中，排名前五的高频词中虽未出现表征负责任创新的主题词，但应用、服务、民生等词语无不体现出政策文本围绕人工智能服务民生、服务社会等负责任举措展开。同时，排名前15的高频词中，创新、服务、安全、社会、协同等均有出现，占负责任创新主题词的一半以上，可见中央政府对负责任创新理念的高度重视。在地方区域政策中，高频词呈现区域异质性特征。京津冀区域词语云中心词为创新、应用、服务、平台等；长三角区域词语云重点为服务、安全、监管、责任等；珠三角区域词语云集中于创新、服务、医疗、生物医疗、保障等。上述产业、服务、民生、医疗、生态等词语云虽未在表征负责任创新主题词中出现，但也蕴含着负责任创新理念，是负责任创新的广义表达。比对央地政策高频词可以得出，安全、服务、民生的发展道路是今后人工智能产业履行社会责任的必然选择，同时也应进一步丰富负责任创新的文化价值内涵，完善民主、透明、包容、责任的规则体系。

表2 央地人工智能政策排名前15的高频词

(3)共词聚类分析。剔除与负责任创新无明显关系的词语后进行共词聚类，总结出可以表征负责任创新主题的政策措施 (见表3)，得出如下结论：

中央层面表征负责任创新主题的政策措施主要集中于民生场景应用、传统产业智能升级、安全监管与责任、增进社会福祉、技术安全风险评估、数据共享与隐私保护六个方面。六方面政策措施并非相互独立与排斥，而应组合应用与协调配合，发挥政策合力作用。中央宏观部署人工智能负责任发展规划，内容丰富且全面，既涵盖负责任创新的政策领域、政策对象，也涉及政策手段、政策目标等。具体讲人工智能政策涉及教育、医疗、交通、就业等多领域，作用于传统产业转型升级、服务平台和体系建设、新兴产业等诸多对象，通过责任承担、制度保障、协同治理等政策手段，实现增进社会福祉、造福民生的人工智能负责任政策目标。

地方层面表征负责任创新主题的政策措施主要聚焦于数据中心建设、基础设施建设、产业发展布局等各类专项行动。京津冀区域政策侧重于通过技术研发与应用、工业机器人应用、基础设施建设、医疗场景应用等大力发展人工智能产业；长三角区域政策侧重于通过建立大数据中心、建立管理系统和服务体系，加快智能制造等打造人工智能创新高地；珠三角区域政策侧重于通过产业布局、传统产业智能化转型，以及重点领域应用等促进创新型区域建设。总之，地方各区域立足地方优势打造具有区域特色的人工智能负责任创新生态链，推进人工智能产业发展。

比对央地政府负责任创新政策措施及参考值与中心度可以看出：一方面，中央政府对负责任创新的注意力配置较为平衡，不仅涉及人工智能技术创新与应用、产业转型与升级、数据共享与隐私保护，更覆盖民生场景应用、社会福祉增进、安全监管保障等方面；另一方面，地方政府是在 《新一代人工智能发展规划》指导下立足所在区域优势，结合当地具体情况灵活制定负责任创新政策，因而既表现出与中央政策趋同性，又体现了对发展区域特色的政策安排。

表3 央地人工智能政策共词聚类分布情况

3.2 央地人工智能负责任创新政策工具分析

借鉴VAN等[6]的观点，将价值设计、技术创新、伦理规范作为实现负责任创新的政策工具，这与根据央地政策文本的一级标题编码分析后得到的 “指导思想与基本原则” “建设目标与建设任务” “组织实施与保障措施”政策相似性聚类高度契合。据此本研究根据负责任创新政策工具分类，对中央政策及京津冀区域、长三角区域、珠三角区域政策内容中所使用的政策工具进行统计，具体频数及占比情况如表4所示，得出如下结论：

中央政策使用政策工具数量为439次，京津冀区域为121次，长三角区域为139次，珠三角区域为113次。可见，央地人工智能政策的负责任发展规划布局总体上兼顾了价值设计类、技术创新类、伦理规范类政策工具的运用，表明央地政府已初步建立起人工智能负责任发展的基本政策框架，并提供了多元化的政策发展路径。从三类政策工具的使用分布来看，央地人工智能负责任创新政策工具解构中以价值设计、技术创新为主，伦理规范类政策工具占比较小。表明当前央地政府倾向于采用价值引导和技术突破，以明确人工智能负责任发展的原则及方向，并为人工智能安全可靠可控发展提供技术支撑，但缺乏对人工智能统一详尽的制度体系安排，可能造成人工智能发展因无伦理道德规范可依而引发社会伦理问题。

价值引导类政策工具应用最多。中央价值引导类政策数量占比达到42.2%，京津冀区域、长三角区域、珠三角区域政策数量占比也分别达到42.1%、42.4%、41.6%。其中，央地政府对指导思想的使用频率较高，指导思想是指央地政府为推进人工智能负责任发展提供的价值引领和精神动力，旨在通过价值理念或观念引导人工智能产业发展符合人民意愿、满足社会需求、体现社会价值。具体包括将以人民为中心的发展思想作为人工智能发展的价值引领，将改善民生福祉放在人工智能发展的首要位置，推动安全便捷的智能社会建设、发展便捷高效的智能服务等价值设计。细读政策发现，央地政策在指导思想、宏观战略、价值目标等政策工具方面趋于一致，各区域间价值设计类政策工具差异不大。这是因为地方政府是在遵守中央政府 《新一代人工智能发展规划》指导下，结合区域优势制定的人工智能政策，本质上是对中央人工智能政策和负责任创新政策的贯彻与落实。中央政策在基本原则和发展目标政策工具上则更加注重，如提出人工智能发展应坚持 “三步走”的战略规划和坚持造福民生、造福人类的价值目标。京津冀、长三角区域均重视总体部署规划，如均提到要建设国家新一代人工智能创新发展试验区，为人工智能负责任发展规划长远路线图。

表4 负责任创新政策工具在央地政策中的占比分布情况

技术创新类政策工具应用较多。央地技术创新类政策占比均达到30%以上。其中对创新能力提升的应用力度较为突出，在央地政策中均对技术创新的重点发展领域有详细解释和任务分解。可见，技术创新、技术改造、技术评估是实现推动人工智能产业安全可控发展的根本途径，是负责任创新的新动能。此外，中央政策还重视关键共性技术，旨在通过创造性的突破知识服务、语言处理、智能建模等核心技术，推动人工智能技术的责任式研发，为预测、研判及防范人工智能风险提供技术条件支撑。京津冀区域强调基础设施，倡导在提升传统技术设施智能化水平基础上，加强网络基础设施、大数据基础设施、计算基础设施以及人工智能研发基地和开放创新平台等建设，为推动公共数据安全有序开放，人工智能负责任创新提供基础条件支撑。长三角区域重视数据中心，尝试通过长三角区域科技数据中心建设实现科技资源开放共享+支撑科技决策咨询+服务社会、民生一体化的智能服务共享。珠三角区域则关注产业链建设较多，通过珠三角智能机器人集群发展优势，打造人工智能产业负责任发展创新高地。

伦理规范类政策工具应用稍显不足。京津冀、长三角、珠三角区域伦理规范类政策数量占比均在30%以下，可见该政策工具在各区域政策中均未得到有效体现。具体而言，法律法规作为最强有力的政策工具，本应明确创新利益相关者的责任权限，对人工智能创新活动失责、失范或违法行为予以惩戒，但在央地政策中几乎处于缺失状态，占比都比较低，导致人工智能发展中隐私泄露、算法歧视等不负责任发展现象缺乏严密的硬性制度保障，使其失责行为难以得到有效遏制。伦理道德作为软约束，在央地政策中均有提及，但细读政策，却发现均未明确其道德主体、责任范围及其运行机制等，仅在宏观角度规定一些遵循原则，这容易导致道德伦理规范形同虚设。在安全监管与评估方面，央地政府旨在通过健全安全防护体系、监测体系、安全监测预警机制及评估评价机制等，为人工智能安全发展提供可靠制度保障。在知识产权保护方面，中央提及率较低，而地方区域提及率普遍较高，特别是长三角、珠三角区域对知识产权保护更加重视，通过人工智能技术标准制定及知识产权保护，加强对创新成果的保护。

3.3 央地人工智能负责任创新政策力度分析

(1)发文数量。央地人工智能负责任创新政策发文量呈阶段性波动、整体性上升态势 (见图3)。中央层面，2015—2017年政策数量维持平稳，2018—2020年政策数量出现井喷期，这与我国人工智能发展状况及中央纲领性政策发布有关。2017年国务院发布 《新一代人工智能发展规划》后，中央各直属部门及地方政府积极响应国家政策号召和回应产业发展现实需求，陆续出台系列政策以加强对人工智能行业发展的规划指导。2018年政策数量呈现激增趋势，形成强大政策供给。地方区域间政策发文情况存在差异，如长三角区域较早展开人工智能政策规划，且政策数量也明显多于京津冀及珠三角区域。2019年及以后，地方区域的发文数量区域平缓，但中央层面的发文量明显增加，也体现了在中央带动下，全国各个区域对人工智能负责任创新政策发文量均有一定增长。

图3 2015—2020年央地人工智能负责任创新政策发文量

(2)发文机构。中央人工智能负责任创新政策的发文机构主要集中于发改委、科技部、工信部、国务院、教育部、财政部等。负责任政策主要分布在以促进传统产业智能化转型升级、促进人工智能民生场景应用、促进人工智能安全监管管理责任三个方面。地方政策主体主要包括省 (市)人民政府、发改委、工信局、科技局等。具体来看，京津冀区域以人民政府、经济和信息化局、发展和改革委员会、科学技术委员会等发文机构为主，珠三角区域发文主体较少，以省人民政府办公厅、各级人民政府办公室为主；长三角区域发文主体较多，涵盖了省级政府部门和杭州、苏州、合肥及宁波等市级政府部门，以及中共苏州工业园区工作委员会、苏州工业园区管理委员会、杭州市经济和信息化委员会和杭州市发展和改革委员会等。

从联合发文的情况来看，中央联合发文占比39.5%，地方联合发文占比12%，国家层面联合发文比例大于地方层面。例如， 《国家新一代人工智能标准体系建设指南》由国家标准化管理委员会、中央网信办、国家发展改革委、科技部、工业和信息化部五部委联合发布，从人力、资金、土地、税务多方面多管齐下，能够更有效地促进政策的组织实施，可见政策重视程度高；而地方政策多以省 (市)人民政府出台政策为主，最多联合部门不超过两个，说明部门间协调程度有待提高。此外，长三角和珠三角地区合作发文量明显高于京津冀地区，但就联合发文的整体比例来看，占比仍有待提高。

(3)政策类型。本研究结合央地政策文本的标题对负责任创新政策类型进行统计，人工智能负责任创新政策类型包括纲要、通知、方案、办法、报告、意见、规划、计划8大类，各类政策的详细占比情况见表5。

首先，通知类政策文本数量最多，占比最大，其中京津冀区域采用通知类政策本文较多。通知作为一种转发上级机关或不相隶属机关的公文，虽具有原则性强、执行率高等优点，但其政策实施和执行力度较弱。其次，计划类政策平均占比达到20.9%，位居第二，以京津冀区域最为突出。意见作为一种可调整的短期内可指导性规范，其政策力度弱于规划、纲要、战略等。纲要类、报告类、办法类政策多在中央政策中有体现，地方政策涉及不多，且中央关于人工智能负责任创新的纲要、报告、办法类文件多不是以人工智能为题名，而是在政策文本内容中有涉及人工智能负责任创新发展。

表5 央地人工智能负责任创新政策类型分布情况 单位：个/%

综上可以看出：一方面，央地负责任创新政策力度整体相对较弱，部分政策类型文件缺位，如缺乏法律、条例等政策力度较强的政策文件；另一方面，地方政策整体力度弱于中央政策，如珠三角区域多以计划类政策为主，政策力度相对较低，运行时间不长，在广度与力度方面均存在不足，且对人工智能负责任发展的长期规划较为缺乏，容易陷入灵活性过强而长远战略性规划不足的泥淖，不利于对区域内人工智能负责任发展形成全局性、全方位政策谋划。

4 结论与建议

4.1 主要结论

在负责任创新政策主题方面，央地人工智能政策中均蕴含着负责任创新理念。在中央层面，人工智能负责任创新理念导向清晰，负责任创新措施内容全面，但结构不平衡，体现在对治理、质量、评估的关注略显不足。在地方层面，各区域政策对利用区域优势开展人工智能负责任创新专项行动的关注度较高，但鲜有涉及对责任的逐级落实、监管评价的严格执行、技术评估的前瞻考虑等。此外，各区域间负责任创新主题的分布存在差异，长三角区域负责任创新理念明显，呈现重视程度较高的特点。

在负责任创新政策工具方面，价值设计类政策工具几乎贯穿央地人工智能政策文本之始终，但政策工具结构呈现不均衡特征，表现为价值设计与技术创新类政策应用较多、伦理规范类政策应用不足。中央政策已形成 “价值+技术+制度”三轮驱动为导向的负责任创新体系；地方政策在价值设计上与中央政策具有趋同性，在伦理规范政策上存在严重不足，使人工智能负责任发展缺乏高效的治理体系和法治保障。

在负责任创新政策力度方面，央地人工智能政策整体较弱。央地发文数量虽呈现剧增趋势，但就政策类型而言，不同政策文种 “缺位”较为明显，尤其是政策力度较高的政策文本缺乏，如法律、条例等尚显空白。就政策发文情况而言，部门间协同不足，联合发布不多，导致政策措施效力不足，且央地间联合发文更是鲜有。

4.2 对策建议

(1)丰富创新政策主题内涵，强化对负责任创新理念的贯彻落实。应将服务、民生、医疗、利益等主题纳入人工智能负责任发展考量范畴，丰富负责任创新政策内容。各负责任创新主题并非相互独立，而是相互协同、协调配合、组合应用，最大程度发挥政策合力。针对地方政府在负责任创新主题上关注创新、社会等较多，关注质量、治理、评估、保障等不足的现象，地方政策制定时，应适当增加对创新产品质量及创新活动安全等的关注；增加对人工智能发展中各利益相关者的关注，协调其中有分歧甚至是冲突的价值观，强化各利益相关者群体共同参与治理的责任导向，构建责任共享与共担机制；增加对安全管理与责任、风险评估等政策扶持和专项投入，对已经出现或未来可能出现的风险加以防范，加强对政策实施情况的实时评估与监测，做好政策实施绩效的评价及反馈,为后续政策的制定提供科学的指导意见。

(2)优化政策工具内部结构，提升伦理规范类政策的实效性。针对当前央地人工智能政策中存在应用价值设计类政策和技术创新类较多，应用伦理规范类政策较少的结构失衡问题，应优化三类政策工具结构，加强伦理规范政策在实现负责任创新发展中的应用。因此，应加强人工智能负责任创新的制度建设与政策设计，发挥政策制度化、伦理道德法律化在落实负责任创新理念中的作用。中央政策应注重法律法规和伦理道德框架等制度建设，地方政策制定则需考虑以下方面：第一，构建人工智能安全监管和评估体系，人工智能风险评估是政府应对技术风险挑战和承担社会责任，实现人工智能安全可控的有效政策手段；第二，建立公开透明的人工智能监管体系，实行设计问责和应用监管并重的双层监管结构，实现对人工智能设计、研发、应用等全过程监管；第三，引导地方政府、社会机构以及银行等探索设立人工智能行业自律体系，切实加强管理，加大对数据滥用、侵犯个人隐私、违背道德伦理等行为的惩戒力度。

(3)注重政策外部环境体系，加大央地政府的政策制定力度。政策发文数量、发文机构、发文类型等外部结构直接反映出央地政府对负责任创新的关注度、权威度及实施效度。就发文数量及趋势而言，央地政府应根据人工智能产业发展需要，适度增加制度供给。就发文机构而言，应适当采用联合发文形式，实现孤立型政策向协调型政策的转变，不仅能加强不同部门在政策制定和实施方面的协同合作力度，更能减少因不同政府部门间缺乏沟通交流而造成不必要的政策矛盾。就政策类型而言，中央政策制定上应考虑适当增加力度较强的政策类型，如针对数据隐私安全等问题，可适当增加法律法规等政策文件，强化负责任创新政策措施的硬性规定，不仅弥补了人工智能负责任创新政策体系的空白与不足，也有助于提升负责任创新政策的执行力度和实施效果。地方政策制定方面应考虑增加核心主导部门职权，增加长期发展规划类政策。