英国档案开放审核法规内容及启示

杨千 谢鑫

摘要：开放审核是决定档案可访问状态的关键环节。鉴于此，本文选取英国有关档案开放审核的法规制度，重点分析情形、流程与权责分配方面的内容并总结其特点，认为我国可借鉴的要点包括健全开放审核法规政策体系、前置开放审核环节、建立相对独立的咨询委员会并将解密与划控分开。

关键词：开放审核 法规程序 档案利用

Abstract： Disclosure review is a key procedure in determining the access status of archives. There are still varying degrees of obstacles in the implementa？ tion of disclosure review of archives in China. In view of this， this paper selects the UKs system and norms for disclosure review of archives， focusing on analyzing the situation， process， and distribution of rights and responsibilities， and summarizes its charac？ teristics. It is considered that the key points that can be used for reference in China include perfecting the laws and policies system of disclosure review， pre disclosure review procedure， establishing a relatively independent advisory committee， and separating de？ classification and access control.

Keywords： Disclosure Review； Regulation； Proce？ dure； Archives Access

一、引言

档案的价值在于利用。开放审核正是连接档案封闭与开放的关键环节，是确定档案社会开放范围的过程，其主要任务在于区分档案中哪些可以开放、哪些要控制使用[1]。本文在总结国内开放审核现有问题与基本经验的基础上，系统、深入地研究英国国家档案馆（以下简称“TNA”）的开放审核法规，旨在为我国形成科学有效地开放审核制度提供借鉴。值得说明的是，根据《中华人民共和国档案法释义》，由于“开放鉴定”的含义不好把握，故将“开放鉴定”的表述改為“开放审核”[2]。考虑到新《档案法》颁布前，国内多数研究称“开放鉴定”，因而在本文中两个表述穿插使用。同时，英国并没有“开放审核”的提法，而是使用“敏感性审查”的概念，指确定档案可访问状态的过程[3]，其与“开放审核”具有相同的内涵。

在理论研究方面，李扬新等通过系列论文阐释了档案开放中的责任分配与程序规制的重要性。主要观点可归纳如下：（1）除了公共档案馆，政府机关档案室、公共企事业单位的档案机构都应被纳入档案开放责任主体范畴[4]；（2）档案馆在档案开放鉴定中承担组织和协调责任；档案形成单位在档案开放与否问题上应起决定性作用[5]；（3）档案开放责任的落实及内容的完善，必须通过严密细致的程序规制才能实现[6]。

在实际工作中，普遍存在的问题可分为三个层面，一是法律法规制度层面，包括相关立法不完善[7]，工作标准缺乏或规定过于模糊[8]等。二是机制层面，包括主体权责不清[9]，涉密档案解密、降密困难重重[10]等。三是操作层面，包括《档案法》修订后开放鉴定工作量激增[11]，开放鉴定工作人员业务素质不达标[12]等。对此，北京市档案馆、青岛市档案馆进行了较有代表性的探索。例如，北京市档案馆建立了档案移交单位初审、鉴定委员会委员复审、鉴定委员会审定的三阶段新机制[13]。青岛市档案馆编制了敏感词库，开发计算机软件加以辅助以提升鉴定效率[14]。

可以发现，档案开放审核在理论研究与实践方面均具备了一定的基础，但仍存在两点较为突出的局限。一是较多关注现有法规制度的疏漏之处，试图通过修补、填充形成新的开放审核机制，而较少从整体上思考开放审核流程的科学设置；二是侧重对馆藏档案的清理，而对增量档案覆盖不够，难以形成连贯且持续的开放审核方案。因而有必要将目光投向已成熟运作的国外实践，全面审视我国现有开放审核规则，TNA提供了较有参考价值的范本。

二、英国档案开放审核的政策法规体系

本文以TNA的公开政策、法律和网络资源等作为分析对象。之所以选择英国，主要出于两点原因：一是英国档案事业起步较早，各项制度、规定等较为完备；二是相较于美国，英国档案开放审核的内容与流程都更为简单清晰，分析难度易于把握。

英国与档案开放审核有关的文件主要包括法律、规程和指南三类。开放审核的规定与说明主要集中在各类指南中，需要联系起来加以理解。《公共档案法》在开放审核方面着墨不多，相反，《信息自由法》正文共八个部分，其中就有第二和第六部分与档案开放审核直接相关。与《信息自由法》配套的《46节实施规程》对法律中的原则性规定进行了阐释与细化。此外，《档案收集政策》将开放审核置于档案移交接收的大程序中，《开放政府白皮书》则将开放审核与前端的政府信息公开联系起来。具体如表1所示。

三、英国档案开放审核的内容分析

（一）开放审核的时间

TNA将开放审核作为档案移交接收的一个环节，要求形成单位在档案移交至档案馆前即完成此项工作。但由于开放审核存在当下可能无法对档案的开放状态给出确定判断的情况，故该类档案还会在一定周期后接受再次审核。所以综合来看，开放审核主要在档案移交前完成，特殊档案则会另行安排。

（二）开放审核的情形

开放审核是一个确定档案可访问状态的过程，分为开放移交、保留在形成单位和封闭移交三种情形。而一般档案自形成起满20年若无适用豁免等特殊情况，可推定为开放[15]，即不存在普遍意义上的封闭期。因此，开放移交往往作为一个默认选项，在各规定中不做额外说明，也没有正式的审查过程。

1.保留在形成单位

《公共档案法》S3（4）规定，根据责任者意见，如果档案出于行政管理或因其他原因必须继续保留，并且国务大臣已经知悉这一情况并批准，即可在保存期满后继续保留（在形成单位）[16]。保留的档案既可以是被选定为由TNA永久保存的，也可以是非永久保存的[17]。

保留在形成单位可分为三类。一是因行政管理目的而保留，包括档案（形成满20年）但需要继续利用，以及业务工作未完成导致移交或处置无法进行而造成的积压两种情况。后者属于例外而非常态，因而TNA对此类保留申请格外谨慎。二是因其他特殊理由的保留，主要用于敏感性无法确定且安全级别在“官方”之上，不能封闭移交至TNA的档案。此外，一些敏感性无法确定的档案还可能受到法定限制（Statute Bar）的约束，法定限制在禁止披露的同时还阻止档案移交至TNA[18]。三是“一揽子”保留，即保留性质相似的大类档案。最广泛适用此类的是情报和安全档案，它涵盖政府通信总部、秘密情报局和安全局持有或代表这些机构的档案，以及与安全或情报服务活动有关的其他档案。值得注意的是，上述提及的三个机构及其协助单位和特种部队在《信息自由法》影响范围之外，因此，其档案保留的标准并不取决于《信息自由法》的豁免条例[19]。

2.封闭移交

公共档案若根据《信息自由法》等确定了豁免，并且这些豁免在档案移交时仍适用，则应封闭移交。封闭移交依据豁免的不同情形设置相应的封闭期，其中，滚动十年（Rolling ten years）和生命周期（Lifetime）是设定封闭期的重要办法。对于不确定敏感信息封闭期且《信息自由法》中无明确时间期限的档案可应用“滚动十年”。该办法要求每十年对这些拥有豁免权的敏感档案进行重新审查，十年期限自档案形成之日而不是从提出封闭申请的日期开始计算。封闭期通常使用整十数，如40年、50年等。为方便计算，TNA还提供了档案形成时间和保管期限速算对应表。“生命周期”主要针对个人档案及一些可识别寿命的个体的相关信息。其具体应用是将个人整个生命期假设为100年，用其减去（档案中）个体（已知或推测）的年龄，即为相应的封闭期[20]。封闭期从档案最终形成之日，而不是从事件或文件中的特定文档的形成之日开始设置。同时，并不是数据主体的整个生命周期内都需要保留所有敏感的个人信息，信息的特定内容和上下文可以被更早访问[21]，故封闭期指南应根据具体情况灵活运用。

由此可见，档案的敏感性（及其对应的豁免条例等）决定了其可访问状态。2018年更新的《政府安全分类》将政府文件分为“官方”“机密”和“绝密”三个级别，政府部门应将安全级别为“官方”的档案开放移交至TNA，将“机密”或“绝密”档案保留在形成单位[22]。形成单位需对保留的档案（除因行政目的保留的外）每十年进行一次审核，以评估其公开是否会对公共利益造成实际损害。若其敏感性降低（至适宜的程度），可再考虑开放或封闭移交至TNA[23]。

對于仅含有极少量敏感信息的档案，可通过编校（Redaction）改变其可访问状态。编校是指遮盖个别单词、句子、段落或移除整页或整个文档以区分可披露信息与不可披露信息的过程。原计划保留在原单位的档案经过编校可封闭移交[24]，而预期封闭移交的档案则可经过编校面向公众开放。已编校的信息应安全存储，并应在豁免不再适用时返回到原档案中[25]。

（三）开放审核的流程

1.封闭移交的流程

封闭移交大体可分为申请前，申请中和申请后三个阶段。

提交封闭移交申请前，档案形成单位应进行如下操作：一、内部咨询以确定档案是否可能包含敏感信息。二、做出内部决定。这一过程包含4方面内容，（1）考虑档案的安全级别或分类，以及其是否具有短期或长期影响；（2）考虑档案中包含哪些个人信息，以及随着时间的推移这些信息是否仍应保持封闭；（3）与熟悉档案及相关敏感性问题或立法要求的工作人员讨论；（4）考虑档案馆中类似档案的可访问状态。三、如果建议封闭，则酌情向外部咨询，包括咨询TNA。四、确认或修改封闭决定并添加到封闭申请中。应说明的是，假如一个部门收到信息公开要求，那么由它提供的信息不应再封闭移交。

申请中主要指填写封闭申请表并将其提交给咨询委员会审议。首先，申请机构应在申请表中提出封闭档案的理由（引用相应的豁免条例）并解释为什么适用于该豁免。其次，申请机构应根据豁免条例和相应的运算规则确定封闭期。封闭期不太可能超过100年，若有此要求，申请机构需在更大的程度上证明其必要性。TNA不接受永久封闭期。对于不能确定封闭期的档案，申请机构应设置重新审核其敏感性的日期，以评估档案是否需要继续封闭。

接收到部门提交的申请后，咨询委员会进行相应的反馈。反馈分为三种，一是接收信息可能会被封闭，并指定在部门确定的日期公布或重新审查档案；二是接收信息可能会被封闭，但要求部门重新考虑公布或重新审查档案的日期；三是质疑封闭信息的依据，并要求部门重新考虑该申请。

2.保留在原单位的流程

保留在原单位的流程同样以申请提交为关键节点。《保留》规定，除非已获得保留整类档案的长期授权，个别档案的保留申请将由咨询委员会负责。咨询委员会基于工作经验，拟制了一份档案保留在原单位对应理由的备忘录，该备忘录会定期更新与修改。移交单位需在申请表中提供档案的详细信息，根据备忘录填写保留的理由、时间期限或重新审核的日期，并提交给咨询委员会审核，咨询委员会根据《开放政府白皮书》及后续修订的政府政策进行评估[26]。若申请得到同意则需进一步提交给国务大臣，获批后档案才可最终保留在形成单位。

值得注意的是，只有历史档案（形成超过20年）的保留才需要咨询委员会和国务大臣的批准。对于形成时间较短的档案，如果部门仍在就档案的敏感性进行咨询，或者正在等待“信息自由表”的批准，则可暂时保留在原部门至多一年。非公共档案形成机构的档案不需要咨询委员会的同意或国务大臣的批准，由部门自行保留。同样，也只有历史档案的封闭移交才需要咨询委员会的批准，封闭非公共档案形成机构的档案，或封闭形成将满20年的档案（即将成为历史档案），都包含在一个作为申请的“非咨询委员会的信息自由表”中。申请会提交给咨询委员会，但由一名TNA主任进行签署[27]。经整理，可绘制如下流程图。

（四）开放审核的权责分配

从上述内容与流程可以看出，英国档案开放审核主要涉及三方主体，分别为档案形成机构，咨询委员会和国务大臣。

檔案形成机构的职责可归纳为两方面，一是划分档案类别与安全级别，并在此基础上做出开放审核的初步决定；二是按照相关法律法规的要求及时向社会公众提供档案信息。国务大臣的职责也可分为两方面，一是对已经过咨询委员会审核并附有意见的敏感性审查申请表做出最终裁定；二是为移交结束后档案形成机构较为特殊的档案信息开放提供意见。

咨询委员会作为TNA的智囊团，同时也是连接档案形成机构与国务大臣的中间环节，其所发挥的作用不容小觑。咨询委员会成员由国务大臣公开任命，包括历史档案的使用者和具有相关信息领域知识的专业人士等。咨询委员会属于非政府部门公共机构，没有行政职能和权力，其工作得到TNA的支持，但完全独立于TNA运行。咨询委员会具体负责审核并回应档案机构提交的保留、封闭历史档案或延长封闭期的申请；为国务大臣签署保留申请提供意见[28]；为依据《信息自由法》开放历史档案提供意见。

（五）开放审核后的档案信息获取

《46节实施规程》规定，档案管理、移交等有关规定并不影响根据《信息自由法》或《环境信息条例》确立的法定访问权[29]。开放移交的档案在经TNA接收、处理后即显示在其开放利用程序“Discovery”中。保留在原单位的档案仍然受到《信息自由法》的约束，查阅这些档案应向保留部门而非TNA提出请求[30]。如果形成单位打算拒绝公开内部保留的历史档案中与公共利益有关的信息，则必须咨询国务大臣[31]。对于封闭移交档案中未公开信息的访问请求，将根据《信息自由法》的规定逐案处理。若有关部门欲延长封闭期，应在前一封闭期届满前再次提出申请。研究人员有权随时对封闭档案提出信息公开请求，如果收到请求，TNA必须审查封闭档案并与移交机构协商[32]。同时，如果访问限制已明显不再适宜，可随时将其撤除。在这种情况下，相关部门应通知TNA，同时还应咨询参与敏感性审查的其他相关方。不管是保留在原单位的档案还是封闭档案，若通过每十年一次的常规敏感性审核，则可予以公布[33]。

四、英国档案开放审核的特点与启示

（一）健全的政策法规体系

英国档案开放审核法规制度大致可分为三个层次，一是由《信息自由法》和《公共档案法》组成的宏观层，为各类处理决定提供法律依据。二者共同奠定了“以开放为原则”的总体基调，从而使档案保留在原单位和封闭移交的情形成为例外，简化了开放审核的逻辑。二是由《46节实施规程》和《开放政府白皮书》组成的中观层，其主要作用在于细化法律规定和提供解释性条款，同时在政府文件与档案之间形成衔接。三是国家档案局发布的系列政策指南构成的微观层，其为开放审核的流程、手续等提供具体方案。各层次的法规制度形成了一个相互联系并可相互参照的整体，避免了不同规定间的矛盾，使得档案开放审核可顺利进行。

我国虽在《档案法》《档案法实施办法》《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》等中有涉及开放审核的部分内容，但多为原则性规定且内容模糊。因而有必要对现有法规制度进行对应调整。第一，国家档案局应以新《档案法》的出台为契机，会同相关部门对配套法规、规章进行修订，理顺档案开放审核的流程，合理划分不同主体的权责。第二，在我国尚未制定类似《信息自由法》的顶层法律的情况下，应在《档案法实施办法》中对档案与信息的内涵进行区分。首先，档案能够承载信息，但不全是政府信息；其次，档案是一个经过价值选择的集合性术语概念[34]，包括从形成到最终确定整个过程的系列文件，政府信息往往指文件正本中的信息，这部分信息从其产生之日起就已不断地被公开、传播与利用。因此，行政机关并不因档案移交而失去信息，其信息公开义务也不会因档案移交而被豁免。此外，封闭期实际上意在保护正本信息之下大量的过程性信息和背景信息，避免因其不当披露引发社会问题[35]，所以，封闭期限制的是该时期档案而非政府信息的利用。

（二）前置开放审核环节

TNA要求档案形成部门在移交前做出开放审核决定，我国新《档案法》规定“尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见”。二者实际内涵一致，都是将开放审核进行前置，以此避免档案进馆后审核可能存在因移交单位结构调整或职能变化导致开放责任无从追究的问题。

前置开放审核工作在逻辑上更为合理，但在实践中却面临不少困难，因为前置意味着评估档案敏感性的主要责任将由档案馆转移到档案形成单位，而档案形成单位能否有效应对角色转变带来的挑战尚未可知。因此，需做好两方面的准备。第一，加强档案形成单位开放审核能力培养。档案形成部门可定期组织业务培训，提升档案工作者的认识水平与核心素养，使其能准确把握机构业务运行规律，根据职能差异和法律规定，对档案进行合理分类与划控。第二，优化档案部门的业务指导。档案馆可以指南、手册等形式将开放移交的流程与要求具体化，整合、细化法律法规中关于限制开放的规定，为开放审核决定提供依据，并随国家政策法规的变化而灵活调整，保证开放审核的可操作性。同时，档案主管部门可联合档案馆开展专项检查，以查带促，对档案形成部门自由裁量权的使用形成约束。

（三）相对独立的咨询委员会

英国档案开放审核的一大特点便是其咨询委员会的设置，咨询委员会实际上承担了TNA的大部分职能。由于其成员来源广泛，知识结构复合，代表多方利益与诉求同时在运行上具有较大的独立性，因此其判断和决策能更大程度地保持专业、中立与客观。实际上，我国也已进行类似实践。上海市档案馆早在1994年便成立档案开放鉴定委员会，成员由分管鉴定工作的馆领导及馆内具有档案专业高级技术职称、熟悉档案鉴定工作的专家组成[36]。只不过这类组织更偏向于档案馆内部工作组，成员代表性方面则稍有欠缺。在当前情况下，档案馆可考虑联合档案主管部门、保密部门，以及文档管理从业人员，历史、法律专业学者等建立综合性的咨询委员会，明确其内部分工与职责，从而避免机构流于形式。委员会的职能不应仅局限于为开放审核提供意见与建议，還应为档案保管期限的设定，档案获取与利用等其他业务贡献智慧，在发挥综合效用的同时，成为档案馆常设机构。最终将档案馆由开放审核的执行者转变为协调者和仲裁者。对于没有足够的人力与能力组建咨询委员会的县级档案馆，应与市级档案馆建立合作关系，积极寻求市级档案馆委员会的指导。

（四）解密与划控分开

TNA不接收涉密档案进馆，也不负责档案解密。因未搜集到相关资料，所以本文尚无法明确英国涉密档案的解密程序与方法。但根据“保留在原单位的档案需每10年进行一次敏感性审查”的规定，档案解密或密级变更的工作仍是由形成单位承担。不论具体如何操作，将涉密档案从档案馆业务中剥离出来，的确使英国整个开放审核工作在流程与内容上变得更为简单。

在《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》中，1991年1月1日后形成的涉密但未移交档案的密级变更与解密工作责任由谁承担并不明确。在对该规定修订时，应考虑将解密工作从档案开放审核中分离出去。一方面，可规定在移交前，涉密档案的密级变更与解密工作由形成单位负责，延长保密期需具备充分理由并经保密部门审核批准。另一方面，由于涉密档案多形成于少数部门，如国防、国家安全、情报部门，因此可考虑由档案主管部门授权将该类档案保留在原单位或部门档案馆，但需在部门内建立一套档案解密与开放标准。对于已移交进馆的涉密档案，则通过集中解密、联合解密等方式进行清理，从而使档案馆逐渐从解密执行主体转化为监督主体[37]。

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作者单位：1中国人民大学信息资源管理学院

2上海师范大学人文学院