协商民主驱动基层群众自治

徐学通 李阳

[摘要]中国特色社会主义进入新时代后，协商民主在基层社会治理中得到了广泛而充分的运用。基层治理主体可以通过搭建协商平台，挖掘协商议题、创新协商机制等做法来形成协商闭环，推动基层群众自治，提升基层群众的获得感和满意度。

[关键词]协商民主;群众自治;自治议题;资源整合

作为一种社会治理的重要方式，协商民主在破解基层社会治理难题、寻求广泛共识、促进社会和谐稳定方面具有重要价值。党的十九届四中全会首次将“民主协商”纳入社会治理体系中。习近平总书记也深刻指出，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”。①在此背景下，通过分析协商民主在基层群众自治中的实践案例，提炼典型经验，对进一步推动协商民主在基层治理中的应用和发展具有重要意义。

一、华院居民区的协商自治背景

城乡社区协商是基层协商民主的主体部分，也是整个协商民主体系的微观基础。中共中央在2015年印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》是指导我国社会主义协商民主建设的纲领性文件，对新形势下开展基层协商作出了全面部署。该《意见》明确，要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。②

在全面深化改革的新形势下，为了发展基层民主，畅通民主渠道，开展形式多样的基层协商，推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化，民政部根据有关法律和中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》精神进一步制定出台了《关于加强城乡社区协商的意见》。该《意见》对明确协商内容、确定协商主体、拓展协商形式、规范协商程序、运用协商成果等作了系统规定。③其鲜明特点是把城乡社区协商与基层民主自治紧密地结合起来，指出城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。

上海市长宁区华院居民区位于长宁区华阳路街道西北角，东邻华东政法大学，南靠中山公园，北依苏州河，因辖区只有一个自然小区，且原为华东政法大学的教职工住宅区，得名“华院”。华院小区于1985年建成，共有8幢多层和2幢高层建筑，属于“商品房+售后公房”的混合型住宅小区。小区共有居民392户，实有人口1015人，约80%的居民为学校教职工，60周岁以上的老年人占居民区人口总数的40.5%，小区居民呈现文化层次高、老龄化程度高、自治意识强的鲜明特征。设施设备陈旧、机动车停车位不足、物业管理不到位等情况成为小区的治理难点。居民素质高和治理难点多构成了华院居民区运用协商民主开展居民自治的现实背景。

二、华院居民区的协商自治实践

与传统的以政府为中心的社会管理模式相比，协商民主可以使各社会主体通过平等对话沟通共同参与到公共事务的管理过程中。④协商对话如何实现，共识如何形成，协商成果怎么落实，这是各基层治理主体在运用民主协商时必须回答的三个问题。华院居民区通过建立协商平台、寻找协商议题和创新协商机制等实践，有效回应了基层民主协商的重点问题，形成协商民主在基层群众自治中的应用闭环。

1.建立协商自治工作平台

建立协商自治工作平台是华院居民区实施协商自治的首要工作。在党建引领指导下，华院居民区建立了“‘缘圆园家园议事会”，为居委会、业委会、居民代表、团队骨干、社区单位搭建协商议事平台，建立“每月一集中，专项随时议，半年一评议”的运作机制。议事会通过讨论房屋修缮、机动车管理、生活垃圾分类减量等小区热点事务，提出小区建设的一系列意见建议，助力居委会协调对接政府部门、社区单位、社区能人等多方资源，为政府决策、方案设计提供参考。

譬如，在苏州河慢行步道东延伸段改造过程中，华院居民区就成功运用协商自治方法凝聚了居民共识，为改造项目的顺利实施提供了保障。由于改造项目涉及小区开放，而小区开放则可能带来小区安全问题，在这个过程中， “缘圆园”议事会组织各团队和志愿者队伍利用自身工作平台征求居民意见，居民针对围墙开不开、怎么开以及小区治安如何保障等细节提出诸多宝贵建议。之后，业委会按照法规流程召开业主大会，由业主一人一票对方案进行表决，近九成的居民在方案上达成一致意见。这份体现全体居民需求和智慧的表决结果被建交委采纳，形成了步道贯通的最终方案。同时，议事会设立“项目回头看”环节，邀请居委会、团队骨干、自治项目负责人分享交流，成为居民骨干对社区事务开展监督评议的重要阵地。

2.借助协商方法挖掘自治议题

议题是协商民主有效开展的基本前提。华院居民区在组织开展协商自治过程中，主要是依靠居民力量提出议题，因此议题的实质性、代表性和广泛性程度较高。居民区定期组织以楼组长、居民代表为主的热心居民参加小区谈心组、老干部读书会等活动，就社区事务和小区建设进行“头脑风暴”。居民提出的停车管理方案、物業服务监督办法、合理安排垃圾分类投放时间等金点子，都在日后具体事务中得到采纳和体现。当然，在日常工作中，难免会遇到居民不认可、个人主张或“小集体”意见同小区主流意见有冲突的情况。针对该类情况，华院居民区采取了主动出击、逐个击破的应对方法。譬如，在精品小区建设中，有小部分居民以个人喜好坚持保留部分老旧设施。华院居委会组织“意见领袖”参加每周二例行召开的“工程例会”，通过与专业人士、设计单位、居民代表的坦诚沟通，既让这些居民充分表达意见，释放不满情绪，也依靠群众力量和专业知识，化解不协调声音。

3.创新协商自治工作机制

协商民主虽然能够有效提升治理的回应性和共识水平，但是在实施过程中需要付出相当多的时间成本。为此，华院居民区在推进过程中根据参与者的具体隋况积极创新协商自治工作机制，让各参与者的参与成本更低，协商议事更可持续。具体来说，一是建立了以党员、居民代表、楼组长为核心力量的“楼组议事厅”，倡导“小区事务楼组议，楼组事务不出门”的议事理念。为方便双职工家庭，“楼组议事厅”利用夜晚、周末时间开展楼组讨论。针对专业度和复杂度较高的事务，由楼组长出面约请居委会或社会组织进行说明，形成社区事务人人议、自治理念全覆盖的良好自治氛围。二是完善“讨论协商、公示公告、表决决策、民主监督”等各个议事环节，做实以业主大会为主的居民区民主决策机构，引导居民依法有序表达合理诉求，形成共同遵守的行动准则。华院居民区在开展精品小区建设中，通过“察民情、集民力、解民惑、重民主、聚民心”的“五民”工作法，积极探索党建引领基层民主协商。在耗时近一年的精品小区建设中，华院居民区共组织召开十余场业主代表大会，运用红、黄、蓝、白“四色征询单”，对小区近400户业主进行了“地毯式”征询，对小区整体提升方案的同意率达90%，对各单项工程方案的同意率也都超过85%，精品小区建设工作由此也成为撬动华院全体居民参与社区建设的支点。三是通过建立一系列公约和规范将民主协商的各类机制和成果固化。经居委会、业委会、物业等各方参与，居民反复协商讨论，华院居民区先后形成了《华院居民公约》《华院住宅区住户守则》《爱护电梯七不公约》《小区停车规则》《华院小区基层协商自治手册》，进一步推进了基层民主协商的制度化建设和可持续发展。

三、华院居民区协商自治实践的借鉴价值

1.协商民主能够有效培育自治共识

协商民主驱动自治的一个功能是能够有效凝聚自治过程中的共识。可以看到，华院居民区在实施协商民主驱动居民自治后，凝聚了党员、党外代表人士、群众团队带头人、业委会负责人、社区能人等社区骨干，理顺了居委会、业委会和物业公司“三驾马车”的关系，充分发挥了业委会作为自治组织的作用。在凝聚共识的基础上，促成了11号楼更换电梯、垃圾箱房移位改建等事务。在共识凝聚的基础上，小区居民主动参与治理的积极性也得到了显著提升。

2.协商民主能够有效促进资源整合

协商民主除了能够提高居民自治的共识水平，还可以提高小区资源的整合度。因为，多主体参与居民区治理本身就是一个信息互通和资源整合的过程。华院居民区在日常工作中形成党组织领导、居委会指导、议事会牵头、居民广泛参与、依法有序运作的自治运作模式，助推了各项惠民工程的落地。精品小区、苏河慢行步道、垃圾分类等一批政府实事项目进入小区的同时，带来了一批政府专业资源，吸引了一批社会力量资源，也让社区能人有了一展身手的舞台。

3.协商民主能够有效生成社区社会资本

在共识凝聚和资源整合的基础上，居民区自治网络开始形成，由此能够对居民区社会资本形成正向推动作用。这种社会资本的形成往往以居民组织化的方式呈现出来。居民区党组织从社区党员和居民中发掘、培育文化服务团队骨干，通过提升“团队领军人”能力，建立完善群众团队关心机制、联谊机制。打造棋类组、书画组、摄影组、时装队、戏曲队、晨练队等18支“优、精、专”文化服务团队。文化团队在家门口为独居老人、离休干部、困难群众送上“文化大餐”，营造“社區搭平台，团队自运作，文化聚民心”的文化氛围。

四、华院居民区协商自治实践的政策启示

首先，协商自治需要议题支撑。协商民主驱动自治的一个基本条件是需要充分参与，只有建立在充分参与的基础上形成的共识才具有代表性和广泛性。而广泛有效参与协商自治就需要有吸引力的协商议题作为支撑。从华院居民区的实践看，其在推进协商自治过程中，选择的协商议题主要有两个特征。一是利益相连。这些议题均与居民的日常生活息息相关，居民的关注度非常高。二是操作难度较小。这些议题都可以经过协商寻找办法，从而得到有效解决。因此，可以说议题选择的合理性对顺利开展协商自治至关重要。

其次，协商自治需要灵活实践。由于协商民主在开展中需要有充分的多元主体参与，这就意味着协商民主的运作会耗费较多的时间。由此给组织者带来的时间协调压力非常明显。在这个背景下，运用协商民主驱动居民自治就需要在坚持规范协商流程的基础上，开展灵活实践。华院居民区的做法主要是缩小协商单元，把协商的主体放在楼组，建立楼组议事厅，这样就有效降低了协调参与者时间成本。不过，这种做法的前提是协商的议题只能仅仅局限在本楼组，超过楼组范围之外的议题仍然需要启动规模较大的协商。

最后，协商自治需要有效执行。协商民主实现了从个人理性到公共理性的转换以及个人利益到公共利益的聚合。⑤但由于协商本身仅仅是一种机制和方法，因此，用协商民主驱动自治的关键是提高参与者的获得感。换言之，经过协商形成的共识方案必须被有效执行。这是确保协商可持续进行的前提条件。这一规定性要求组织者在选择协商议题时需要坚持可操作性原则，根据资源的整合难度进行议题选择和排序。

“有事好商量，众人的事情由众人商量。”⑥华院居民区的协商自治实践充分证明，协商民主在化解基层矛盾、凝聚治理共识、保障人民群众的利益最大化等方面可以发挥独特的价值和作用。随着中国特色社会主义进入新时代，各基层治理主体需要更加广泛和深入地运用协商民主，以最大限度地把人民群众的聪明才智凝聚起来，有效化解改革发展中的矛盾，充分践行“人民城市人民建，人民城市为人民”理念。

基金项目：上海市哲社规划课题青年项目“政府引导公众参与城市生活垃圾治理的运作机制与优化路径研究”，编号：2018EGL007

注释：

①习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，第2版。

②《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，2015年2月9日，http：//www.xinhuanet.com//politics/2015-02/09/c_1114310670.htm.

③《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强城乡社区协商的意见》，2015年7月22日，http：//www.xinhuanet.com/p olitics/2015-07/22/c_1116010168.htm.

④谢飞：《发挥民主协商在基层社会治理中的作用》，《学习时报》2020年3月18日，第7版。

⑤廖清成、罗家为：《协商民主是我国基层治理的重要方式》，《理论探索》2020年第2期。

⑥习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第1版。

徐学通系中共上海市委党校副教授;李阳系上海东方公益事业规范与测评中心主任

（责任编辑 王玉）