跨层级暗访的复制与加码

贺海波

近期在安徽、江西和江苏等地乡村两级开展了三次社会调查，基层干部普遍反映跨层级暗访比较令人头疼。他们说，各级各部门都可以搞跨层级暗访，极大地改变了基层干部的工作环境，给基层造成了巨大的心理压力。

巨大的心理压力来源于督查时对基层干部行为细节的标准化要求。比如上级部门常常会直接插到乡镇督查基层干部的日常工作纪律，他们透过门缝、玻璃窗看办公室内的人员在干什么，如果发现在看电脑和手机，就要核实是否与工作有关，如果是在消遣、娱乐等，就要给予违纪处分；还会核查不在办公室的干部具体在做什么，一般会现场联系，如果干部说在下乡推进工作，就被要求发手机定位，并且要求15分钟以内赶回乡镇办公室。

基层干部说，现在每天都要“看好自己的门，做好自己的事”。

跨层级暗访的厉害之处在于不确定性，基层干部无法掌握其中的规律，也就无法规避。为了保持不确定性，跨层级暗访坚持“四不两直”的工作方式。所谓“四不两直”是指不要人带，不打招呼，不定地点，不定时间，直接到点，直接到村。在“四不两直”规制下，中央省市的暗访人员可以直接插到乡村现场检查纪律遵守情况和各种惠民工程、公益项目等工作落实情况。

当然，各级暗访部门也不是完全无的放矢地暗访，大多数都是有的放矢地进行工作督察。现代化的技术治理为中央省市有的放矢督查奠定了重要的基础。当前乡村治理现代化的一个重要方面就是数字化。

首先是乡村的基本情况都要上网，比如村级资金、资产和资源都要上报到“三资平台”，并且要求实时更新变化的情况。其次是乡村治理的过程要留痕，也要上传到网络平台。各级纪委都可以直接看到这些治理平台上的内容，如果发现了问题，就会直接到村庄到项目点上实地督查。

此外，还有另外一项技术治理就是卫星监视系统。很多地区的乡村都安装了蓝天卫士，坐在县乡办公室就可以掌控全部的环境变化情况，中央省市也可以获得相关信息。

江西的乡镇干部说，只要发现哪里冒烟，就要赶到现场处理，超过15分钟就算治理事件。江苏Y村村委会门口的池塘里面有垃圾，中央部门直接到村里督查。Y村环保工作没有达标的原因是连日暴雨，村级所有治理人力都在防汛救灾，没有及时清理暴雨形成的污染物体。中央部门给出三天内必须整改的要求。村干部说，幸亏这件事情是确实事出有因，如果是玩忽职守，不仅要限期整改，还会直接给予纪律处分。

现代技术是现代治理的“千里眼，顺风耳”，为跨层级暗访提供了重要的信息支撑。

当然，上级也会通过正常的由下而上汇总的数据来掌握情况，比如国家在不同时期布置的中心工作，有些地方反映上来的数据显得推动乏力，不同级别纪委监委就会直插到这些地区的乡村开展督查。也就是说，跨层级暗访的重要功能之一是为了推动中央部署的重要工作，是为了改变政令不行的窘境。

就实践情况来看，近几年来从精准扶贫、惠民工程、环保工作到乡村振兴等自上而下的中心工作，在行政体系内部基本上没有遇到什么阻力，在很大程度上，跨层级暗访发挥了重要作用。

跨层级暗访之所以能够发挥重要功能，在于可以打破信息垄断。以前基层治理的情况如何，只能靠一层层报上来的信息进行判断。一些地方官员常常好大喜功，为了突显治理政绩，获得提拔的资本，就会搞数字造假。事实上可能是一地鸡毛，但是包装后显示出来的却是取得了重要的进展，获得了巨大的成功。但是在现代技术条件支撑下，上级可以轻易地掌握下级的治理结果与过程，下级就无法垄断治理信息。

随着基层治理信息垄断被打破，基层治理共谋也被打破了。以前，在基层治理中，为了完成中心工作，或者为了收割地方利益，县乡村常常结成利益共同体。

在利益共同体结构中，自上而下的中心工作进入县域后，县乡村就可以联合起来以应付上级检查为重点，而不是将工作落在实处；而且为了激励下级，上级还要故意忽视甚至鼓励下级搭便车收费、公费吃喝等胡搞行为，下级为了寻求上级的保护，也要大行贿赂。

但是跨层级暗访可以直插基层，治理的主体责任可以查得清清楚楚，打开了基层的治理暗箱，也就打破了县乡村的共谋基础。县乡村无法垄断信息，也无法再建构利益共同体，只能老老实实地认真落实上级布置的中心工作，也不再敢胡作非为收割基层的剩余利益。

值得肯定的是，跨层级暗访对基层治理主体起到了威慑作用，改变了基层治理结构，也将基层治理的注意力迁移到落实上级工作上面。但是就调查来看，跨层级暗访出现了不断复制与自我叠加的现象。

本来暗访只是纪委监委的一种督查方式。但是现在很多其他部门复制了这种工作方式，也经常搞暗访。在当前中心工作泛化的情况下，每个部门都有大量的行政工作下派到乡村，都要求不打折扣的完成任务。与乡村对接的“条条”有一百多个，发达地区可能会更多。如果这些条条都复制暗访模式，基层干部将不堪重负。

此外，每个部门为了激发基层完成本部门工作的积极性，或者说为了突显本部门工作的重要性，于是不断加强暗访程度，表现在不断加强暗访频次和加重处罚力度。

在很短的时间内，跨层级暗访在范围上对基层治理进行了全景式监控，在力度上对基层治理的督查做到了层层加码。跨层级暗访发挥了一些治理的正功能，比如打破基層信息垄断、消解基层共谋的基础、转变基层工作作风等，但是也产生了大量的负外部性后果，不同层级不同部门大量复制和层层加码，加重了基层的工作负担。

乡村干部反映，以前比较害怕县级以上的检查，现在最害怕县级督查。因为县级督查最为严格，在督查频次、力度和处罚等方面都比中央省市的督查更多、更大、更强。其中的缘由在于甩锅避责。

当前基层权责不匹配和责任压力不断增大的背景下，基层治理出现了问题，县级也要负相应的连带责任，但是如果县级监管指导到位了，责任就会减轻。在关乎个体声誉、晋升和利益的情况下，县级当然不想为乡村两级分担更多责任，那么就要在监管指导上加大力度。

县乡村本来就是基层治理的共同主体，县对于乡村两级的人财物情况都掌握的一清二楚，所以县级督查就更能直指要害，再加上为了达到上级要求，县级会加码，比如上级要求达到百分之八十，县级就要要求达到百分之百。如果出现了问题，就会约谈，给予党内纪律处分；更为要命的是，有些地方还要求乡镇干部在县电视台做检讨和保证。在科层体制高压之下，乡村两级不得不将大量的精力用来完成本来属于治理剩余的事务。

跨层级暗访有现代技术治理的支撑，也有推动自上而下的重点工作的必要性，但是将这种治理模式复制到各个部门各个层级，并且层层加码，事实上形成了一种常规治理，就会大大增大基层治理体制的刚性，严重束缚基层治理主体的自主性，诱发基层治理主体的非正常焦虑。

应该对跨层级暗访本身作一些限制性规定，使其既适应推动自上而下的中心工作和治理现代化的时代要求，又能不给基层造成过分的治理负担，还可以激发基层治理的活力。