《民法典》时代土地经营权的抵押问题研究

张付成 杨萌草

摘 要：2020年开创了《民法典》时代的新纪元，在“三权分置”改革的时代背景下，《民法典》肯定了其改革成果，进一步突出了土地经营权的重要地位，并对抵押的财产、方式等加以限制。但是，基于土地经营权的权属存在广泛争议，我国土地经营权的流转尤其是抵押面临着前所未有的机遇和挑战。本文以对土地经营权认定为物权属性的视角分析对土地经营权的抵押产生的影响，并对我国《民法典》土地经营权的抵押规制现状以及存在的权属不明、登记不清、评估困难、抵押权难以实现等问题，结合典型案例從四大进路探求土地经营权抵押完善之路径。

关键词：土地经营权;三权分置;抵押;流转

一、引言

中共中央于2014年发布文件提出将农村土地的所有权、承包权、经营权进行“三权分置”改革，并于2016年正式确立了以“三权分置”为核心的土地改革理念，自此开始了宁夏、吉林、湖南等部分地区一系列的试点工作，历经多年的不断探索在实践上取得丰厚的成果。我国近年来的土地经营权抵押在多年的实践中产生了诸多问题，例如农村土地上的权利归属不明确，土地权属确认仍需进一步完善;抵押如何公示，才能保护善意相对人的权利;土地经营权的作价评估机制不完善，没有合理统一的评估标准;抵押权实现困难等等。

本文的研究意义在于为了切实保障农业现代化的有序推进，实现乡村振兴的发展战略，必须推进土地经营权抵押的立法工作，在总结多年来的实践经验的基础上，对抵押进行制度性的专门立法，为放活土地经营权提供切实可行的法律根基。土地乃民之根本，为国家经济的发展提供强大的支撑和动力。农地“三权分置”改革的理论付诸实践势在必行，欲实现土地的价值，就必须将土地经营权作为核心和重点，放活土地经营权，最行之有效的手段即为抵押的方式，从而实现土地资源的合理优化使用，于国于民大有裨益。

土地经营权的问题虽是当前的时代热点，诸多学者涉及此问题的研究，但往往争议巨大，尚需继续研究考察。本文的创新点之一是对《民法典》时代土地经营权抵押的问题分析，为解决当代土地经营权抵押问题提出新的建议，希望对此后相关制度的发展与完善有所帮助。创新点之二在于类案分析法，通过对比同类案件，结合其裁判的特点和案件涉及的问题进行分析解决，寻求最优解。

二、关于土地经营权抵押之理论争议

（一）土地经营权的性质界定

2018年末新修订了《农村土地承包法》，该法是自2002年的《农村土地承包法》以家庭联产承包为基础的“两权分离”制度以来的一次巨大的调整和修改，可以说是土地制度的一大变革。该法是一次将“三权分置”制度上升至法律的具体立法实践，但是由于涉及法律创新，因此在制度设计上存在较大的立法空白，引发了学术界的广泛热议。2020年中华人民共和国的第一部《民法典》的制订迎来了土地经营权的新时代，以专章专条的形式确立了土地经营权抵押的合法性，抵押是作为土地经营权流转的一项重要方式，土地经营权性质的明确和界定是其前提和基础，对此，学术界主要存在以下三种观点：

1. “债权说”的合理性

持“债权说”观点者认为土地经营权在性质上应属债权，土地经营权属于市场化的财产权利，经过登记即具有与物权相类似的效力。高圣平教授认为，土地经营权的债权属性符合政策宗旨，立法本意是将土地经营权作为债权定性，在这一点上，与姜楠教授的观点大相径庭，根据政策指引，土地经营权的权利人不能擅自独立处分该权利，必须征得承包权人的同意才能为之，突出了其债权的合意性，自然与物权的独立性相悖。有学者认为土地经营权在本质上类似于承租权，权利人将标的物（享有用益物权的土地）进行出租，承租人享有租赁权。《民法典》第342条规定流转土地使用权可以以出租、抵押、入股或其他方式进行，以出租方式流转的土地经营权自当被定性为债权，那么以入股、抵押或者由此产生的其他流转方式也应按照体系解释定性为债权。换个角度讲，土地经营权被确定为租赁债权，此权利可以作为权利质权的客体存在，土地经营权亦可发挥其担保功能。

债权说固然有其合理之处，但其弊端也明显存在。在我国民法的立法背景和物债二分的体系引导之下，《民法典》中的物权编怎能对债权性质的内容加以规定，简言之，土地经营权若为债权，如何会被物权编所吸收？本文认为《民法典》时代土地经营权既已入典，是否意味着立法原意是对于土地经营权物权性质的默认？租赁权确属债权无疑，土地经营权若为用益物权，为了实现土地的价值，是否可以理解为物权债权化？如此，抵押、入股等方式进行的土地经营权的流转自然属于用益物权的延伸。

2. “物权说”的可采性

持此观点者认为土地经营权实属用益物权。暂且对《民法典》物权编的立法本意搁置不提，单从比较研究的视角看待土地经营权或债或物的优劣：首先，由于债权相对性原理的限制，对第三人没有约束力，物权则可以克服此缺点，得以对抗第三人，稳定交易秩序，而且对于第三人侵害土地经营权时，也可基于侵权损害赔偿对原权利人予以补救，反观土地经营权若为债权，则没有侵权责任的救济方式。另外，由于物权的独立性，只要其母权没有绝对消灭、土地经营权的存续期间没有届满，即使土地承包权人不存在了，该权利仍然存在。再者，基于物权的优先性，在同等条件下物权优先实现其权利，如果作为债权，只能按照顺序或者比例加以实现，甚至很大程度上不能完全实现。

有学者对作为他物权的一项重要权利的土地承包经营权，怎可在其之上产生另外一种他物权产生疑惑。纵观学者们对此问题的看法，倘若将土地承包经营权整体作为民法上独立的“物”，将此“物”之上的所有权作为土地经营权的上位权利，这种观点尤其荒谬;甚至有人对此强加解释，将设定之后的次级他物权即土地经营权视为与土地承包经营权完全独立、不同内容的权利，在我看来实属滑稽之谈。我认为土地经营权人的其使用、收益、处分权利已经基于法律规定从所有权中获得授权，在此基础上设立土地经营权无非是将其享有的权能让与受让人，土地经营权的产生是权利让渡的结果。

3. “折中说”的滞后性

“折中说”无疑是稳妥的，也是灵活的，持此观点的学者们认为土地经营权同时具有物权和债权两大属性。权利人具有选择土地经营权具备何种性质的自由空间，法律的存在只是为了提供认定土地经营权性质的法定标准。赖丽华教授将登记与否作为区分土地经营权债权性质或物权性质的标准，但登记只是能够产生公示或者对抗效力，如何能够影响性质的认定问题呢？更有学者将流转方式作为区分标准，对《民法典》第342条的规定进行拆分，将出租方式的土地经营权赋予债权性质，而抵押方式的土地经营权给予物权性质，如此背离违背了土地经营权的立法目的，在目的解释的背景下，土地正因其流动性而实现更高的价值，以流转方式作为限制来解释并不合理。

（二）土地经营权能否抵押

土地之上存在经营权，人们可以提供或租或用的方式经营以获取资金，大多数人有土地无资金，其土地经营权能否用来抵押呢？2015年上海地区农村试点颁布新办法，无论家庭承包获得还是流转取得的土地经营权，都可以抵押。自2019年新土地承包法颁布之后，法律允许土地经营权人将自己的承包地进行抵押担保，可以融资贷款获得资金。2020年民法典承继了新土地法的精神，允许土地经营权的抵押。

（三）土地经营权性质的划分是否影响土地经营权的抵押

此部分对土地经营权的物权性质还是债权性质的判定是否影响土地经营权的抵押问题进行分析，至于折中说在此不作论证。债权性质的土地经营权多数学者更倾向于它是承租权或财产权，基于债权性质的抵押准确来说是通过抵押合同而产生的合同之债，那么物权性质的土地经营权多数学者倾向于用益物权之说，基于物权的法定性显示出物权的抵押担保权能。在权利实现上，物权优于债权，基于物权的优先受偿性，用益物权性质下土地经营权的抵押能够保障抵押权人的利益，反之债权属性下的抵押很可能因多种因素导致不能清偿，由此可见，不同的土地经营权的性质直接影响着土地经营权抵押的顺利实现。明晰土地经营权的性质，是“三权分置”的核心问题之一，明确土地经营权属于用益物权，才能解决土地经营权抵押实践的疑难问题，从而促进土地经营权有序流转。

三、土地经营权抵押的立法规制和问题分析

（一）土地经营权抵押的法律规制

《民法典》物权编有四个条款关于土地经营权，并摒弃了以往相关法律禁止将耕地抵押的条款，首次将土地经营权的抵押上升到法律的高度，使土地经营权的抵押迈入新阶段。土地经营权的抵押是抵押人在不改变其原土地所有人和使用人的前提下，用土地经营权以抵押给债权人，在抵押人于合同到期后不履行或者不完全履行合同约定的债务时，债权人（抵押权人）有权就该土地经营权进行优先受偿的制度。抵押方式只是众多流转方式的一种，那么作为一种法律制度，我国立法应对此作何限制？

1. 主体规制：放开抵押人的限制

土地经营权是从土地承包经营权中分立出来的，土地承包经营权是农户从集体经济组织中获得土地的承包和经营的权能。“三權分置”改革的目的就在于让土地经营权人不受身份的限制，不再局限于农户和个人，这一点不同于土地承包经营权。《民法典》第339条将“他人”作为土地经营权的流转主体，也就意味着对抵押人不限于农户还是其他经营主体。

2. 客体规制：地上附着物的归属

《民法典》反映了土地经营权是可抵押的，但并未规范具体的交易规则，在实际操作中主要有两种，一种是将自己的土地作抵押，另一种是通过转包等其他方式取得所属土地的经营权，再对该已取得的土地经营权进行抵押。因此，抵押权的客体是土地经营权无疑。土地经营权抵押时地上附着物的归属问题是学术界争论不休的问题，主要有三种观点，地上附着物随之转让或归原抵押人享有或依合同约定确定，地上附着物主要是指农作物，结合近年的试点地区的情况，抵押范围是包括农作物在内的。何白珣教授则认为，农作物是独立的客体，与土地是分离的，农作物与土地经营权的关系不同于建筑物和建设用地使用权不可分离的关系，因此不能类比适用。但我认为，土地经营权属物权，地上农作物之于土地经营权，类似于主物与从物之关系，主物转让的，从物亦随之转让。其次，我认为房地一体的理论是可以类推适用于土地经营权抵押的，原因在于土地存在的价值就在于地上农作物的收益和产出，土地和农作物是不可分割的，失去了农作物，土地的价值无从实现。

（二）土地经营权抵押试行过程中出现的问题分析

土地经营权的抵押在实践中已进行了为期四年的试点工作，期间取得的成果值得肯定，本文对此不作详细赘述。

1. 抵押贷款面临双向风险

抵押贷款是土地经营权人与银行之间将土地经营权进行抵押而取得贷款，《民法典》对此也加以肯定。但从实践来看，借贷双方面临双向风险，所谓双向风险，是指银行一方面临由于贷款随之产生的信用风险，其次对于土地经营权这一新型抵押物该如何处置的风险，土地经营权人面临失地风险，失地后该如何保障？由于土地经营权是一种极具市场化的权利，农业生产自然的属性易生变故，市场的波动会影响土地经营权人的收益，使银行面临信用风险。由于当前土地经营权抵押市场不完善，交易流转市场尚需建立，加之农业生产的周期性，银行在处置抵押物时很有可能面临已无农作物，导致所剩经营权无转让价值的情况。因此，银行在此情形下对土地的抵押权无法变现，不能将其偿还贷款，或者即使可以受偿，但成本太高导致损失严重等等。土地经营权人难以还款的情况下，如果银行实现了抵押权，相应的土地经营权人就丧失了土地权利，那么那些失地的又没有稳定收益的土地经营权人该如何生存和发展呢？

2. 土地权利归属不清，抵押登记效力不明

对于农村的许多地方来说，土地是一家一户生存之根本，土地经营权的抵押是实现土地价值的重要方式，但是抵押的前提必须要求土地权属明确具体，产权清晰，在农村的很多地区并没有进行土地的登记造册相关的产权确认工作，甚至丢失土地产权材料等现象普遍存在，自集体分地工作结束之后似乎形成了一种默认哪块土地归谁家这一概念，许多农民有权无证、有证无权，使得土地权属确认工作难度极大。土地的登记制度对于明确土地权属尤为重要，《民法典》仅规定5年以上的土地经营权的登记制度，并未涉及土地经营权抵押登记。纵观我国抵押试点地区的实践，登记部门烦琐复杂，农业部门、管理部门等等权力交叉，界限不明，急需设立统一的土地经营权抵押登记机关。如抵押权已登记，登记的效力又如何，采登记对抗主义？抑或是登记生效主义？都未成定论。若采登记对抗效力，无异于忽视了第三人善意时的利益保护问题，反之，则过度重视第三人利益，反而过重形式忽略实质，因此尚需建立统一的公示制度以观后效。

3. 土地经营权价值难以评估，缺乏公信力

土地问题涉及方方面面，最重要的就是价值最大化，对于抵押而言，利益是土地经营权人与抵押权人之间矛盾的焦点。鉴于土地经营价值的波动不稳定，贷款业务难以执行，多数试点地区农业部门人员与当地乡村干部组成土地评估小组，甚至由金融机构参与土地评估。金融机构为了自身能够有效地回笼资金，实现抵押权的变现，评估土地价值难免有失公允，在土地价值评估中农民处于弱势和被动地位，有违民事主体的平等原则。价值评估标准的不确定性，导致人为主观因素的介入干预，不能因地制宜，价值偏差大，且缺乏有效的监督机制，极易引发道德风险。

4. 抵押权的实现问题依旧困难

传统的抵押权的实现方式为拍卖、变卖、折价等等，土地经营权的抵押是《民法典》下一种新型的权利，传统的拍卖折价等方式在实践中饱受争议，应寻求创新型的抵押权实现方式。就拍卖而言，实践中经常出现参与竞买的主体资格受到拍卖公司的严格限制的情况，由此可能导致涉案标的成交价格降低等一系列负面影响，虽然此限制合法，但在实践中仍然是一大问题;其次，抵押人对法院采取的执行程序持反抗态度，可能通过隐瞒真实收入等行为予以对抗。因此，一些法院认为农村土地确实“不适用于拍卖”，如发现债务人财产仅有农村的土地上的经营权或承包权只能终结执行程序。如依照此观点，那么土地经营权的抵押怎能实现。谭桂华教授认为，因循法律逻辑，基于承包方不能采取转让的方式流转土地经营权，在承包方以土地经营权抵押的情形中，抵押权实现也应无法采取拍卖、变卖的方式来处置土地经营权。如果强行变通适用，至少存在制度抵牾问题。至于折价，大多数学者都认为不可适用于土地经营权的抵押，不利于实现土地的价值。

针对该问题，试点地区采取了不同的方法探寻土地经营权抵押得以实现的创新方式——流转、变更、托管、理赔、变现、诉讼仲裁、调解、集体回购等等，但这些试点方式不够成熟，一是将诉讼仲裁等纠纷解决手段作为抵押方式，其本身刻意回避了土地经营权这一抵押标的本身的处置问题，变更、流转以及集体回购，其本质上都是对土地的转让，与拍卖变卖无异。

四、我国对于土地经营权抵押问题的完善路径——以具体裁判为视角

土地经营权的抵押作为《民法典》时代的热点问题，土地经营权抵押纠纷案件繁多，无疑加重了法院的裁判工作。中国法院裁判文书网以“土地经营权”和“抵押”为词条检索，项下多达4059篇法律文书，更有甚者，近五年该类案件同步增长，2019年，此类指导性案例高达1119例，本节选取裁判文书网的核心典型案例并围绕其中的重点问题进行分析，致力于寻找关于土地经营权抵押问题的完善路径。

（一）进路之一：立法铺路

案例一：寇建国诉王爱军追偿权纠纷

本案涉及保证人的保险追偿权问题，或者说是抵押权的实现问题。保证合同约定保证人代偿后土地经营权由保证人管理和经营，是否意味着将土地经营权进行抵押？法院认为，该土地经营权系承包他人的土地而得，并未约定明确具体的土地经营权的地理范围，因此不将其视为土地经营权的抵押。我认为该判决存在一定的问题，交由保证人进行管理和经营并非流押条款，况且待还清款项，该土地经营权仍转交给土地承包人，可视为土地经营权的抵押。

案例二：开远市农村信用合作联社诉开远市雨洒种植专业合作社、魏秀芬金融借款合同纠纷

案涉经出租取得的承包地的土地经营权是否可以抵押的问题，该案是2012年云南省典型案例，当时处于三权分置理论的萌芽阶段。法官认为以土地经营权作为抵押权的标的，担保债权的实现，并且已经登记，根据当地作为当时农村土地承包经营权试点地区，结合国家政策，承认土地经营权是可抵押的财产。其二，该案的登记机关为农业土地管理机构，是否具有登记公示效力，法院在此问题上也加以肯定。

案例三：辽宁沈本农村商业银行股份有限公司、本溪满族自治县祥泰五味子专业合作社金融借款合同纠纷

同案例二一样，本案涉及土地经营权能否抵押的问题，法院处理的方法确是大相径庭。法院将土地承包经营权不可抵押类推适用于土地经营权，依据《物权法》认为土地经营权同土地使用权不可抵押，但是在“三权分置”的大环境下，土地经营权已从土地承包经营权中分立，两者性质不同，况且《民法典》已经承认土地经营权的可抵押性。

【建议一】结合试点经验，加快土地经营权抵押专门立法。域外对于土地经营权的立法有明显的本土化特色，我国也应因地制宜，结合近年来试点地区的立法成果，制定一部统一的法律解释，缓解人地矛盾，实现土地价值。在立法过程中，首先应明确土地经营权的属性，不能在物权与债权之间摇摆不定，另外，明确可抵押的范围、程序、规则，规定各方权利义务的保障，扫清与其他法律的适用障碍，使之能更好地相衔接，为土地经营权的抵押建设提供法律支撑。

立法须完善登记制度，明确土地经营权的登记效力属重中之重。从上述案例可知由于立法并未明确登记生效主义还是登记对抗主义，土地经营权抵押的效力存在广泛争议，即使有法官的判決，仍然处于待定状态。土地经营权抵押设定登记制度意义重大，法律应明确对土地经营权的确权颁证，确定权利主体经营土地的范围时限和地理位置，作为抵押登记的基本依据。为了避免登记错误，应建立统一的信息登记平台，登记部门应由法律规定，将不动产登记的实践制度应用于土地经营权抵押登记等。我认为抵押登记应采登记生效主义，不登记则不生效，便于对土地的公示信赖予以保护，维护交易秩序和交易安全。

（二）进路之二：规则设计

案例四：吉林云天化农业发展有限公司诉克山县古北玉米专业合作社等种植回收合同纠纷

原被告之间签订的《种植合作协议》系双方真实意思表示，本案抵押标的物为12000亩玉米种植地，黑龙江运恒中小企业融资担保有限公司对该合同予以担保，贷款合同约定土地经营权和地上附着物抵押期间为五年，评估的土地和地上附着物的价值总和远超债务总和，法院认为被告违约在先，且担保合同合法有效，该担保公司以其担保的财产范围承担连带责任保证。本案是抵押合同成立并生效的情形，我认为法院的判决合法，但是似乎忽略了土地经营权抵押物的评估作价问题。

案例五：甘肃银行股份有限公司庆阳分行诉西峰区刘苑种植农民专业合作社住所地刘建辉等金融借款合同纠纷

本案以刘苑合作社经流转取得的420亩土地经营权作为抵押标的，签订《抵押合同》以担保主债权债务的借款合同，刘苑合作社并未清偿到期债务，主合同存在违约行为，该案的争议焦点在于抵押合同是否有效，抵押权是否成立的问题。法院认为土地经营权的抵押系不动产抵押，不动产的抵押需经登记才能成立，未经相关部门办理登记，因此抵押权不成立，《抵押合同》亦因承包方未书面同意而无效，本案与庆阳市中级人民法院2019）甘10民终770号指导案例如出一辙，法院均判决其在抵押财产范围内进行拍卖、变卖承担50%的责任。

【建议二】：建立健全土地经营权抵押配套机制，尤其是抵押物的价值评估系统。从市场的角度来看，应建立专业的土地经营权市场评估机构，培养一批高素质的专业人员，土地经营权的评估是抵押的重要环节，如何才能使评估结果更具科学性和合理性，为当事人双方所接受，仍然是有待探寻的问题。因此，有学者认为由于土地评估标准不明确，估价困难，应实行土地经营权评估机构和相关人员的资格准入制度加以限制，确保评估的专业性和准确性。

对土地经营权的抵押再流转加以限制。土地经营权的抵押是否可以不限次数的流转？对此我国民法典也并未规定，现今抵押权的实现问题突出，对于已经流转取得的土地经营权是否可以再设抵押，我认为法律应对此作出限制，以保护原土地承包人的利益。例如对抵押的期限、土地用途等方面加以限制，既保护了承包人的承包权，也随之推动了抵押的实现。

（三）进路之三：权利保障

案例六：何永涛诉张亚敏等民间借贷合同纠纷与茅志东诉张亚敏等民间借贷合同纠纷

此两案所涉及的问题都是土地经营权的抵押未登记，未生效的情况下，土地经营权已经转让该如何处理的问题。法院认为何永涛在本案中作为担保人，虽然已经尽力催促借款人还款，但该还款不能冲抵自己的担保金额，仍然在借款人不履行债务的时候，为了保障债权人利益，所得款项基于民法的基本原则，权利人有权处分，那么在这种情况下，土地经营权已经转让，原权利应如何保障？

【建议三】：健全土地经营权风险分摊机制，将保险机制引入土地经营权的抵押制度。土地经营权的抵押极易引发资金风险，不管是土地经营权人，还是金融机构，都面临着巨大的风险。实行农业“强制保险+自愿保险”双轨模式，创立农地经营权抵押贷款的强制保险制度，以保险原理分担抵押关系双方的风险，同时按照贷款额度设置相应保险层级，分层管理。为分散风险，建议以政府政策为导向，扩大农业保险的承保范围，保险公司承接土地经营权抵押的保险业务以分担风险，投保人根据需要交纳合理的保险费。

完善社会保障制度，由于城乡贫富差距依然过大，我国的社会保障制度对许多贫困人口来说是非常重要的。农民问题始终是我国经济飞速发展的一大问题，发挥政府强有力的保障作用，加大教育事业和基础设施的投入，减少土地经营权抵押的后顾之忧，增大民生福祉才是根本。

（四）进路之四：抵押权实现

案例七：王鑫诉胡井芝民间借贷纠纷

本案是有关土地经营权和地上附着物的抵押问题。法院认为抵押关系为借贷合同的附属，主债权债务的消灭，抵当然，此类平台的构建离不开法律制度的保障。除此之外，还可采用强制管理制度，由委托的主体代为执行该抵押物，土地经营权人短暂的丧失抵押物的使用收益，在不转移抵押财产归属的情形下实现抵押权，待债务清偿完毕，土地经营权人继续享有权利。

明确抵押权实现的范围及于地上附着物，本文已经就此做了探讨，认为土地经营权的抵押应包含地上附着物，但地上附着物的相关权利并不在此范围内，这一点应予以释明。

五、结语

我国在逐步探索中形成了三权分置的伟大变革，土地经营权的应运而生是实现土地价值最大化的有效途径。我国虽然有多部法律涉及土地经营权，《物权法》《农村土地承包法》《民法典》以及相关司法解释均有所涉及，但各部法律之间的衔接存在问题。立法的完备是最为关键性的一步，其次，更要因时制宜、因地制宜，在《民法典》时代探索出一条中国特色的农业发展之路尤为重要，而不能不切实际、照搬照抄。其三，明确土地经营权的边界，物权债权的属性之争如果没有定论，土地权属不明，在众多的抵押问题面前，最终受损的仍然是农民的基本权益。最后，注重政策指引和市场調节相结合，自由不是绝对的自由，而是有的放矢，作为上下五千年的泱泱大国，中国在20世纪九十年代确立了社会主义市场经济体制，至今在市场化的调节下虽然强调放权，限权，但是政策支持也当然是发展现代农业的有利抓手。

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作者简介：张付成（1971- ）男，河南南阳人，郑州大学副教授，法学博士，硕士研究生导师，主要研究方向为民商法;杨萌草（1996- ）女，河南鲁山人，郑州大学法学院民商法2019级硕士研究生，主要研究方向为民商法学。