批准手续前置合同及其效力初探

邢鸿飞 闫雯惠

摘      要：前置批准具有双重性，从法律性质来说属于行政审批，是对当事人之间缔约行为的批准与认可，应遵循合法原则和比例原则。未办理批准手续的合同是未生效合同，合同中履行报批等义务条款具有独立效力，是合同的特别生效要件。合同生效与否不因批准手续的办理而当然有效，合同内容本身的有效性也起着决定作用。在实体法层面，报批义务人没有及时履行报批义务应承担违约责任，必要时相对人可向人民法院提出解除合同。在程序法层面，若审批机关存在失职或滥用权力等违法情形时，相对人可申请行政复议或提起行政诉讼以维护合法权益。

关  键  词：前置批准;行政审批;违约责任;行政救济

中图分类号：D923.6        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）10-0107-11

收稿日期：2021-05-20

作者简介：邢鸿飞，河海大学法学院教授，博士研究生导师，研究方向为行政法学、环境与资源保护法学;闫雯惠，河海大学法学院硕士研究生，研究方向为行政法学。

批准手续前置合同是指根据法律或者行政法规的规定，双方当事人向有关行政机关或者经授权的其他组织提出批准请求，经过依法审查才有可能生效的合同。本文所称的前置批准，即在合同生效前，负有报批义务的当事人向有权管理机关依法办理批准手续的前置程序。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）合同编第502条第2款规定：“依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的，对方可以请求其承担违反该义务的责任。”该条款是对合同法相关原理的补充与延续，明确了报批等义务条款单独生效的效力，体现了我国在特殊经济领域的管制要求，强调了国家公权力机关对当事人达成合意签订某种合同的强制性干预。正如有学者所言：“在民法中蕴含着自治与管制，二者的关系是民法的基本问题，也是法治的永恒话题。”[1]相比《中华人民共和国合同法》（已失效，以下简称《合同法》）有关合同的成立与生效的规定，《民法典》第502条已经作出必要的完善，但是由于立法语言自身的局限性，仍有一些问题尚未解决，如前置批准的性质、前置批准遵循的原则、报批前合同的效力状态。因此，对未经批准合同的效力状态、前置批准的性质以及责任认定等问题进行研究，都具有重大的理论和实践意义。

一、前置批准的性质

当事人原则上享有交易自由的权利，但是由于中外合资经营合同、中外合作经营合同、对外合作开采自然资源合同、专利权和商标权转让合同、市场准入资格合同等所涉及的经济领域特殊，关乎重大的国家利益和公共利益，在合同生效前应当经过有权机关的批准，这种批准制度通常被称为控制性批准，旨在通过对合同效力的临时性限制来实现国家的管控。[2]

（一）前置批准的双重性

批准行为系公法行为，具有一定的行政性，同时又能产生私法效果。国家通过行政机关的批准实现对特殊经济活动和市场交易行为的管控，属于公法上的范畴。行政机关从保护国家利益和公共利益的立场出发，对当事人提出的批准申请依法审查，是对当事人意思自治的适当干预。[3]虽然私法坚持当事人的意思自治至上，保障个体利益的最大化，但是意思自治应有界限，对其进行一系列正当性限制是公共利益与个体利益进行衡量的结果，也是凯恩斯主义失灵后“私有化运动”与“经济学帝国主义”盛行的结果。[4]

双方达成合意，意思表示真实且一致，合同成立，当事人之间的法律关系形成，这是典型的私法行为。《民法典》第502条第1款规定，依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。根据合同效力的一般规则，只要双方当事人具备相应的民事行为能力，其约定内容不违反法律、行政法规的效力性强制规定，不违背公序良俗，意思表示真实，合同自成立时即生效，是订立合同最理想的状态。“当事人另有约定”充分维护了当事人的意思自治，是自愿原则的完美体现。“法律另有规定”则是法律欲寻求意思自治与法律秩序的平衡点，在合同成立与生效之间介入法律评价机制，使得合同的成立与生效在时间上不具有连续性。[5]《民法典》第502条第2款规定，依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。因此，前置批准是公法与私法的连接通道，[6]直接影响双方当事人权利义务的私法效果。当然，当事人的报批义务属于私法上的义务，有权管理机关不能强制要求当事人办理批准手续，对当事人的报批义务应限制在合同法相关原理和规范的框架之内。

（二）前置批準系行政审批

前置批准是立法者授予有权行政机关或者其他组织在一定程度上影响特定合同效力的权力，是国家权力管制私法行为的核心要素，也是政府调控手段的重要组成部分。在德国，部分学者将前置批准视为“形成私法权利的行政行为”，是直接形成、变更或消灭某种法律关系的行政行为。[7]《日本行政法》就行政许可进行细致划分，把前置批准视为“认可”，是许可之一种，是在当事人的意志之上对国家意思表示的补充，而这种补充的意思表示也是当事人实施法律行为的效力要件之一。[8]我国学界对此还没有统一的学说或观点，从我国行政法的基本理论和法律视角来看，前置批准与行政审批的概念最为接近，多数学者对前置批准系影响私权的行政审批的观点表示支持。将前置批准视为行政审批，旨在赋予或者恢复当事人的权利，[9]即依当事人申请，有审批权的机关对其申请事项进行依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、 确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。[10]可见，前置批准与行政审批具有一定的同一性，应当受到行政审批相关制度的限制与约束。

将前置批准定性为影响私权的行政审批，需要注意以下几点：一是前置批准不是行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第2条的规定，行政许可是指行政机关根据当事人的申请，依照法定的程序进行审查，准予其从事特定活动的具体行政行为。从我国现行法律以及行政法规来看，多数是以“经依法批准”“经审批”“准予”“审查批准”等术语来表述行政许可。[11]在逻辑关系上，行政审批与行政许可属于种属关系。行政许可仅准予相关当事人从事特定活动，而行政审批能确认特定民事关系进而影响当事人私权的变动，将前置批准视为行政审批更为稳妥。二是前置批准不是行政确认。行政确认是对既有事实的确认，即行政机关或者经授权的其他组织对相对人作出的确认其法律地位或者权利义务的行为，是一种具有确权性质的行政行为。[12]而前置批准是国家之补充的意思表示，并非是一种独立的法律行为，仅仅是阻断合同自成立时生效的因素，即为合同的特别生效要件，没有确权功能。也就是说，行政机关或者其他组织的批准行为是合同生效的必要不充分条件，如果合同内容本身就具有可撤销或者无效的情形时，即使已经办理批准手续，也不必然有效。三是前置批准是对当事人之间缔约行为的批准，即是对当事人之间产生私权转移效果的行为的批准，而不是对当事人欲实施某种法律行为之前要取得某种资质的批准。报请批准的前提是当事人完成真实的意思表示，目的是补充国家的意思表示，对权利或者资源转让等缔约行为予以批准与控制。[13]前置批准只是行政法中程序上的认可，批准手续前置合同的效力如何，不直接取决于批准与否，合同内容本身的有效性对合同的效力也起着决定性作用。行政机关不得过度干预当事人的意思自治，应当尊重合同双方当事人的意愿，否则就会与前置批准制度的目的相背离。前置批准指向的是缔约行为引起的权利变动，而不直接决定合同的效力。[14]

二、前置批准的履行原则

对于当事人来说，行政机关的批准意味着合同具有生效的可能性，关乎着双方最直接的利益。而批准与否是行政机关行使自由裁量权的结果，行政机关如何行使自由裁量权以及裁量权行使的限度是至关重要的现实问题。

（一）合法原则

当事人约定自由本属于意思自治的范畴，原则上合同自成立时生效。批准手续前置的合同往往涉及到特殊经济领域，不仅关乎当事人的私人利益，也影响国家利益和公共利益的实现。行政机关的批准实际上是对当事人意思自治的适当干预，批准权力的行使需要有充分合法的理由。合法原则具体包括两个方面：一是对于哪些合同需办理批准手续，要有明确的法律规定。《民法典》第502条对此作了概括性规定，其作用在于保障法律适用的统一性，避免立法的重复性，为其他法律、行政法规及其解释关于前置批准影响合同效力的规定提供范本。同时，在外商投资领域，如《中华人民共和国外商投资法》中十一种负面清单内的合同需经前置批准的规定以及《外商投资企业纠纷司法解释（一）》仍具有借鉴意义;在开采自然资源领域，《中华人民共和国矿产资源法》《矿业权纠纷案件解释》《探矿权采矿权转让管理办法》等都规定此类合同需经批准，与矿物资源紧密相关的权利均要通过有关管理部门的审批才有可能生效。《全国法院民商事审判工作会议纪要》也就此类合同的合同效力、责任承担等方面作出了具体规定，填补了我国批准手续前置合同在审判实务中的空白。二是有审批权的行政机关根据当事人提交的材料，依照法律规定审批。根据行政法的基本原则和理念，认定行政行为合法应满足五要素，即主体合法、事实依据合法、适用法律依据合法、法定程序合法、没有明显不合理。如会同县金德矿业有限公司等诉湖南省国土资源厅采矿权转让审批决定案中①，湖南省国土资源厅以不满足“转让申请由转让方和受让方共同提出”的条件，对金德公司采矿权变更过户的申请不予受理。二审法院认为，湖南省国土资源厅根据人民法院的执行通知书，必须受理金德公司提出的采矿权申请，依法审查转让条件，作出批准与否的决定;“不予批准转让”的决定书没有列明具体事实和证据、没有援引具体法律条款，且措辭语义含混，属于程序违法;湖南省国土资源厅所作决定没有查明有关情况，认定事实的主要证据不足，应当依法撤销后责令重作。可见，行政机关实施的行为不满足以上任一要素，就不能被认定为合法的行政行为。

（二）比例原则

比例原则源于公法，其核心在于达成行政行为之公益目的与侵及公民权利之间的均衡，[15]主要判定国家权力对公民基本权利的干预是否正当，是限制行政机关自由裁量权和其他国家干预行为的重要工具。近年来，越来越多的学者赞成将比例原则的基本原理运用于民法，对若干民法规则以及可能限制当事人权利的行政行为是否正当等问题展开反思和检讨。比例原则在民法中的适用同样具有合目的性、必要性和均衡性，即公权力的干预应达到法律目的和欲求达成的私法目的;要保护的利益相比于更高利益而言具有一定必要性;采用对当事人损害最小、最和缓的方式。如果国家权力要对私权加以限制，应以公权力行使的手段和目的之间的关联性作为分析工具，审查个案中的法益状况是否均衡，不能一味地追求目的的实现。[16]国家通过前置批准程序对特定合同的生效加以限制，其目的和手段应是一种合乎比例的关系。行政机关的审批是对双方当事人意思自治的限制，其行使必须按照比例原则的要求，应选择对当事人的自由伤害最小的方式。同时，比例原则着眼于相关主体利益的均衡，[17]强调“禁止过度”，是一项理性行为的准则，包括对民法在内的整个法律秩序都具有普遍适用的价值。[18]如果简单以是否办理批准手续判定合同是否生效的话，那么个体利益与公共利益的保护将会难以达到平衡。若将没有办理批准手续的合同认定为有效，未经批准不违反法律的强制性规定，则过度宣扬意思自治，行政审批背后的国家利益和公共利益得不到有效保护，有违比例原则;若将没有办理批准手续的合同认定为无效，那么当事人的意思自治将会受到极大威胁，行政机关的自由裁量权被无限放大，不仅是违反比例原则的表现，而且与行政为民的理念相差甚远。因此，行政机关作出审批决定时，应根据当事人提交的材料以及相关法律的规定，在公法所保护的国家利益、公共利益和意思自治所保护的私人利益、个体利益之间进行充分衡量，再作出批准与否的决定。

三、前置批准对合同效力的影响

批准手续的办理与合同效力之间存在着紧密联系，行政机关的前置批准虽然是程序性行为，但是具有促进合同生效的功能，是促进形成私法关系的行政行为。对于批准手续前置的合同，司法实践中存在两方面问题，即未办理批准手续的合同效力应当如何认定以及报批义务人履行报批义务后对合同效力产生何种影响。

（一）未经批准的合同系未生效合同

关于未办理批准手续的合同效力，理论界与实务界都有较大争议，存在着合同无效说、合同有效说以及合同未生效说三种学说。合同无效说认为，批准制度的设立在于审查合同内容是否符合法律的要求，合同未经批准有违法律或者行政法规的规定，导致国家利益和公共利益受到损失，因此未办理批准手续的合同无效。[19]合同有效说认为，当事人双方达成合意，系真实的意思表示，只要合同内容不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗，合同即为有效，无需考虑合同是否通过批准。无论是将未办理批准手续前置的合同认定为有效还是无效，都没有找到维护国家权力和尊重意思自治之间的平衡点，要么过度强调国家利益和公共利益，要么过度维护个体利益。合同未生效说则认为，办理批准手续不是法律、行政法规的强制性规定，因此未经办理批准手续不必然导致合同无效，合同中履行报批等义务条款具有独立效力，未经批准不影响合同成立，但是决定合同的效力状态。司法实践中，大量的案例都将未办理批准手续的合同认定为未生效合同。如深圳市标榜投资发展有限公司与鞍山市财政局股权转让纠纷案（最高人民法院[2016]最高法民终802号民事判决书，以下简称标榜公司案）中，争议焦点之一为涉案的《股份转让合同书》的效力应当如何认定？标榜公司主张鞍山市国有银行股权转让说明书已经获得鞍山市人民政府的批准，涉案合同生效。一审、二审法院均认为，股权转让说明书只是对涉案股权挂牌出让的批准，不是对涉案合同的批准。《股份转让合同书》虽已成立，但是由于尚未经过政府及金融监督管理部门的批准，应当认定其效力为未生效合同;在王某龙与刘某波采矿权转让合同纠纷案（最高人民法院[2011]民申字第512号民事判决书）中，王某龙和刘某波对转让合同的标的物是大理石矿以及相应采矿权均无异议，二审法院认为，二者签订的转让协议已经成立，但是属于依法应当经过有关部门批准才能生效的合同，转让协议未经审批而未生效。将未生效合同与无效合同和有效合同加以严格区分，不仅能够缓解将合同认定为无效的极端状态，使其在特定条件下有可能对当事人产生法律约束力，也限制了将合同认定为有效的自由状态，使当事人在应有的法律框架之内行使权利、履行义务。

未办理批准手续的合同成立未生效，不具有履行的效力，[20]对当事人虽不产生实质性的权利和义务，[21]但是仍具有法律约束力。如陈某斗与宽甸满族自治县虎山镇老边墙村民委员会采矿权转让合同纠纷案（最高人民法院[2011]民提字第81号民事判决书，以下简称陈某斗案）中，由于案外人程某武因刑事犯罪被拘押，村委会未能将采矿许可证及时收回，村委会发布《金矿租赁告示》并将相关情况释明，陈某斗自愿接受并参加竞标。再审法院认为，陈某斗明知村委会尚未收回采矿证，仍执意投标并签订协议，属于甘冒风险的行为;村委会积极履行采矿权租赁审批义务，但是由于程某武的原采矿许可证等材料不齐导致未获批准，应当视为村委会尽了协助义务，没有过错。本案中，虽然采矿权转让合同未经批准，合同尚未生效，但是村委会仍为促使合同生效积极协助报批，以维护双方的合法权益。可见，合同中报批义务等条款单独生效，同时基于合同的基本原理，也衍生出當事人的诚信义务、协助义务、保护义务等。

将未办理批准手续的合同认定为未生效合同，表明法律允许公法行为对私法关系进行正当性干预，体现了公法管制与私法自治达到了相对平衡的状态，不仅有利于实现国家管控，也有利于保障当事人的交易安全，进而实现前置批准制度的稳定发展。

（二）前置批准对合同效力的影响

《民法典》就批准手续前置合同作出规定，其目的在于实现国家管制和保护当事人的交易安全。办理批准手续是合同的特别生效要件，经有权机关的批准才有使合同生效的可能性。王利明教授认为，合同的生效要件包括合同的一般生效要件和特别生效要件。[22]合同的一般生效要件适用于《民法典》第143条第1款和第2款的规定，即行为人具有相应的行为能力、意思表示真实，这是立法者对私法自治设定的界限，实现对合同效力的普遍控制。[23]《民法典》第143条第3款“不违反法律、行政法规的强制性规定或者不违背公序良俗”的规定，是否符合该情形需要个案分析。合同成立后，判断其是否生效应当适用不同的生效要件层级制度。[24]学界多数观点认为，判断批准手续前置合同是否生效，应当优先考虑是否符合合同的一般生效要件，符合了再考虑是否满足合同的特别生效要件。双方当事人达成合意签订合同而未履行报批手续的，虽不符合法律的特别规定，但不必然导致合同内容本身与法律规定相违背，只是意味着当事人实质上的权利义务因未获批而受到限制。

在批准手续前置的合同中，前置批准只是合同的特别生效要件，不能成为独立的法律行为。前置批准被视为行政审批，是当事人自由意志之上补充的国家意思表示，无法替代当事人达成的合意。如果双方约定本身存有法律瑕疵，该瑕疵不可能因为获得批准而得到补正。[25]因此，前置批准并不能直接决定合同的效力，合同不因批准通过而当然有效，是符合上述比例原则的基本体现。实践中，认为合同通过批准就一定生效，这对合同效力存在着一定的误解。实际上，行政机关的批准在于管理经济秩序，无权审查合同效力。因而，行政机关与司法机关对批准手续前置合同审查内容有所不同。行政机关的审查往往从国家最新出台的政策入手，主要对双方当事人提交的材料是否达到形式上的要求进行审查。批准手续的办理更多地是保护公共利益，因此是对当事人产生私法效果的缔约行为的审查与批准;人民法院才是对合同内容进行实质性审查的机关，包括对当事人的主体资格、意思表示真实与否、是否符合法律以及违背公序良俗与否等内容的审查，体现的是对当事人私人利益的保护。如锡林郭勒盟隆兴矿业有限责任公司（以下简称隆兴矿业公司）诉于某岩采矿权纠纷案（内蒙古自治区高级人民法院[2013]内民一终字第281号民事判决书）中，隆兴矿业公司主张由于于某岩不符合法律规定的采矿权受让人的条件，致使双方签订的《矿权转让合同》不能实际履行。二审法院认为，对于矿业权受让人的主体资格审查，属于审批管理机关的审批权力，该机关应当根据矿业权管理的相关规定作出合理判断;于某岩是否满足采矿权受让人的条件以及《矿权转让合同》是否能够经过有权机关的批准，并非是法院的审理范围。可见，就批准手续前置的合同而言，行政机关和司法机关审查的内容具有一定差异。如果当事人之间订立的合同内容存在可撤销或无效的情形，即使经过正当的前置批准，人民法院仍有权推翻行政机关的批准并作出合理判断，不受行政机关批准结果的影响和限制。在诉讼过程中，法院可依职权对合同的生效要件进行审查，即使已经办理批准手续，也可能被认定为可撤销或无效。[26]

四、未办理批准手续的合同当事人之法律救济

对于批准手续前置的合同，如果报批义务人没有及时办理报批手续，不能按照双方预期产生相应的法律后果，致使合同无法履行，相对方的利益应当如何救济;如果相关行政主体在审批过程中存在失职或滥用权力等违法情形时，相对人有无申请行政救济的可能性。本文将从实体法层面和程序法层面论述上述问题。

（一）民事救济

《民法典》第502条第3款规定，报批义务人没有及时履行报批义务的，相对人可以请求其承担违反该义务的责任。根据该条款的内容，相对人受到损失时，没有及时履行报批义务的当事人需要承担违约责任。这是由于就批准手续前置的合同而言，合同中关于报批义务等条款被视为程序上的独立义务，自合同成立后相比于整个合同提前发生效力，对双方当事人都具有实质意义上的拘束力。[27]当事人应当按照约定积极履行报批义务以促成合同生效，否则就要承担违约责任的不利法律后果。若当事人基于法律或者事实原因不能继续履行报批义务，为避免受到更大的损失，必要时可向法院主张解除合同。

⒈继续履行。继续履行的相对概念是“任意履行”，是合同一方当事人在不履行义务或者履行有瑕疵时，人民法院或者仲裁机构根据相对人的请求判决其继续履行合同的责任承担方式。[28]继续履行的正当性基础是要求当事人有继续履行的可能性。如陈某斗案中，出租采矿权的前提是拥有合法的采矿权，但是由于村委会不是涉案金矿的采矿权主体，已经丧失了履约的条件和能力，按照约定办理批准手续继续履行《金矿租赁协议书》已不可能，陈某斗关于继续履行协议的主张不能得到支持;崂山国土局与南太置业公司国有土地使用权出让合同纠纷案（最高人民法院[2004]民一终字第106号民事判决书，以下简称崂山国土局案）中，南太置业公司请求法院判令崂山国土局继续履行《国有土地使用权出让合同》。二审法院认为，民事主体在从事民事活动时，遵守法律的同时，还应当遵守国家的政策;崂山国土局没有严格按照国家政策要求出让本案讼争土地使用权，虽不导致涉案合同无效，但是南太置业公司要求继续履行合同的诉讼请求不能得到支持。报批义务人没有及时履行报批义务致使相对人受到严重损失，继续履行是优先的责任承担方式，这是因为继续履行不仅能使双方当事人实现原合同目的，相对人按照原约定获取利益，而且可避免报批义务人为获取更大利益而寻找借口不履行报批义务。

⒉赔偿损失。负有报批义务的当事人没有办理批准手续给相对人造成损害的，应当承担违约的赔偿责任。有学者认为，报批义务人因违反诚实信用原则而承担缔约过失责任，但是缔约过失责任的赔偿范围仅就相对人信赖利益的损失赔偿，且赔偿形式单一。而违约责任的赔偿范围不仅包括合同履行过程中支出的直接费用等直接损失，还包括可预期利益等间接损失。如标榜公司案中，鞍山市财政局未按要求向有权机关补充报送材料，在签订《股权转让合同书》后，又与其他企业产生关联交易，将股权转让他人，恶意阻止合同生效，其行为具有明显过错，导致标榜公司产生实际损失。最高人民法院认为，鞍山市财政局无正当理由不履行报批义务有违合同约定，应认定其存在过错;鞍山市财政局应当赔偿标榜公司在缔约过程中所支付的交易费以及保证金利息等直接损失;为贯彻公平、诚实信用原则，标榜公司客观合理的交易机会损失等间接损失也应得到适当赔偿。可见，为了维护市场交易秩序和保护相对人的合理信赖，采取直接损失与间接损失相结合的赔偿方式，能有效弥补相对人的信赖利益损失，以使有过错的报批义务人付出相应代价，不仅有利于敦促各类民事主体恪守诚信、善良行事，也有利于维护稳定的市场交易秩序。

3.解除合同。解除合同往往是最为兜底的救济措施，这是因为一个合同成立并生效，在于鼓励自愿、合法并有履行可能性的交易，实现社会整体意义上的利益最大化。[29]《民法典》第580条确立了解除合同的方式，是对继续履行排除规则的补充与延伸。根据《民法典》合同编的基本理念和精神，在实体方面解除权属于形成权，在程序方面则呈现为形成之诉。当事人没有依法主张解除合同的诉讼请求时，人民法院不能直接依职权裁判。因此，崂山国土局案中，即使南太置业公司要求继续履行的主张没有得到支持，人民法院也不能径行判决解除二者之间的合同。该合同的解除、双方权利义务的终止以及由合同解除带来的责任承担问题，都需要通过当事人提出独立的诉讼请求予以保护。合同不能履行致使双方当事人的合同目的不能实现，为避免双方利益严重失衡、打破合同的僵局，解除合同的救济方式已成为现实所需。

（二）行政救济

行政机关就报批材料审批时具有一定的自由裁量權，若相关行政主体在行使职权期间存在失职或者滥用权力等违法情形，对批准手续前置的合同不予审批，当事人可申请行政复议或者提出行政诉讼以维护合法权益。“法律是由权利构成的，救济手段只是这些权利的程序外衣。”[30]行政复议主要表现为行政机关内部的层级监督制度，上级机关对行政行为的合法性、合理性进行审查，是内部监督、解决纠纷和权利救济的有机结合。[31]行政诉讼则是当事人认为被诉行政行为侵犯到自己的合法权益向人民法院提起诉讼，法院就行政行为的合法性问题审查的救济制度。不管是向上级机关提起复议还是向人民法院提起诉讼，首要条件都要求行政行为对当事人的权利和义务产生实际影响，即当事人与涉案行政行为具有法律上的利害关系。而是否具有法律上的利害关系，应从以下三个方面考虑：一是当事人主张的权利系依法律而享有或者具有法律上的请求权基础;二是该权利有受到行政行为不法侵害的可能性，有必要进一步查明并保护当事人的权利;三是被侵害的权利可以通过行政复议或者行政诉讼得到有效救济。

在批准手续前置的合同中，报批义务人依法办理批准手续，有权管理机关应当在审批过程中合法、合理地运用自由裁量权，尽可能地满足当事人表达诉求。如朱某法、安徽省池州市贵池区自然资源和规划局资源行政管理案（安徽高级人民法院[2020]皖行终327号行政判决书）中，朱某法通过公开挂牌竞价取得龙进建筑石料用石灰石矿采矿权，并基于信赖投入大量资金，贵池国土分局未在承诺办结时间发放采矿证，后由于政策调整涉案矿产权无法再办理采矿许可证，导致朱某法遭受损失。一审、二审法院均认为，贵池国土分局没有尽到告知义务，也没有征求原告的意见，关闭矿山的行政行为程序违法。本案中，贵池国土分局滥用职权怠于作为，致使原告因政策变更而无法办理采矿许可证，应当赔偿原告的相关损失。当行政机关因失职或者滥用权力等违法情形引起纠纷时，行政诉讼是保证当事人合法权益的最终保障机制和事后救济机制，也是解决行政争议的主要渠道。[32]

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（责任编辑：赵婧姝）

On the Contract With Pre Approval Procedure and its Effectiveness

Xing Hongfei， Yan Wenhui

Abstract：Article 502 of the contract part of the civil code makes new provisions on the contract and its effectiveness before the approval procedure.Pre approval has dual nature. From the legal nature，it belongs to administrative examination and approval.It is the approval and recognition of contracting acts between the parties.It should follow the principle of legality and proportion.A contract that has not gone through the approval formalities is an ineffective contract.The obligation clauses in the contract，such as the performance of reporting for approval，have independent effect and are the special effective elements of the contract.Whether the contract becomes effective or not depends not only on the handling of approval procedures，but also on the effectiveness of the contract content itself，which is not valid due to the handling of approval procedures.At the level of substantive law，if the approval obligor fails to perform the approval obligation in time，it shall bear the liability for breach of contract. If necessary，the opposite party may propose to the people's court to terminate the contract.At the level of procedural law，if the examination and approval authority has illegal circumstances such as dereliction of duty or abuse of power，the opposite party can apply for administrative reconsideration or file an administrative lawsuit to safeguard its legitimate rights and interests.

Key words：pre approval;administrative examination and approval;liability for breach of contract; administrative relief