清代近场社会扶贫困境与制度变革

吕小琴

关键词清代 近场社会 老少牌盐条例 社会救助

传统中国自古就有养济“穷而无告”之民的传统，以彰显王朝仁政治国的理念。清朝建国伊始便下令实施社会救助措施，但是受财政限制，地方州县收养孤贫的数额十分有限，救济经费也时常缺乏保障。在毗邻盐场的地方社会（简称近场社会），贫民很早就形成贩卖零星盐斤糊口的传统。清廷认可近场社会的此种生计模式，并先后出台弛禁贫民贩盐条例和老少牌盐条例。它是清廷在近场社会实施的一种特殊的扶贫制度，兼具救助贫民和治理近场私盐两种目的。当前学界对此有一定研究，①但缺乏救助本位的制度探讨。拙文拟以社会救助为视角系统考察清代近场社会贩盐救助制度的内涵、运作实效及其变革，以推动清代盐业史研究和区域社会救助研究的深入。

一、从弛禁贫民贩盐条例到老少牌盐条例

近场社会贫民贩盐谋生的方式与明初禁止一切私贩的盐法相悖。后明廷逐渐认识到，以暴利为目的的私盐活动事关财政，应当禁止;以生存为目的的近场私盐事关民生，应当弛禁。故自明中叶起，明廷出台弛禁贫民贩盐条例，“弘治十三年奏准，凡贫难军民，将私盐有肩挑背负，易米度日，不必禁捕。”②该条例旨在通过承认近场社会贫民的生计方式来达到恤民和私盐治理的双重目的，但实施效果并不理想，“奈何近年来，因有肩挑背负不必禁捕之例，致使射利之徒肆无忌惮，或收买豪灶余课，或截买奸商私盐，有船装运，堆积盈室”。① 制度简陋、管理无力是明代近场社会贫民贩盐自助失败的主要原因。至明末，明廷始终没有找到防范的良策。

1.弛禁贫民贩盐条例

明清鼎革，清廷深谙近场“穷民专藉挑负私盐以谋生，穷究禁缉，必致铤而走险”，②故立国之初便仿照明廷出台恤贫民的盐法条例。顺治十七年，议准“贫民食盐四十斤以下者免税;四十斤以上者仍令纳课。”③该条例划定了贫民每日販盐的上限，这是对明代弛禁贫民贩盐条例的发展完善，也是明中叶以来探寻防范奸徒利用该善政的一次有益尝试。

但该条例未确定“贫困”资格，这易滋生奸民冒滥和缉私官弁蓄意抓捕贫民以完成缉私任务的乱象。如康熙十二年，云南道监察御史熊焯在《为立法分别贫难军民与私贩事题本》中指出：“有盐徒勾连贫难军民者，有贫难军民影射盐徒者。同一私贩也，同一无引无数之盐也，此中何所分别乎？甚至盐捕作奸贿放真正盐徒，专捕贫难人塞责者有之矣。”④为此，他奏请除了定斤数之外，还应从查姓名、给印票、限卖地三个方面进一步完善弛禁贫民贩盐条例，“窃以为分别之法，在查其姓名，给其印票，定其斤数，限其卖地，使私贩之徒不得借名行奸，累贫民而坏盐法斯已矣。”⑤ 但其建议未被清廷采纳。此后半个多世纪，不法民人依然利用该项条例扰乱盐业市场，清廷亦始终没有出台应对举措。

2.老少牌盐政策

雍正五年，浙江总督李卫改革两浙盐法时，发现两浙盐产区存在假冒贫民聚众贩私的现象严重，“无知愚民或被枭徒煽惑，或为地棍诱引，俱以贩私为业，甚而结党成群，假冒贫难名色，船装陆运，泼胆公行。”⑥他吸收前述熊焯的治理思想，认为加强贫民贩盐资格管理是解决问题的关键，故规定在产盐处所只有“贫难小民内六十岁以外十五岁以内及残废者”，才有免税贩盐资格，可在不销官引地方负盐易米度日。⑦ 此外，他还认为向贫民提供贩盐凭证至关重要，故规定向贫民发放筹牌（或称烙牌、木筹），⑧因此该举措亦被称为“老少牌盐政策”。

老少牌盐政策是李卫全面整顿两浙盐务的配套措施，加上李卫“为世宗所激赏”，故被批准在两浙实施。据“雍正六年五月，总督李卫颁给院烙木筹，贫老少残废之人，令其赴院呈明详给，许赴灶买盐二十斤，负易度日”⑨可知，该政策的实施时间最晚不迟于雍正六年五月。又据乾隆元年浙江总督兼盐政嵇曾筠考察，该政策实施的区域仅限于浙江省的石门、海盐、山阴、会稽、上虞、萧山、余姚、鄞县、慈溪、象山、海宁、仁和、钱塘十三县，瑏瑠后来又新增黄岩、太平和宁海三县，共十六县。

又称温台有灶之地共计七县，内惟黄岩、太平、宁海三县各设有贫难老少一百名，给以腰牌，每日许赴公店挑卖数十斤，照依民间买价每斤减银一厘，贫难老少将盐转售每日可得数十文，尽足糊口。

从黄岩、太平和宁海三县老少牌盐实施可知，老少牌盐制度有如下规定：符合规定的老少贫民在获得免税贩盐凭证后，再以低于市场价格一厘银的优惠价格，赴公店购买盐斤后转售他处，从中每日可获得数十文的利润。笔者推测其他县份老少牌盐制度规定也大体如此。与顺治朝出台的弛禁贫民贩盐条例相较，两浙老少牌盐制度在设计上更加周密、细致，其试图通过年龄限制来精确救助对象，从而减少老少贩盐对盐业市场的干扰与破坏。

雍正六年七月，署理江南总督范时绎和两淮盐臣噶尔泰指出，“两淮止有贫难小民许其负盐四十斤，并无老幼之分”，瑏瑢这导致奸民假冒之弊严重，故他们奏请仿照两浙之例在两淮也推行老少盐牌政策。雍正帝咨询李卫，李卫则表示反对，其理由是两浙老少牌盐制度运作中存在奸徒谎报年岁冒充资格及易于引诱近场乡民舍本逐末的问题。① 但雍正帝在赞赏李卫全面整顿两浙盐务、令浙江盐政气象一新②的同时，充分肯定其在两浙实施的老少牌盐政策，认为“此法甚善，穷民既得觅利以资生，肩贩不致营私而亏课，于鹾政有益。”③雍正帝的肯定与李卫的自省看似矛盾，其实不然。前者着眼盐政，两浙老少牌盐制度既无私盐泛滥，保证了盐课，又救助了贫民，所以是良政，至于部分贫民捏报年龄则无关大局，可不予计较，这是充分肯定了李卫的治理能力。后者对两浙老少牌盐实施中问题的总结及自省则反映出他的清醒和见识。所以，君臣关于两浙老少牌盐实施效果貌似矛盾的态度其实反映出这样一个现实：主政者的治理能力是老少牌盐制度实施成败的关键。因此，雍正指责江南督抚、盐政等官员不能像李卫一样实心办事，对于奸徒利用弛禁贫民贩盐条例大肆兴贩私盐或熟视无睹，或无力整治，这应是他否决两淮推行老少牌盐政策提议的主要原因。

终雍正之世，老少牌盐制度只在两浙十六县实施，其他盐区概不准行。唯一的例外是两淮通州等八州县。雍正十二年，两江总督赵宏恩奏请，在坐落近场的通州、如皋、泰州、兴化、东台、盐城、阜宁、安东八州县，向贫民发放号筹作为贩盐凭证，其具体实施细则是，“查明各处户口所食并腌切所需，议定酌留数目，造循环号筹，分别远近，限定日期，循去环来，谓之‘筹盐。其盐不得过四十斤之数，过者即以私论。其盐不入官引，亦不设店。”④结果“世宗从宏恩言，命给贫民循环号筹”。⑤ 此可称之为“贫民盐筹政策”，其也是对顺治朝出台的弛禁贫民贩盐条例的改进，但不如两浙的弛禁老少贩盐政策周密。

3.老少牌鹽条例

雍正因诸种顾虑不准在两浙外的盐区实行老少牌盐政策，但近场私盐弛禁乱象并未有所收敛，反而愈演愈烈，甚至盐商所雇私役也从中牟利。如雍正十三年十一月，署理兵部侍郎王士俊指出，“而盐商又有雇请私役分遣查拿，其所雇之人多系无赖棍徒，强狠生事，往往私枭大贩，受贿纵放，专于乡镇之内侦探老少贫难，肩挑背负之人指为私盐。”⑥这些盐商所雇之人避重就轻，庇护和放纵奸商大枭，肆意抓捕老少贫难，强指其所贩为私盐。再如乾隆元年，调任直隶总督的李卫也指出“天津一带无赖、棍徒贩私骚扰”，情况十分严重。清廷设计近场社会弛禁贫民贩盐条例的初衷，是通过宽恤贫难而向天下昭示仁政，但其在实际运行中却沦为奸民私贩和不法缉私官弁谋私的工具。至此，加强近场贫难人群贩盐管理已经是大势所趋。

首倡在两浙之外实行老少牌盐政策的大臣是从两浙总督调任直隶总督的李卫。乾隆元年，他和长芦盐政三保联名题请在长芦盐产区也推行老少牌盐政策。

会题天津、青县、静海、沧州、盐山等十三州县近海地方，实在贫民年六十以上、十五以下、少壮之有残疾、妇女之老而孤独者，各赴本地方官报名给牌，日许往来滩灶买盐四十斤背负，在本境无引盐地方售卖糊口。其津城内外菜盐名色永远革除。

李卫等人特别强调一旦实施老少牌盐政策后，必须革除天津城内的菜盐。所谓“菜盐”，指专用于腌菜的食盐。菜盐价格低廉，一斤不过银一二厘，销量巨大，若同时允许菜盐和老少牌盐的流通，势必严重冲击引盐市场。李卫仿照两浙成例在长芦推广老少牌盐的建议得到户部的高度重视。

户部意欲整治各地近场社会“奸民借口贫苦，结党贩私”行为，此时恰可以此为契机在全国近场社会推广老少牌盐政策，加强近场社会救助管理。但考虑到各地的特殊性，户部下令各省督抚、盐政就此事发表看法。

浙江总督兼盐政嵇曾筠态度比较积极，思考也较为深入。他提议除了之前的十六县之外再添设临海、永嘉、乐清、瑞安四县作为老少牌盐政策实施的地区。

此外，他还建议从生产根源上杜绝牌私，并据此恳请清廷发币银四万两令两浙盐场大肆收买余盐，近场老少贫民则赴盐场鯪仓购盐兴贩。

内华亭、奉贤、南汇、金山四县每场各发银三千两，仁和场发银三千两，许村西路二场每场各发银二千两，鲍郎、海沙、芦沥、石堰、清泉、穿长六场每场各发银一千五百两，钱清、三江、曹娥、鸣鹤、大嵩五场每场各发银二千两，共发银三万八千两，交场员收买余盐，分给滨海近灶实在贫难老少肩负货卖，免致对灶交盐售私偷贩等弊。其下剩银二千两，俟办有头绪，再行酌量发收。……老少赴鯪支盐，准其银钱并收，所卖银钱按旬解贮县库，逐月解道，每于年底销算一次，至次年再发新币。

该提议旨在切断贫难老少与灶民之间的直接交易，从而在源头上控制私盐。

不仅如此，嵇曾筠还制定了更加细致的实施章程。该章程规定了给筹盐斤的上限、给筹的日期、发放牌盐的官员人选及其职责、老少贫民发卖牌盐的地方等内容，具体如下：

但事属创始，若不定以章程，则争端易起。臣查察情形，当以场分之广削，销地之广狭，定给筹之多寡;每逢三六九日，令场员会同该县佐杂官一员，于卯、辰二时在鯪监放;每名准给二三十斤至四十斤为准;老幼贫难不能负重至远，止许在附近场灶十里之内挑卖，不许逾越境外及往城市有引之地与商争售;亦不许令灶丁代挑，用船装载，致滋影射。如有故违，仍以私盐论罪，将盐入官。其给筹之处则责成有司循例确查，验取结备，筹由道申送盐政衙门烙发，凡年六十岁以上十五岁以下，及少壮之有残疾，老年妇女孤独无依者，查明实在贫难方为合例。若非近灶之人，与有亲可靠、有业可守、年力壮盛者，不在此例。……如老少残疾之内，或系成丁，或有事故，

令有司查实追筹缴销，另选合例之人领筹顶充。②嵇曾筠从老少贫民实际出发，将盐场产量、市场大小、运输方式、身体状况、发售时间，甚至老少贫民何种情况失去贫民资格等动态情况均考虑在内，所以其制定章程十分周密，具有较强的可操作性，也反映出两浙积累了十分丰富的老少牌盐制度实施经验。

两浙之外，持赞同意见的还有两淮、山东等。如署理两淮盐政尹会在两浙老少牌盐制度基础上，结合以往两淮近场社会贫民贩盐中存在的问题，做了不准车载马驮、不准年少妇女贩盐、不准结队成群兴贩等补充说明。③ 山东巡抚岳浚也表示赞同，理由是以往缉私官弁不力，以零星小贩塞责，推行老少牌盐制度有助于避免贫难民人由受惠者变成受害者。

反对实施老少牌盐制度的督抚为两广总督鄂弥达和闽浙总督郝玉麟。鄂弥达先是以“受地理条件的限制，不便查验老少贫民的资格”为由，表达反对态度，主张维持旧有的弛禁贫民贩盐条例即可。

其广肇等七府属既离州县衙署有远至数十里、百余里不等，贫难老少报验非易……将贴近场灶之贫难老少男妇于境内负卖者，仍照旧例，不作私盐，免其禁捕，毋庸令其报验给卖，致滋更张。

从上可见，两广多山的地理条件的确为老少牌盐实施带来很多困难，所以鄂弥达救助近场贫民时，“仍照旧例，不作私盐”，对老少牌盐制度实施做了因地制宜的变通。闽浙总督郝玉麟反对老少牌盐制度的理由与两广不同，主要原因是福建地区的贫难民人过多、所贩盐数额过大，已经挤占正盐市场。他为此甚至提议废除既有的弛禁贫民贩盐条例，改由地方州县出银救助近场贫民，“令将额定贫难七百九十六名，每名日给钱十文，于钱水项下动给”

将各地督抚及盐政官员意见汇总后，户部遂奏报朝廷进行决断。乾隆帝虽决意在全国推广老少牌盐制度，但在获悉各地督抚意见后对此事态度更加慎重。为此，他一方面安抚持反对意见的闽浙总督：“此奏在事后之调济则善矣，若未雨之绸缪则未也。故传云：‘水懦弱，民狎而玩之，则多死焉，故宽难。夫朕之本意岂令其如是哉？天津、淮盐等处皆有此弊，已经部议矣。卿其酌量妥办可也”，①并且最终同意了闽浙总督郝玉麟直接给钱救济的提议;另一方面，他又特意于同年七月咨询重臣张廷玉的意见。张廷玉十分支持老少牌盐制度的推广，其《为遵旨议奏事》所表达的意见与两浙成例基本一致。

接準部咨;六十岁以上、十五岁以下，至少壮之有残疾，及妇女之老年孤独无依者，许其负盐四十斤易米度日。如不合例之人，概不许借端兴贩。至稽查之法，于本县报名验实注册，给以印烙、腰牌、木筹，每日卯辰二时赴场买盐挑卖，一日止许一次，不许船装。倘越境成群结队，并一日数次，积少成多，窝囤转贩者，分别禁止。

得到张廷玉的支持后，乾隆帝于乾隆元年下令在全国主要近场社会推广老少牌盐政策，并将之列入大清盐法条例，以示重视。③ 老少牌盐条例以资格认定为核心，力图通过加强对老少贫民贩盐自助的管理，减轻牌盐销售对盐业市场正常秩序的冲击。这是对近场社会贫民贩盐自助管理制度的重要补充和完善。

二、从牌盐到牌私：多地老少牌盐条例在实际运作中陷入困境

盐利的诱惑及各地参差的执行环境使得各地老少牌盐制度运行过程中充满各种挑战，尤以牌私为最，“自设贫贩以来，奸徒收卖牌盐，私贩充斥，官引难销”。④ 牌私上亏国课，下损贫民，使国家善政反为弊政，于国于民都产生严重损害。

1.长芦牌盐沦为盐徒的护身符

长芦盐产区位近京畿，其地牌私最早引起清廷关注。乾隆八年，长芦盐商王志德向长芦盐运使邓钊反映，长芦牌私严重侵占正盐引地，致使官盐滞销，恳请予以停止。为达目的，他以退运盐斤向盐运使邓钊施压。⑤ 盐商退运关系重大，其影响不仅在于长芦盐运使需重选盐商，而“另招他商接认承办，彼见前车既覆，畏首畏尾，亦俱退缩不前”，⑥ 更重要的是这将导致盐课不能及时完成。盐运使邓钊明晓其中利害关系，遂重视王志德的提议，命令蓟永掣通判，转饬滦州、迁安、乐亭、丰润、宁河五处州县官就此事发表看法。州县官的考成与当地盐斤销售直接挂钩，⑦因此他们一致提议顺应商情，废除老少牌盐。据此，邓钊向长芦盐政伊拉齐反映了牌私泛滥、冲击盐业市场的严重问题，“窃查老幼残疾孤独无依，准给腰牌负盐零卖，原乃养活无告穷民而设。惟是奸徒勾通老幼囤积贩卖，若不亟请变通，则官引更加壅滞”

伊拉齐高度重视牌私冲击引盐销售一事，于乾隆九年十一月会同直隶总督高斌和巡抚那苏图，向清廷上《为盐务变通事奏折》：

不意设立贫贩以来，官引日见难销，私枭日甚一日。现在滦、迁等五州县贫贩四五六十名不等，以每人每日负盐四十斤，合计一年约共一万一千余引之盐，官引已占过半，即使贫贩毫无影射行私，而官引已有盐壅课绌之虞。况场灶阻隔，远近不齐，徒假老少贫民之名色，实为奸枭、囤户之护符。如孤寡残弱无告之贫民，老者六十岁以外，少者十五岁以内，兼有疲癃废疾，赴场筹买，近则数十里，远则百十余里，步履尚属艰难，何堪背负奔走？若以道途之远近计跋涉之行踪，必得一二日至二三日始获负盐一次，沿街叫卖，随时出售，所余利息已不敷往返食用。设遇酷暑严寒、风霜雨雪之时，虽欲赴场负盐，亦势所难能。因而有种不法奸徒，勾串贫贩，就产盐场灶之处觅一偏僻地面，用贱价收买窝囤，今日过东，明日转西，并无一定下落，或藉老少名目重复混买;或串顽猾灶户，盗卖行私，盈千累万。早夜搬运，车载肩挑，公然无忌。一经拿获，轻则弃盐逃走，重则拒捕伤人。且地方辽阔，有数巡役焉能宗宗究结？即如获送到官之犯，审讯时皆以买之老少牌盐为词，竟而漏网！如此弊端，不可枚举。

从上可见，长芦老少牌盐制度在实际运行中存在不少问题，如牌盐发放数量过多，甚至超过官引，这已引起官盐滞销，损害了国家盐政。但该制度最大问题还在于设计立场自上而下，没有考虑救助对象的实际，如伊拉齐所述，老少贫民往来背负牌盐十分不便，甚至出现售盐所得不抵运盐所费，这就给了私盐贩利诱老少贫民倒卖牌盐的机会;更有甚者，私盐贩直接串通灶户，盗卖私盐。这极大地增加了执法难度：一方面因地域广阔，执法人员力量单薄，“有数巡役焉能宗宗究结”，无法有效缉拿牌私，遂使“老少之利源变而为私枭之弊薮”;①另一方面，即使抓住盐贩，其仍可以所买为牌盐来开脱，老少牌盐制度成为私盐贩的护身符，令执法人员无可奈何。伊拉齐的奏折揭示了长芦老少牌盐制度的运作实情，暴露出老少牌盐制度在设计及运作中存在的诸多问题，遂引起清廷的重视。

2.两淮牌盐沦为盐枭的弊薮

除长芦外，两淮也出现牌私泛滥现象。如乾隆六年，盐政准泰指出，“伏查上元等四县滨临大江，巡缉稍疏，私贩透漏，兼有场灶贫民肩负零盐，遂致官引壅滞”。② 又如乾隆十年，两江总督尹继善指出老少牌盐冲击正盐引地，“淮北营销食盐之山阳、清河、桃源、邳州、宿迁、睢宁、赣榆、沭阳八州县，地方土瘠民贫，又皆逼近盐场坝所，贫难老弱零换灶盐及扫积泥盐，小民贪贱买食，遂致官盐壅积不销”。③还如乾隆十一年，两淮盐政吉庆指出，高邮州和宝应县的正引因老少贫民贩盐而壅滞，“缘该州县近接场灶，贫难老少多以零散泥盐，易换食物，是以民间鲜买官盐”。④ 再如乾隆十四年，总漕瑚宝指出，老少牌盐成为漕私的来源之一，“天津、阿城、淮安、仪征等产盐之乡，老幼男妇货卖盐斤者，一遇漕艘经过，即充塞河干，混行售卖，甚有黑夜备船，私相包送，无知舵丁水手暗行夹带。”⑤为此，他奏请由漕运所经省份的督抚加强巡查贫难老少贩私的力度和重申舵丁和水手夹带私盐的禁令。

尽管两淮地方督抚及盐政们多次指出两淮老少牌盐条例在实施中弊端丛生，严重冲击正盐市场，但清廷对此的态度并不积极，其认为地方州县私盐泛滥的主要原因是缉私官弁不认真稽查，并非老少牌盐，故应对策略是加强缉私。如户部在批复两江总督尹继善的奏折中所说：

各该州县地近场灶，贫难老弱零换灶盐，则各省附场之区均有老少贫民换买零盐，而每年营销盐引未尝不按额全完，何独山清等八州县遂有官引壅滞之患，该盐政不务设法缉私，以清食地积压之源。

因此，直到乾隆四十二年十月山东爆发大型盐枭案，清廷才对其他地方牌私问题予以重视。

山东峄县县役获悉境内有49名私盐贩推着盐车沿途售卖私盐，他们前去查拿时，盐枭依仗人多势众，持械拒捕，致伤毙巡役官，夺走盐车，四处逃逸。⑦ 盐贩杀伤官差，性质严重，引起了清廷高度重视。清律规定：一经查获私盐，务必从源头上追查所贩私盐的来源。⑧ 山东巡抚国泰追查出此次盐徒所贩私盐的具体来源。

朱思恭在崇逢[集]开设歇店，平素零星收买老少男妇私盐囤积在家，转卖图利……李顺，李伦，陈四等一伙系在郯城崇逢集零星收买，背负盐斤寄在朱思恭家。宋四夸子、袁文举一伙系在海赣交界处零买老少盐，用车装载，乘夜推至苏斌店内住歇，辗转赴峄县运卖。……而张庄寺一处尤与海赣相近，蒋太、王子悦、程选、王九等在该处向肩挑背负之人收买盐斤，寓歇尤格车店，该店家亦属知情。

山东盐枭案的案发地虽然在山东，但盐枭所贩私盐却来自两淮盐产区海州和赣榆县的老少牌盐。乾隆帝通过山东盐枭案的来龙去脉已然洞悉老少牌盐问题之根本：盐枭可假手近场贫难人群触及被政府严格控制的盐业生产领域。若此仅为一地现象，则因量少尚不致产生严重后果，但此时盐枭可利用老少牌盐条例在山东、两淮等多地收购牌盐走私，如此积少成多，势必严重扰乱清廷严格控制下的盐业市场秩序。但在盐枭供认的同时，两江总督高晋坚称两淮巡防严密，不存在牌私。正在双方胶着之际，乾隆四十三年五月，江苏盐城盐枭走私案的发生则坐实了两淮牌私的大量存在。

现据杨魁奏讯盐城一案私枭供词，即称各向灶户及老少盐担买得私盐二三百斤至四五百斤不等，分贮小船等语，是老少盐担实为私贩弊源。

江苏盐城盐枭案就发生在两淮盐区境内，且据案犯供述，牌私确为私盐重要来源之一。此外，通过审讯还查出，两淮缉私官弁因循塞责。“至向来缉私之法，文武兵役俱有责成，又有特委之员惩奖之吏，奈日久因循视为泛常，甚至盐城县私枭拒捕案内有王三等代为说合贩卖之事。”②至此，两淮存在牌私和缉私官弁放纵的事实明白无误。

乾隆帝遂令两淮官员再上奏议论。同年五月，两淮盐政伊龄阿在《酌收买余盐事宜疏》指出，现在查办老少余盐一事，“实为盐务紧要关键。”他认为，老少牌盐从源头上扰乱盐业管理秩序。“但向来煎盐之灶有稽查火伏之例，晒盐之池亦有砖块丈尺之限，立法原自周详。缘有老少余盐藉名隐混，于是附近场灶之州县，片引不行，而私贩之徒益加充斥。”③至此，两淮盐政官员也承认牌私严重冲击了引盐市场。

从以上长芦和两淮盐产区老少牌盐实际运作情况可知，盐徒、盐枭通过操纵真实的或假冒的近场贫民，得以从源头上获取被清廷严格控制的盐斤，加上缉私官弁的敷衍塞责，甚至受贿纵放，致使各地牌私泛滥，挤占正盐销售市场，使“老少之利源变而为私枭之弊薮”。④ 这使多地督抚上奏恳请取缔老少牌盐制度，也迫使清廷不得不慎重思考老少牌盐制度的存废问题。

三、乾隆中后期老少牌盐条例的逐渐废除

长芦盐区位近京畿，牌私问题迅速得到朝廷关注，因此率先废除老少牌盐制度。乾隆九年十一月，长芦盐政伊拉齐会同直隶总督高斌和巡抚那苏图，向清廷上《为盐务变通事奏折》，指出老少牌盐不仅引发牌私，还诱发灶私，从源头上开启私盐之弊，故恳请“将此老少贫民照闽省之例，商捐折给钱文，以资养赡。”⑤乾隆十年，清廷批准废除直隶下属的滦州、迁安、乐亭、丰润、宁河、卢龙、抚宁和昌黎的老少牌盐制度，⑥其老少盐斤改由盐商运销后，由盐商给散银钱救助近场贫民，但是，以“因商力不敷，尚仍牌盐之旧”⑦为由，驳回了天津、静海、青县、沧州和盐山五州县的奏请。

至乾隆十七年十一月初五日，长芦盐政、天津总兵吉庆会同直隶总督方观承《奏请厘老少牌盐谨陈赡养之法折》再次奏请仿照滦州成例，废除天津、静海、青县、沧州、盐山五个州县的老少牌盐政策，改由盐商行销老少余盐。“因老少牌盐卖制钱二文半，商人赔累起见”，吉庆提议抬高盐商行销老少牌盐的价格，规定“每斤止售小制钱五文”。但是，上述提议遭到天津士民的强烈反对，他们认定该奏折是官商勾结的产物，意图让他们食贵盐。

裁掣老少盐牌，改给养赡钱文，原为靖私疏引起见。天津士民，恐改行引盐，商人王志德得以垄断，遂创为浮议。有云盐臣吉庆与王志德同宗者，有云运使卢见曾与王志德亲厚者。

同年五月，乾隆帝命令直隶总督方观承前往天津查办此案。⑨ 总督方观承回京复命，说天津“老少牌盐案”风波已平息：“经臣晓谕，盐价照牌盐之旧，定以每斤小制钱五文，民间仍可食贱，众情乃知此举盐政非为瞻顾商人王志德而设。”瑏瑠至此，乾隆帝批准废除天津、静海、青县、沧州、盐山五州县的老少牌盐政策，还给予了天津盐商免课行销老少余盐的优惠政策。“核计成本，商力难以赔垫，请将天津县所销余引，免其输课。”

此后25年间，除长芦外，各地依然保留老少牌盐制度。直至乾隆四十二年山东盐枭案爆发后，乾隆帝开始谋划全面废止老少牌盐条例，“朕意与其存此例以滋弊，莫若去此例以防奸。”他还指示清廷出银钱散给近场贫民，其老少余盐改由盐商领销或买用。

因思山东曹、沂一带，盐枭之案已经屡犯。由于其地与海赣盐场相近，而各场所出余盐，旧例原为赡恤贫乏之用，日久遂为奸民牟利之资。即或严为查禁，非肩挑背负，不许出场，而此等枭众，无难私雇穷人在场，如数携出。彼即从旁收买，一落其手，仍可积少成多，贩行无忌。是此例不除，流弊终难尽绝，不可不通盘筹画，以期妥善也。……谕将各场所出余盐，贫民肩挑背负，岁可获利若干，通行核计，即照数官为收买，散给贫民。其一切肩挑背负之例，悉行停止。其收买之盐，或仍给商领销，或并听商买用。

虽然有意全面废除老少牌盐制度，但乾隆帝顾虑到各省省情不一，态度依然十分慎重，下令让各省督撫、盐政就此事表态。

鉴于老少牌盐的难以管理并在事实上成为私盐重要来源，严重干扰引盐市场，损害国家盐政，各省督抚及盐政官员对废除老少牌盐制度大都持赞同态度。如直隶总督周元理赞同长芦废除老少牌盐，但坚持一如既往地由盐商出资济贫。“从前原准日买场盐四十斤，嗣因私贩藉图影射，历经奏准，每名日给制钱二十四文，令商捐交各州县发给，盐斤均归商卖，日久相安，毋庸另筹。”③山东巡抚也表示赞同，“永利、涛雒二场奏停老少盐牌，加余票一千六百八十张”，④其近场贫民仿照长芦成例，由盐商给散银钱予以救助。两广总督桂林指出，“此中间有奸徒囤贩等弊，往往藉口收买零盐，事发到官，地方官听其狡展，沿途盘诘，巡役亦不能拦阻，均属势所必有”，⑤故也赞同废除老少牌盐政策。四川总督文绶也以老少牌私侵引蠹课为由表示赞同废除老少牌盐。“叙州府属富顺县、嘉定府属犍为县产盐较旺，配引之外，不无余盐，向有老少贫民易米养赡之例。奸贩因而零星收买，积少成多，私行贩运，在所不免”

废除老少牌盐制度的阻力主要来自两淮。乾隆四十三年五月江苏盐城盐枭案成为推动两淮老少牌盐制度废止的关键。随后，两淮盐政伊龄阿上奏《筹备老少余盐酌定章程》，提议由国家出资令盐商按时和依时价收买灶户余盐，再依工本价售卖。

海滨穷灶俯仰之资，惟赖于盐。因停运之时，纲商未能随时收买，不若肩挑背负之众，晨夕往来，可以任意交易，故以为便。今饬商收买余盐，应确查工本之数，按依时价，源源收买。在灶户自可不致妄想售私，而商人照拨负买盐之价收买，即令照本转输，亦不得过于抬价。

但是，军机大臣认为它不是防杜私枭的良策：“查私枭囤贩，悉由影射余盐。若但令该商等按依时价，源源收买，而穷灶之卖给商人，与卖给拨负之民穷无以异，仍恐未能尽杜私售之弊。”⑧ 同年闰六月，乾隆帝赞同军机大臣的看法，不再与两淮盐官展开拉锯式谈判，下令“所有江省现在情形，可否照两广之例，将老少盐名目，永远革除之处。应令妥协筹议。”⑨面对乾隆帝废除两淮牌盐的强硬态度，总督高晋会同江苏巡抚杨魁、两淮盐政伊龄阿，奏请废除老少牌盐名目，重新回归到遵行弛禁贫民贩盐条例上。结果获得批准。

两淮附近场灶向不营销官引之通州、海州、泰州、东台、兴化、盐城、阜宁、如皋、安东各州县滨海贫民，仍照向例，官给循环号筹，赴场买盐，挑负该处村庄售卖。并查明各州县见在滋生户口，岁需民食盐斤若干，令各场商人于按额配引之外，照数酌留验筹卖给，将老少盐名目永远革除。一切给筹更换定地，限日造册申报。稽查透漏各事，宜悉照旧例，责成各地方官暨场员办理。

与其他盐区顺利地废除老少牌盐政策相比，两淮盐区废除过程曲折，原因主要在于牌私已然成為两淮盐区各方利益群体重要的获利渠道，这使得两淮督抚、盐政在如何废止老少牌盐制度上与朝廷展开反复博弈。至此，除两浙外，各省均废除老少牌盐制度，而如何救助近场贫民则需各省因地制宜，重构救助机制。

四、近场社会多元救助机制的构建及消解

第一种是牌盐救助机制。两浙盐区为老少牌盐制度发源地，且救助总体效果良好，因此乾隆四十三年，两浙督抚明确反对废除老少牌盐制度，并从四个方面陈述了反对意见：一是两浙近场贫难老少群体总人数约六百人，他们以贩卖牌盐为糊口的生计;二是两浙盐区的老少牌盐制度实施效果良好，不存在越界私贩侵害引地的不良现象;三是方便滨海村落居民买食盐斤;四是废止老少牌盐制度的后果，可能使贫难老少群体沦为流民，引发基层社会治安问题。② 乾隆帝对此表示认可，并允许两浙保留老少牌盐制度。③迄清末，两浙一直维持老少牌盐制度。光绪二十九年，户部指出两浙老少牌盐（又称筹盐）成为枭私射利之途，提议予以废除，一律改行票盐。④ 至此，两浙老少牌盐制度正式废除，以老少牌盐为核心的两浙近场社会救助机制不复存在。

第二种是盐商救助机制。老少牌盐废止后，部分盐区以盐商为核心构建近场社会救助机制，如“老少盐牌各省皆有，……本善政也。然刁民往往藉此为走私之地，故由商捐赀散给口食，停其负贩。”⑤又如“后以贫民过多停牌盐，每名日给钱十文至二十四文。”⑥改折钱文后盐商需要在盐课之外再额外支出一笔钱财，但保障了引地不被侵占，从而保护了其核心利益，盐商也乐意为之。最早实施近场社会盐商救助机制的是长芦盐区。乾隆十年，长芦盐区的部分近场州县就改由盐商折给钱文以养赡贫民。“照依闽省之例，按名每日折给大制钱二十四文，每月需钱万千，饬令该商于每月下旬捐交该管州县贮库，月朔传齐老少，按名散给，诚为商民两便。”⑦乾隆四十三年全面废除老少牌盐后，山东盐区规定“仿照天津等州县给钱停贩之例，每老少一名日给制钱二十四文，饬该地商人按数捐输，缴存县库，地方官按月散给，以资养赡，将旧设牌盐永行停止。”⑧四川盐区也规定，盐商带销牌盐后需出资养赡贫民。“应仿照收养孤贫之例，饬令犍为、富顺二县，查照旧时报验注册挑负零盐之老少贫民共有若干名口，每名酌给银二分以资养赡，半月一领，即于照票所收息银内核实支销。”⑨四川盐商出资救济近场贫民的人数众多。如乾隆五十一年，犍为县盐商出资二千六百七十六千三百六十文，散给贫民刘文黄等353人。瑏瑠此外，他们救济近场贫民的行为还具有持续性，“乾隆四十四年迄今嘉庆十八年，均照奉发水票五百张，所缴息银依数令缴钱散给贫民每日二十文，每月一领。”

实施以盐商为主的近场社会救助机制需以盐商获取巨额盐利为前提和基础。乾隆时期是清代盐业发展史上的巅峰，道光以后盐引日渐滞销，盐商处境艰难，无暇顾及救助近场贫民，上述盐区近场社会贫民由盐商出资养赡机制被迫中断。如道光二十八年十二月初八日，定郡王载铨在《单呈会议酌改长芦盐务章程条款》中奏请，删除由长芦盐商提供的老少盐牌经费开支，以恤商艰。

第三种是筹盐救助机制。老少牌盐制度废除后，两淮盐区恢复了雍正十二年的“贫民盐筹政策”，以筹盐为核心重建近场社会救助机制。但至嘉庆晚期，筹私如同牌私一样沦为奸徒牟利的工具，①这给近场社会筹盐救助机制以沉重打击。

面对筹私泛滥，嘉庆帝多次下旨严厉打击贩卖筹私及奸徒，力图以此维系两淮近场社会筹盐救助机制，而不是如两淮督抚、盐政们所请取缔筹盐，②但整治效果不甚理想。至道光年间，两江总督陶澍再次指出两淮近场社会筹盐救助乱象导致筹私泛滥，其中淮北老少筹盐的弊端是奸民藉老少牌盐暗中接济私枭，给缉私带来很大困扰。③ 此外，他在《请将淮北滞岸试行票引章程折子》中还指出淮北筹盐不仅是枭私的重要来源，还给缉私官弁纵放私盐提供借口。④ 为此，陶澍于道光十二年淮北推行票盐法时，以“筹盐不停，场私透漏之弊不绝”⑤为由，奏请废除淮北筹盐，一律该行票盐。⑥ 但票盐法只在形式上赋予所有人贩盐权利，事实上贫民根本无法与盐商竞争，更遑论以贩盐谋生，废筹改票在现实中等于夺民衣食，逼迫近场社会贫民铤而走险，贩卖私盐，甚至对抗缉私官兵。⑦ 然而，晚清官府似乎只在意确保国家盐课收入，至于票盐法是否发挥近场社会救助功能，则不在其考虑之中。于是，不仅淮北禁止筹盐，不久之后，陆建瀛也于淮南废筹改票，两淮近场社会筹盐救助机制至此全部废止。

结语

近场社会靠盐吃盐，历史上既已形成贫难人群以贩卖少量食盐为主的生计模式。清承明制，建国伊始即实施近场私盐弛禁条例，通过合法化近场私盐来解决近场社会救助问题。与官府救助相比，贩盐自助的长处在于能减轻地方官府财政负担，同时增多救助人数，事倍而功半。但是，贩盐以贩盐为自助手段，盐为利薮，易被各方觊觎，因此其不断受到私盐问题的影响。于是，近场社会贩盐自助与近场私盐治理交织一起，相互影响，大大增加了救助管理的难度。

这使清廷有意加强近场社会救助的顶层设计，老少牌盐制度即为清廷经过大量讨论后慎重出台的应对举措。从规范管理看，老少牌盐制度以“贫难”资格认证为核心，设计周密规范，可操作性比较强，是对近场社会贩盐自助机制重要的发展与完善。但40多年的实践证明，老少牌盐制度不仅没有减少私盐弛禁后的走私活动，牌盐反而成为私盐交易的又一源头，致使私盐活动有愈演愈烈之势。清廷近场社会救助变革由此遭遇重挫。

表面看，老少牌盐制度实施失败的原因在于其管理成本过高。老少牌盐制度设计周密，且以全面强化对近场贫难人口贩卖盐斤的管理，来弥补此前近场私盐弛禁条例内容甚为简单、可操作性差等不足，但代价则是执行和监督所需人力物力远超以前，更重要的是其难以适应不同盐产区复杂的盐业生态。这导致老少牌盐制度在实施过程中因执行不力而变形走样，进而滋生越界私贩、侵害引地等违法现象，甚至为私枭所利用，不但未能获得良好的社会救助效果，反而严重冲击了盐业市场和近场社会的正常秩序。

但事实上，老少牌盐制度失败的原因在于其已成为威胁盐业管理体制的漏洞和缺口。近场私盐弛禁政策赋予近场社会贫难人口进入盐业市场的特权。这种特权的取得有严格的限制条件，但其毕竟使民间社会力量由此得以进入盐业流通领域。同时，参与盐业流通的民间社会力量需从盐场灶民手中购买余盐，由此民间社会力量又得以接触官府控制最为严格的盐业生产。这就为贩卖私盐者利用这些民间社会力量接触盐业生产，进而走私牟利提供了可能。因此，清朝廷若要彻底根除近场私盐弛禁的治理问题，则不仅需要完善弛禁条例、老少牌盐制度等盐业流通流域的相关制度，还需制定与之关系密切的盐业生产领域、销售领域的相关制度。这将使清廷面对盐业经济领域出现的新现象新问题，需要进行全面系统的改革来为解决上述问题奠定制度基础。