生态文明建设多元主体协同治理机制之梳理

摘      要：生态文明建设是一项复杂的社会系统工程，不仅需要政府发挥主导作用，也需要企业、社会组织和公众等治理主体共同参与。因此，应完善生态文明建设多元主体协同治理动力机制、形成机制和运行机制，构建多元主体间紧密联系、相互配合、彼此信任的环境治理共同体，凝聚生态文明建设合力。通过激发各个主体的积极性和不同功能优势，保证生态文明建设工作高效、有序进行。

关  键  词：生态文明建设;多元主体协同治理;动力机制;形成机制;运行机制

中图分类号：X321        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）10-0001-07

收稿日期：2021-04-29

作者简介：陶国根，中共江西省委党校公共管理教研部副主任，教授，江西财经大学2018级公共经济与管理专业博士研究生，研究方向为生态文明建设。

2020年3月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），强调“牢固树立绿色发展理念，以坚持党的集中统一领导为统领，以强化政府主导作用为关键，以深化企业主体作用为根本，以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑，实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动，完善体制机制，强化源头治理，形成工作合力，为推动生态环境根本好转、建设生态文明和美丽中国提供有力制度保障”，要求“明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局”，并提出“建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系，落实各类主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性，形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系”。[1]生态文明建设多元主体协同治理是现代市場经济发展和行政民主化潮流的产物，是由垂直等级制转向横向网络化，由强制、命令转向对话、协商的新型生态文明建设协同治理模式。多元主体在生态文明建设中是相互影响的复杂网络关系，追求的是平等协商、优势互补、合作共治。相较于传统的政府主导型治理模式，多元主体协同治理模式明晰了不同主体间的角色定位，注重发挥政府、企业、社会组织及公众的优势和特色。需要注意的是，因不同治理主体在生态文明建设过程中的不同行动动机有可能导致行动失效，故应建立健全多元主体协同治理动力机制、形成机制和运行机制，让不同治理主体平等、和谐地共同参与到生态文明建设中来。

一、生态文明建设多元主体协同治理动力机制

生态文明建设多元主体协同治理动力机制是指在高度复杂性治理场域中，从引力、压力和推力三大机制的角度出发来观察多元主体在生态文明建设中的积极性、主动性行为，并通过构建科学合理的激励机制，使得多元主体在功能上进行优化组合与合理配置，进而实现自主性的协同治理，达到“无为而治”的生态文明建设协同治理效果。作为生态文明建设多元主体协同治理机制的核心要素，动力机制能够形成多元主体间相互交织、紧密相连的利益关系网络。其中，引力是推进生态文明建设多元主体协同治理的内在动力，决定着生态文明建设中多元主体协同治理的深度、广度和力度;压力给生态文明建设多元主体协同治理带来了强烈的紧迫感;推力则是生态文明建设多元主体协同治理的“催化剂”。三者相互影响、相互作用，共同构成了生态文明建设多元主体协同治理的动力来源（见图1）。

引力是指多元主体存在着优化生态环境的共同利益追求，且通过协同治理获得的收益要大于不合作状态下的收益。作为生态文明建设多元主体协同治理的首要内在驱动力，引力既是协同治理过程中产生的推进生态文明建设的自发性力量，也是多元主体协同治理的缘起。促进生态文明建设多元主体协同治理的引力主要包括：一是政府公共治理理念。自20世纪90年代以来，公共治理在全球范围内引起了政府和学术界的关注，并逐渐成为我国行政管理体制改革的重要目标。公共治理理念是一种新型政府治理理念，强调政府主体、市场主体和社会主体共同发挥作用，且在紧密的关系网络中分享权力、共享资源，以实现对公共事务的协同治理。生态文明建设多元主体协同治理强调政府、企业、环保社会组织和公众等多元参与主体相互支持、密切合作，是公共治理理念在生态文明建设中的具体运用。二是各行政区的利益。在我国，改革开放以来尤其是1994年实施分税制改革后，地方政府逐渐成为一个具有独立利益（包含生态利益）的地方实体。区域合作的本质是打破要素流动壁垒，以实现区域内各要素的畅通流动与优化组合，推进区域一体化发展，提升区域发展的整体效能和核心竞争力。在党和国家高度重视生态文明建设的背景下，加强区域生态文明建设合作，形成区域生态利益共同体，符合各行政区的利益。三是地方政府官员政绩的内在诉求。政绩是地方政府官员晋升的重要影响因素。在将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局的大背景下，国家为激发各地推进生态文明建设的积极性，对政绩考核指标进行了相应调整，生态环境指标所占比重大幅提升。因此，作为理性个体的地方政府官员往往会选择符合政绩考核偏好的政策行为，通过多元主体协同治理来改善生态环境治理。

压力是生态文明建设多元主体协同治理的外部动力，主要体现为：一是建设责任型政府。改革开放以来，伴随着经济的快速增长，生态环境问题日益凸显。习近平总书记在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上强调：“地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，对本行政区域的生态环境质量负总责。”[2]二是建设绩效型政府。绩效型政府强调效率与效益相统一，而按照新制度经济学原理，在交易过程中通过第三方的介入来协调交易双方的关系，交易成本将会上升。[3]因此，在推进生态文明建设进程中，面对单一主体难以解决的复杂生态环境问题，必须加强多元主体之间的密切协作并建立健全高效合作机制，以降低相应的成本。三是建设回应型政府。回应型政府强调政府要对各社会主体的利益诉求给予积极响应，并在社会共同合作的基础上采取有效措施解决问题。生态环境问题与每一个人的切身利益息息相关，是社会各界普遍关注的话题。政府必须以多元主体协同治理为载体，多渠道、多层面回应社会关切。

推力是顺向推动生态文明建设多元主体协同治理的动力，有助于多元主体形成权力共享、功能互补的良好外部氛围，主要体现为：一是由中央法律法规及政策引导形成的纵向推力。党的十八大以来，中央发布了一系列法律法规，出台了一系列政策措施，以推动形成生态文明建设多元主体协同共治格局，如《指导意见》明确提出要构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。二是典型经验启示形成的横向推力。国内外在生态文明建设多元主体协同治理上有很多成功案例，对生态文明建设多元主体协同治理探索起到了助推作用。如我国长三角、京津冀、珠三角协同治理生态实践、日本垃圾分类多元社会主体合作治理等。三是环保社会组织快速发展形成的体制外推力。近年来，随着我国生态环境管理体制的深入推进，政府生态环境管理职能进行了较大调整，部分职能转由环保社会组织承担。作为社会公众参与生态文明建设的重要载体，环保社会组织的快速发展已然成为生态文明建设多元主体协同治理的“助燃剂”。

二、生态文明建设多元主体协同治理形成机制

生态文明建设多元主体协同治理形成机制包括主体互动、资源整合、利益协调、监督惩罚和制度保障五大要素。

主体互动机制是生态明建设多元主体协同治理有效运作的内生机理。作为多元主体间相互影响、相互支持、彼此合作的有效保障，主体互动机制生成和巩固的多元主体信任关系折射出平等、自愿、协商、对话、沟通、互利等民主意蕴，能够增强互动的强度和频度，实现深度的权力、资源和信息共享。互动是建立信任的重要途径。处于生态文明建设协同治理关系网络中的多元主体并非在能力、资源等方面天生就是平均一致的，在彼此竞争的非协作性关系网络中，各个主体在生态文明建设中的能力强弱、资源多寡和规模大小等因素直接影响其在生态文明建设中的地位。如果能以相互理解、彼此信任为基础，增进多元主体之间的广泛深入交流，必然会促进多元主体公共利益的形成，进而降低协调成本，实现功能互补和资源整合。

资源整合机制从客体层面对生态文明建设中各个主体的功能优势进行重组，以实现生态文明建设效益的最大化。组织是资源整合的平台，作为组织形态存在的生态文明建设主体在参与协同治理之前已经进行了内部资源整合。然而，生态环境问题具有艰巨性、长期性、复杂性等特点，单一组织结构内部的资源和能力是有限的，这就需要其他主体积极参与进来，通过多元主体间的资源整合实现协同治理。资源整合机制能够将分散在各个主体的资源汇聚起来并进行理性而有效的优化重组，在坚持公开、公平和信用的基础上向各个参与主体赋权，使各个参与主体通过协同治理关系网络实现权力、信息的分享与利用，并最终实现对资源的真正调整与匹配，达到“1+1>2”的效果。资源整合机制可以从两个维度进行：“一是资源水平整合，即以资源储备的依赖方式来扩大资源的享有量，增强新技术和新技能实现团体间资源供给的共存与差异性互补。二是垂直整合，即以资源移位的关联方式将资源的使用范围扩展至多个组织，在范围经济的基础上重组价值链。”[4]

利益协调机制着眼于生态文明建设各主体之间复杂的博弈关系，通过重构多元主体的共同利益推动协同治理。制度经济学认为，互惠互利是双方公平交易的起点。从经济人角度而言，多元主体参与生态文明建设都有各自的利益诉求，利益相容是实现协同合作与集体行动的起点，利益冲突则是导致协同合作与集体行动失效的根源。多元主体共同参与生态文明建设，相互之间的利益冲突在所难免，因此，必须构建科学合理的利益协调机制，平衡多元主体间的激励相容点，以化解个体、局部、短期利益对根本、长远和整体利益的冲击。这其中，科学的资源配置或合理的经济补偿是实现多元主体利益协调的有效方式和手段，能够消弥多元主体间的利益冲突。同时，针对协同治理过程中可能发生的利益冲突，要构建相应的冲突调停机制，防止矛盾激化或失控。

监督惩罚机制是保证多元主体按照法律法规参与生态文明建设的必要措施。生态文明建设多元主体协同治理模式下的监督（管）主体主要包括政府、企业、环保社会组织和公众。政府监督（管）在整个监督（管）主体中处于核心地位，其职责主要包括环境监测、环境监察、环境统计、环境评价、环境计划等，监管手段主要包括警告、罚款、责令限期整改、责令停产、吊销排污许可证、行政拘留。企业监督是企业管理不可或缺的重要组成部分，是实现企业经济效益与环境保护相统一的必要手段。企业监督要求企业将环境保护要求纳入企业管理全过程，并通过建立完善的企业环境管理体系，降低污染物排放量，实现绿色发展，树立企业绿色环保新形象。企业负责人要主动承担应尽的生态环境保护职责，环保部门或环保专干要加强对企业污染物排放的实时监控，并对企业生产部门的污染行為进行考核。环保社会组织监督是指环保社会组织利用自身的专业优势对政府、企业和公众的环境行为进行监督，如通过谈判、沟通等方式纠正政府为追求短期政绩而牺牲环境的行为，通过区域监督、流动监督、专项监督、协议监督等方式约束企业的污染行为，通过加强环保宣传纠正公众随手丢垃圾、食品浪费等行为。公众监督是所有监督的基础，政府的环境治理行为、企业的生产行为都应置于公众的监督之下。惩罚机制是监督机制发挥作用的保障，监督机制的政府公信力取决于惩罚机制的健全程度和执行力度。[5]在生态文明建设进程中，应构建严厉的惩罚机制，明确惩罚的依据、标准和程序等，以增加违法成本，达到“惩罚一个、震慑一片”的治理效果。

制度保障机制在整个生态文明建设多元主体协同治理中发挥着规范、调节的作用。通常认为，制度是针对独立社会组织、社会团体或者单位集体所作出的约束性规范和设计，同时对各组成部分和成员个体的行动进行有效规范的一种方式，能够将社会组织或者成员个体的行为约束在可控的合理范围之内。制度具有强制性，其是在社会生活中对所有社会成员都具有同等效力的规范和设计;制度具有稳定性，其以长期的恒定性一以贯之地保障社会的正常运转和长续发展;制度具有适应性，考虑到社会的不断发展变化以及社会成员、社会组织执行和遵守的可行性问题，制度在设立之初兼具可调整性和可操作性。制度的范围不仅包含正式的规章制度，如宪法以及各种法律法规规章等，也包含非正式的规则，如社会成员在长期生活中所形成的习惯、习俗和传统等。[6]宏观层面上，生态文明建设欲达成多元主体协同治理的目标，需要制度规范与规则设定，正如日本新制度经济学家青木昌彦在论及制度和博弈的关系时所言：“制度就是保障博弈正常运行的自我维系系统，制度的本质是对均衡博弈路径显见特征的表征，由于这种表征与几乎所有参与人的策略决策有关，因而为几乎所有人所感知。”[7]微观层面上，生态文明建设多元主体协同治理有赖于各主体间契约的实现。契约是各参与主体通过约定、谈判、妥协、博弈之后形成的协议，更便于操作，更易被各主体所接受，在提升协同效能、降低监督成本、约束各主体行为、明确各方职责方面能够起到重要的作用。

三、生態文明建设多元主体协同治理运行机制

生态文明建设多元主体协同治理的运行机制可理解为以生态领域的问题解决作为起点，通过各主体间的有效互动，在对共同利益以及原则问题达成基本共识后，以信任为基础确立的紧密的联系。

参与生态文明建设的各主体不可避免地会存在差异和分歧，有可能会导致协同治理关系的破裂，因此，应通过利益协调及时调整各主体的不同意见，在此过程中会涉及到资源的重新整合、主体的有效互动、利益的有效协调以及对不当行为的监督惩戒等。生态文明建设多元主体协同治理机制的运行有赖于制度的保障，每一个运作循环周期的实现和完成都会促使多元主体间的分歧进一步减少，合作更加顺畅，整合更加高效，与此同时制度也会进一步完善。当新的问题出现时，这种循环运转将再一次开启，协同治理的范围、深度与广度会进一步提升。

生态文明建设过程的复杂性和目标的艰巨性令各参与主体开始反思“单打独斗”带来的“力不从心”，通过不断沟通协商进而达成协同治理的共识。主体互动机制就此发挥效能，对即将开展的协同治理进行蓝图擘画和规划设定。应当说，各参与主体间平等对话的意愿、勇于担责的态度是开展生态文明建设多元主体协同治理的前提条件。当然，共性不会是永远的主旋律，在协同治理过程中不能忽视差异甚至分歧的存在。因此，各参与主体的利益诉求、角色和身份不同，处事风格、价值判断或思维方式也不同。为更好地实现治理效能，各参与主体应通过利益协调机制对资源、信息、资金进行再分配和再调整，以维持相互间的平衡，力争实现分歧最小化和利益最大化。从某种意义上说，能否有效解决利益调整和分配问题是协同治理的关键所在。在矛盾和分歧得以消解、共同利益得到确认后，如何有效整合资源成为关键。为此，各参与主体应通过对人力、财力、物力和信息等相关资源进行全域性规划和设计，力求实现资源的互补与共享。基于多元主体间复杂的利益关系，需通过最严密的监督和最严格的惩罚确保各参与主体始终在协同治理的方向上稳步前进。生态文明建设多元主体协同治理充分发挥效能的前提是主体互动、利益协调、资源整合和监督惩罚机制的有序运转，这就需要制度的刚性约束。

总之，主体互动、利益协调、资源整合、监督惩罚、制度保障等要素始终都在改变着生态文明建设多元主体协同治理中的资源再整合和关系再分配。受此影响，每一次的协同治理都会有所差异。后一次是前一次的继承和完善，而前一次是后一次的基础和前提，在持续的变动中最终实现阶段性的稳定和平衡（见图2）。

【参考文献】

[1]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》[EB/OL].中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm.

[2]习近平.推动我国生态文明建设迈上新台阶[EB/OL].人民网，http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/0131/c64094-30603656.html.

[3]卢现祥，朱巧玲.新制度经济学[M].北京：北京大学出版社，2009.

[4]彭正银.网络治理理论探析[J].中国软科学，2002，（3）.

[5]周县华等.环境公共治理多主体协同模式[M].北京：经济科学出版社，2018.

[6]王冰.博弈视角下跨区域生态环境协同治理机制研究[M].成都：电子科技大学出版社，2020.

[7]（日）青木昌彦.比较制度分析[M].上海：上海远东出版社，2001.

（责任编辑：刘  丹）

On Combing the Multi Subject Collaborative Governance

Mechanism of Ecological Civilization Construction

Tao Guogen

Abstract：The construction of ecological civilization is a complex social system project，which requires not only the leading role of the government，but also the joint participation of enterprises，social organizations and the public.We should improve the dynamic mechanism，formation mechanism and operation mechanism of collaborative governance of multiple subjects in the construction of ecological civilization，build an environmental governance community with close contact，mutual cooperation and mutual trust among multiple subjects，and condense the joint force of ecological civilization construction.By stimulating the enthusiasm of each subject and the advantages of different functions，ensure the efficient and orderly construction of ecological civilization.

Key words：ecological civilization construction;multi subject collaborative governance;dynamic mechanism;formation mechanism;operating mechanism