构建社区治理共同体实践探析

[摘要]党的执政基础在基层，城市基层社会治理的重心在社区，抓好基层党建和社区治理是城市工作的重要课题。街道党工委建立居民区事务联席会议制度，在居民区层面统一治理权责，切实推动并形成以居民区党组织为领导核心的协商决策机制和综合治理平台的方法路径及实践过程，为完善加强城市基层党建、创新社区治理提供有益探索。

[关键词]党建引领;联席会议;民主协商;力量下沉

党的十九届五中全会指出，要推动社会治理向基层下移，向基层放权赋能，不断完善基层民主协商制度①。通过制度赋能的方法，让组织强能力、项目提效力、民间增活力、干部有定力、区域聚合力，保证党组织在居民区真正发挥出强有力的领导核心作用，把党建引领全方面落实到城区管理和基层治理，是积极贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、认真落实习近平对上海重要指示精神的实践之举，是贯彻党的十九届五中全会精神，完善“十四五”共建共治共享基层社会治理制度的长远之策②。近两年来，上海市徐汇区枫林街道致力于推行居民区事务联席会议制度（后文简称“居务会”），在居民区层面统一治理权责，支持居民区党建更好地发挥出政治引领、组织引领、能力引领、机制引领的整体效能，形成了一些初步的实践经验和创新成果。

一、背景与动因

社会治理不是简单地提供服务和维护秩序，而是要抓好党建引领的“金钥匙”，把党的领导植根于群众中，引导群众发挥主体作用，组织群众依法管理基层事务，依靠群众加强社会治理，努力培育和构建社会治理共同体。党的十八大以来，习近平对上海加强基层党建，创新社会治理工作提要求、作指示。努力探索党建引领下的基层社会治理创新，是学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，积极落实习近平重要指示精神的实践之举。

上海市徐汇区枫林街道纵跨内环、毗邻浦江，面积2.69平方公里，有31个居委会，94个自然小区，实有人口10.5万人（户籍人口9.8万），域内医院、研究所等单位集中，医疗健康资源丰富，是一个典型的、成熟的市中心治理辖区单元。从街道禀赋角度看：一是老。人口已高度老龄化，60岁以上老人有3.97万人，按户籍人口计算占比超40%，其中80岁以上高龄老人8400余人，高龄独居老人800多人，存在相当大的助老、养老服务需求，然而街道自有养老床位不足200张。二是少。公共服务设施少，上世纪90年代以前的房屋对公共服务设施考虑不足，众多社区大单位房屋资源没有充分社会化、属地化，街道可用于公共服务的设施明显不足，很多公共场地靠租借维持，供需矛盾突出。三是旧。从上世纪30年代老房子，到新中国成立后首批工人新村，大量公房、系统房坐落，老旧小区占比达90%，还有2800多户非成套住宅，8个小区无物业管理，算是典型的市中心“老城区”。四是远。中心城区地域狭促，市属以上企事业单位“院墙”众多，区内可供开发利用的潜力空间有限。街道办事处和“各中心”均偏处在辖区边缘，公共服务资源可及性差。五是密。除去十万居住人口，域内四大三甲医院和众多大院大所大校带来每日人流数万，还紧邻八万人体育场、徐家汇商圈、龙华寺、徐汇滨江等重要区域，车流人流密集的压力可见一斑。

从基层治理角度看，一方面地域上的“先天性”不足催生出的消防安全问题、密集人流管理问题、小区环境问题、养老需求问题等始终高悬不退，给基层治理带来不小的困难和挑战。另一方面多年来居委会作为承接社会管理职能“底盘”，行政色彩挥之不去是一个“通病”，居民区党建引领社区治理品质不高，跟不上形势，主要表现为“五缺”：一是组织缺能力。居民党组织“小马拉大车”现象普遍，“封闭管开放”问题突出，“权责不对等”痼疾难解，党组织领导治理的能力上有差距，总体引领能力偏弱。二是居委缺精力。居委“小门”难担众多政府“部门”，工作微信群让人无处可躲，阶段性任务压茬堆积成为居委会常态，行政化的老毛病让“减负”减效，居委会没有精力去开发“自选项目”。三是项目缺效力。围绕治理推出过不少个性项目，引入过许多社会组织，形成过系列共建清单，但是总体来看还存在一投了之现象，缺乏“造血”性、互促性的长效培育。四是民间缺活力。长期以来居委会职能更多倾向于单向性的管理和固定式的服务，更像个帮助居民解决问题的行政性组织，居委会角色错位使得民间力量发育不畅，居民自发参与热情不高，压抑了深层次的自治活力。五是干部缺定力。责任集中、问题集中、矛盾集中，权力有限、资源有限、手段有限，前几个“乏力”归结到居委干部身上就体现为工作压力巨大，职业定力不足，长期的疲惫感、倦怠感挥之不去。

二、思路与做法

近年来，在徐汇区委区政府的领导下，中共上海市徐汇区枫林街道工作委员会（以下简称“党工委”）枫林街道围绕地区实际，突出政治建设，夯实基层基础，先后在“党建撬动区域单位资源”“加强医院周边综合治理”“提升居委服务能力”等方面做出了积极有益探索，社区基层党建科学化和小区管理精细化水平不断提升。2020年以来，在认真学习上级文件精神，巩固近年实践成果的基础上，枫林街道党工委和办事处围绕学习贯彻落实习近平关于加强组织建设、下沉工作力量、做实基层治理的系列重要指示精神，实行居民区事务联席会议制度。

居务会制度是以居民区党组织为领导核心、居委会为工作主导，居民群众为参与主体，围绕居民区有关公共环境、公共安全、公共秩序、家园建设等工作建立的党建引领下居民区多方力量多元参与的会议协商决策机制和综合治理平台。具体实施过程是“五个坚持、五个一”：

1.坚持党建引领，建强一个领导核心

2019年，枫林街道党工委在“不忘初心、牢记使命”主题教育中对31个居委进行调研访谈，召开了一系列研讨会、征求意见会，对居民区党建引领社区治理问题进行全面“把脉体检”。围绕党组织如何在治理辖区真正发挥领导核心作用，针对居民区缺乏资源链接、居民参与动力不足、议事结果难以落地等问题，枫林街道党工委明确了“全面提升基层党组织引领社区治理，让治理权责在居民区层面统一起来”的工作定位。选取5个居委开展居务会试点，通过明责、赋能、减负的方法，推动居民区党组织在小区事務议事决策落实全过程中发挥“贯通性”引领作用。

2.坚持整体推进，理顺一项运转机制

制定完善街道层面的实施方案和居委会层面的实施细则。在居委会层面指定“1+8+X”参与主体（其中“1”指居民区党组织，“8”指居委会、业委会、物业、社区民警、城管执法、市场监管、房管办、街道联络员，“X”指市区“两代表一委员”、共建单位、社区社会组织、特约律师、群众文化团队、社区志愿者、党员群众代表等）。明确人员“三定”（定人定岗定责）规则，下发协商组织“三本”（议事规则、纪要范本、流转单据）文本，会后参会各方“会签”，赋予党组织和居务会决策的充分合规性，推动和保证居民区党组织在小区事务决策中，贯通全部环节、落实扁平治理、发挥核心作用。

3.坚持统筹资源，完善一套支持体系

在31个居民区建立居务会工作推进小组，由居民区党组织负责人、机关联络员和社区民警组成“三驾马车”共同牵头居务会组织实施，努力做到小事不出居委会。增加一名处级干部担任块区“双组长”，充实5个块区党的工作小组使其包含派出所、城管、市监、房管、卫生、法律、物业等事关治理的全部行政执法力量和专业部门成员，以块区工作会议形式，定期研究解决跨居委问题的协调推进。建立居委会工作日报和周报制度，对居民区重点问题、突发情况进行直报和应急处置。通过“满意在徐汇”行动，每季度将区“两代表一委员”和区职能部门资源引入居务会协商。

4.坚持问题导向，聚焦一批基层顽症

在居务会6项内容规定中，研究重点事项、突破治理瓶颈、解决矛盾纠纷、开展民主评议等4项围绕问题。要求31个居委围绕居务会实施形成各自的问题清单，围绕清单有计划召开居务会，推动居委站在问题第一线，落实解决问题“第一责任”。为切实防止有人“发球”“传球”，无人“接球”，居务会形成的措施和决议形成任务流转单。明确有清晰解决途径的问题，必须在居民区层面落实解决，原则上不再允许通过联络员向街道“一报了之”。对于那些在居民区确实无法解决的重点疑难问题，街道重点通过行政党组会、专题协调会研究处置。街道工作周例会邀请居委会书记开展“案例说”，介绍居民区依靠居务会解决问题的经验。

5.坚持固本强基，锻炼一支基层队伍

参与居务会的实施，对干部既是“试金石”又是“锤炼场”。推动和倒逼各级干部共同到居委一线研商、决策、落实和问效，不再像以往只做政策的“传令兵”和问题的“二传手”。干部队伍通过分块包干、角色担任，用实际行动为党组织发挥领导核心作用站台托底，增强责任心;通过主动协调解决跨居委的区域性、公共性的面上问题，提升大局观;通过参与治理实务，在困难面前不退缩，在矛盾面前不回避，磨炼坚韧性;通过真正沉到居委会、心系群众、并肩战斗，与基层群众建立良好的感情联络，共育归属感。

三、实施与成效

党的十九大指出要打造共建共治共享的社会治理格局，深刻表明推进社会治理创新的切入点和聚集点都在“共”字上，凸显了社会治理的区域共同性、事务共商性和主体共融性。2020年共下沉行政队伍、法律顾问、挂职干部140人，召开居务会176次，组织居务会案例分享会5场，通过用“合”的机制打造“共”的格局，把党建和治理在居民区工作场域统筹起来，在进一步落实城区精细管理和小区精准治理方面取得了良好成效。

一是通过队伍整合，打造了组织共同体。将行政执法力量装进各居委“三定”表格中，落实“扁平化”“常态化”快速响应处置，对医院周边小区长期以来群租扰民、违章搭建、乱占车位等问题快速、高效地解决。东安一村毗邻肿瘤医院、徐汇牙防所，停车需求巨大，多年来有人勾结强占小区停车空地非法牟利。居务会共同集结执法力量，通过对“黄牛”问题“露头就打、穷追猛打”，彻底收回移交物业车位85个，群众拍手称快。2020年街道通过居务会常态化、灵活性联合执法，解决车棚整治32件，楼道整治35件，房屋整治75件，群租整治610户，拆除违章7l处。

二是通过专业融合，打造了力量共同体。居务会不断拓展“X”内涵，融合“两代表一委员”、政府法律顾问、专家学者、社会组织，打造专业力量共同体。振兴居委广汇花苑短租房问题突出，有“肿瘤病房”之称，邻里怨声载道。居委从党建引领法治出发，聚焦“病房”清零目标，实施多次居务会协商决策，借助公安打击、律师宣教、城管执法、人脸识别、业主公约、志愿巡查等专业组合，使短租房数量下降75%。青松小区借助居务会平台组织自来水、煤气公司、区房管部门开展一体化推进，实现小区综合治理中自来水管、煤气管、明沟管、雨水管、空调管“五管”统管统排。

三是通过制度组合，打造了行动共同体。除街道安排块区联席会议、信息直报、干部督查考核等制度组合保障外，还以“地域相邻、事项相近”原则设置了联合居务会。天龙居住区有5个居委，共8000多户住户，6个出入口。2021年初上海肿瘤医院出现偶发疫情，相隔仅700米的天龙居住区5个居委立即联合高建物业召开联合居务会统一思想和行动，统一安排物业和志愿者共同值守，在确诊新闻发布会当晚就完成了4个出入口的封闭和严管。

四是通过理念契合，打造了价值共同体。动员驻区单位资源，倡导“建设健康品质社区”共同价值理念，将党建、行政、社会、民间理念契合起来，实现良性互动。2020年底，由枫林街道党工委和中山医院党委联合建成了统筹街镇城运管理和基层党建治理两大功能的中山医院城区综合管理工作站，设立街面巡查、小区巡查、交通保障、市容门责、安全管控、非机管控、业态管理、综合执法等8个工作小组，进一步深化了党建引领下的“三区”（院区、街区、小区）联动格局。

五是通过情感聚合，打造了治理共同体。居务会围绕“当地人”“当下事”，把各类人群引导到治理事务中，培育了社区共同归属、情感汇聚融合和志愿履责精神。黄家宅居委会先后将老旧小区东安五村僵尸车整治和商品房小区临江豪园楼道堆物清理摆上居务会议程，居民自主自发，帮助居委会解决“谁来认定”和“谁来实施”两大难题，在自治团队基础上“扩容”组建出百人志愿者行动队。两次行动共清理废弃非机动车63辆，清理楼道堆物数百件，其间没有一起市民投訴案件，圆满解决了长期困扰小区的难题。

四、经验与启示

居务会制度坚持践行“人民城市人民建、人民城市为人民”重要理念，通过突出党建、下沉力量、聚合资源、培育自治的方法来统筹和深化治理过程，让党组织始终起主导作用，为健全和完善超大城市基层精细管理和有效治理，提供了有益的经验与借鉴。有以下五点启示：

1.必须牢牢把握改革突破这一实践导向

基层治理永远是跟随并受动于国家治理及城市建设现代化的进程，动体制、调利益、翻旧账的难题不少，无论在哪个街道社区，都会不断面临新隋况、新矛盾、新挑战。从优化机制的切入点来改善治理辖区人民群众的生活品质，是党的群众工作和基层政权建设的本质要求，更是共产党人和公职干部的初心使命。新时代使命要求我们必须强化人民至上的价值理念，肩扛造福一方的政治担当，决不当思想上的“清谈客”，也不能绕着问题“空对空”，必须勇于担当，敢为先锋，做好顶层设计，落实以上率下，确保务实推动，用实干的行动去打破旧坛坛罐罐，接起烫手的山芋，啃下拦路的硬骨头，在改革突破、担当作为中，拓展基层工作新天地。

2.必须牢牢把握党建引领这一重要核心

基层党组织能不能在基层治理中演好主角，党建引领能不能在治理中显现出红线效应，需要在治理的实践场中去检验和展现。居务会的实践告诉我们，居民区党组织的战斗堡垒作用必须体现在对各类组织各类人群的领导和引导上，必须“面子”“里子”工程两手抓，把党的组织优势在治理单元中显在明处、落到实处。居民区党组织的领导核心作用最终要体现在对辖区重大事务的全程指导和最终决策上，必须建立党组织领导下的协商决策机制，做到议题由党组织把关、决策由党组织统领、落实由党组织督办、结果由党组织评议，才能防止决策的封闭性、盲目性和随意性，让党组织不断赢得群众和社会的信赖与支持，为社会治理和基层建设提供坚强有力的组织保证。

3.必须牢牢把握转变职能这一内在实质

社会治理关键在“理”。居务会的改革，是一项理清基层党组织定位和转变政府工作职能的有益探索，也是创新和深化城市基层群众工作的有力尝试。最大的转变应是治理实践由原来向上级负责转为向居民群众负责，而创造更多机会让党员干部直接围绕实现基层群众利益来研究和开展工作，更好地维护基层的公平正义，提升党组织和基层政府做好公共服务精准度。从群众工作视角转变看，“不许简单上交问题”的规定，切实把党员干部推到了群众工作的第一线，全过程地倾听群众呼声，依靠群众力量，维护群众利益，抚慰群众隋绪，有力防止了“管理服务沉不到底，真实信息浮不上来”的问题，从“末梢”领域有效克服了政府职能错位、越位、缺位现象。

4.必须牢牢把握完善体系这一关键举措

机制的联动是战略，制度的组合是战术，人员的落实是后备，必须用完善的体系来应对多元多样的治理任务。要推动居民区党组织在管理辖区真正发挥出领导核心作用，就必须自上而下地加强对其工作支持和资源保障，只有充实力量与压实责任的制度“组合拳”到位，才能做到真賦能、真减负;基层只有得到足够的党建和行政支撑，才能大胆接活，从容应战。基层协商要从单一单向的政府管理向一核多元、一会多能转变，就必须围绕需求先行、问题导向、法治保障来建立一套运作规范，让各路力量在一线平台上演绎“现场为王”，进行供需对接、工作研商和效果评估，既防止向基层转嫁职责，又防止问题在基层积压，最大限度激发活力，最大限度增强归属认同感。

5.必须牢牢把握造福群众这一初心使命

人民群众是城市建设发展的重要参与者，更应是城市基层治理的直接受益者。任何治理实践都必须坚持群众需求到哪里，党建工作就跟进到哪里，实实在在地落实民有所呼、我有所应。在基层工作视野，居民群众对美好生活的向往是直接而强烈的：静观之，直接系于小区居住生活环境舒适度上;动观之，与基层党员干部作风形象以及服务感受度正相关。居务会一方面聚焦群众“急难愁盼”现实问题设置议题，让治理行为直接造福居民。另一方面，居务会制度很好地解决了居民区权力和资源少、问题和职责多的现实矛盾，通过向基层赋权增能，让居民区党组织叫得动上面的干部，盘得活周边的资源，应得起居民的呼声，形成“发现问题一解决问题一增强威信一再发现问题”的正向循环，促使工作队伍形成干练务实、亲民爱民的作风，在增强干部治理能力的同时，显著提升了基层党组织和党员干部的形象。

注释：

①《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议文件汇编》，人民出版社，2020年，第61页。

②《<中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要>辅导读本》，人民出版社，2021年版，第428页。

（责任编辑 熊易芳）