多维视域下我国农地金融创新的可行性研究

□李 停

[内容提要]如何激活农地的金融属性，借助农地金融创新让土地流动起来，以此带动城乡要素流动实现收入均等化，已成为当前缩小城乡收入差距的重要举措。本文立足当前农村工作实际，从制度、政策、经济和技术等多维视域下全方位考察在我国现阶段推行农地金融创新的可行性。研究表明，私有制不是农地金融化的必要条件，农地金融化不会改变当前我国农村基本土地制度；政府先后修订了相关法律、陆续出台专项政策，为农地金融创新护驾起航；农地的生存保障功能日益淡化，各种社会保障制度逐渐覆盖农村，为现阶段推行农地金融创新建立良好的经济环境；我国商业银行开展资产证券化业务，在产品设计、定价、流程设计和风险规避等方面已有多年实践基础，为实施农地金融创新提供技术支撑。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“进入中国特色社会主义新时代，我国社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展的矛盾”。不平衡不充分发展突出表现在城乡非均衡发展，其中农业缺乏有效担保物导致融资难已成为制约我国农村经济发展的瓶颈(罗剑朝，1994；张学兵等2011)。[1-2]如何激活农地的金融属性，让不能移动的土地通过农地金融创新流动起来，以此带动城乡要素流动实现收入均等化，已成为当前缩小我国城乡收入差距的重要抓手(周小全，2012)。[3]近年来党和政府加大农地金融化改革步伐，先后制定出台一系列普惠金融措施，在政策层面为农地金融创新破冰。十八届三中全会鼓励农民以土地承包经营权抵押融资，2014年中央一号文件又将“三权分置”作为当前农村土地制度改革的主攻方向，赋予土地经营权新的权能。2018年12月29日，最新修订的《农村土地承包法》规定土地承包经营权和土地经营权都可以向金融机构抵押担保融资，为新型农业经营主体的“流转经营权”向金融机构融资担保扫清法律障碍。围绕土地承包经营权密集出台的一系列政策、法规，有力地支撑了农地金融创新实践。

农地金融创新是舶来品，在我国推广实施将会面临完全不同的制度、技术和经济环境，这会不会导致“橘生淮北则为枳”的后果，显然对当前中国农地金融创新的可行性分析是其它后续研究的基础。学界对农地金融化可行性的研究由来已久，尹云松(1995)认为无论体现社会保障功能的耕地承包经营权，还是拍卖所得灵活性较强的“四荒”地使用权都具备他物权的基本特征，完全可以充作抵押的标的物。[4]邓大才(2003)、文秀勤(2015)指出随着非农产业的迅猛发展，农村土地产出占农民家庭总收入比重逐渐降低，农民就业渠道日趋多元化，对土地的依赖性大大降低。土地所承担的社会保障功能逐渐弱化，为农村土地证券化提供了经济基础。[5-6]朱玉林(2007)则主张农地证券化的经济可行性关键在于农村土地支持债券在资本市场的可售性。[7]还有学者重视农地金融需求微观基础的实证研究。王平等(2012)发现经济发展水平、文化程度和土地经营面积对农户参与农地抵押贷款的意愿影响显著；[8]臧波等(2013)基于农户视角对农村土地权益证券化的主体意愿影响因素进行实证研究，结果发现家庭认知水平和家庭支出水平与农地证券化意愿显著正相关；[9]卢建新等(2013)对中部六省农户调查问卷的分析表明，土地承包方式、土地流转信心、农户权益受否受到侵害、惠农政策和农户非农技能等因素显著影响证券化意愿度。[10]

不难发现，现有文献对农地金融创新可行性研究集中在农地证券化方面，且研究局限在经济上的可行性。事实上，农地金融创新的内涵和外延比农地证券化都要广，农地证券化仅仅是农地金融创新的高级形式，农地证券化可行性分析不能简单等同于农地金融创新可行性分析。同时农地金融创新是一项庞大的系统工程，不仅是简单金融产品上的技术变革，也是制度、政策、经济上的重大革新。中国作为发展中的大国，经济发展水平与发达国家仍有相当大的差距，农村金融更是十分落后。更为重要的是国外土地私有，而我国实行农村土地集体所有，这意味着无论在理论还是实践上，都不能盲目照搬照抄以私有制为前提的农地金融创新。基于上述考虑，本文立足当前农村工作实际，在制度、政策、经济和技术等多维视域下全方位考察我国现阶段推行农地金融创新的可行性。研究表明，私有制不是农地金融化的必要条件，农地金融化不会改变当前我国农村基本土地制度。为大力实施乡村振兴战略，解决新形势下农业农村发展过程中的融资难题，政府先后修订了相关法律、陆续出台专项政策，为农地金融创新护驾起航；土地具有稀缺性和原始不能改变的经济特征，是资本化和证券化最理想的标的物。同时，农地的生存保障功能日益淡化，各种社会保障制度逐渐覆盖农村也为现阶段推行农地金融创新建立良好的经济环境；我国商业银行开展资产证券化业务，在产品设计、定价、流程设计和风险规避等方面已有多年实践基础，为实施农地金融创新提供技术借鉴。一句话，当前开展农地金融创新既是必要的，也具备制度、政策、经济和技术上的可行性。

一、农地金融创新不改变现有我国农村基本经济制度，它既不以私有制为前提，又不会必然导致农民失地，其推行具有制度可行性

(一)私有制不是农地金融创新的必要条件

农地金融创新始于20世纪80年代，迎合了西方发达国家全球范围内的金融创新。发达国家土地私有制，学界早期存在一种认识误区，认为私有制是农地金融化的必要前提并以此作为理由反对在中国推行。笔者认为导致这种认识误区主要源于两方面原因：一是混淆作为证券化标的物的“资产”和“资产的收益流”，或者说“服务的源泉”和“服务流”；二是源自根深蒂固的自由主义经济思潮影响，将产权清晰化简单等同于私有制。农地金融创新业务都是从资产抵押贷款开始的，在我国农地金融实践中包括土地承包经营权抵押贷款和承包土地的经营权抵押贷款，分别适用于原始承包户和流转土地经营大户的融资需求。在这里，抵押标的物既不是土地承包权，更不是所有权，而是承包期或者合同期内的土地经营权，或者更为准确的说是承包期(合同期)内土地经营权带来的收益流。真正用于抵押的土地未来的服务流，而不是提供服务源泉的土地本身。相应的银行授信额度不是根据土地市场价值核算，而是依据承包期(合同期)内土地经营权带来收益流的贴现值。通常，抵押权是由债务人就其提供抵押的财产所设定的物权，要求抵押人对抵押标的物拥有处分权。只要产权界定清晰，处分所有权中分离出去的使用权或再次分离的独立经营权与土地所有制无关。

我国农村土地历经家庭联产承包责任制和“三权分置”改革后，已经形成了边界清晰、权属分明的产权体系，完全可以充当抵押标的物资产。已经明确，承包经营权是用益物权，流转经营权的债权和物权属性虽尚无定论，但债权物权化在金融创新实践中日趋成熟，两者都具备抵押、担保的法理基础。事实上，即便在西方私有制国家，土地证券化实践中也有广义和狭义之分。狭义的土地证券化仅是土地作为服务源泉的资产证券化，而广义的土地证券化还包括以土地贷款、土地项目贷款和土地项目收益为抵押的资产证券化。充分说明私有制从来就不是农地证券化的必要条件，关键是权属关系清晰和稳定的收益流预期。

(二)推行农地金融创新并不必然会导致农民失地

过去反对农地金融创新的一个重要理由是，推行农地金融创新可能导致农民失地，成为无房、无地、无社保的“三无”人员，增加农村改革的风险(温铁军，2000；陈锡文，2013)。[11-12]既然充当抵押的不是承包权，而是有限承包期(合同期)的经营权，通俗地讲是“蛋”不是“鸡”，那么对失地的忌惮未免是杞人忧天。当债务人不能履约，银行作为债权人履行权益并不一定会导致农民失去承包权，可以通过强制管理的方式(高圣平，2014)。[13]实践中，为解决涉农金融资产处分难的问题，可以以村为单位建立集体土地收储机制，对于市场化流转困难的拟处置农村产权，由村集体或地方政府土地储备中心强制管理。各级土地储备中心对抵押处置的经营权资产，根据承包期(合同期)的剩余年限，再向社会公开招标经营，以招标收入保障债权人的权益。承包期(合同期)满，权益恢复，经营权抵押为基础的农地金融创新并不必然会导致农民失地。对于债权人而言，业务重心是如何综合考虑承包期和合同期、未来经营收益和其它不确定性等因素，核算出农地资产的抵押价值，显然这是技术层面的问题。

(三)农地金融创新能更好体现社会主义经济制度的优越性

农地金融创新不改变现行农村基本经济制度，其推行具有制度可行性。推行农地金融创新，并没有改变家庭联产承包责任制这一现行农村基本经营制度，反而会促进经营形式多样化发展。农民可以选择兼业化自己耕种，也可以采取土地入股方式成立农民专业合作社，还可以家庭为基本单位将承包地进行信托流转。既可以家庭为基本单位在信托机构承包或租赁土地自主经营，也可以联合若干农户租赁具有信托资本功能的土地实现规模化经营。通过优化经营主体的市场化选择机制，让稀缺的土地要素经常与会经营、善管理、懂市场的职业农民结合在一起，最大限度地发挥土地效能。入股、信托既是农地金融创新模式，同时也是土地流转方式。土地流转过程中改变的仅是人地结合方式，原始承包关系并没有发生实质性改变。信托资本实现了农民自由迁徙，其转让也不影响信托机构行使实物土地经营权(蒲坚，2014)。[14]

农地金融创新不仅没有改变现行农村基本基本制度，还能更好地体现社会主义制度优越性。改革开放的总设计师邓小平经常告诫我们：“在改革中我们始终坚持两条根本原则，一是以社会主义公有制为主体，一是共同富裕”。但片面追求“一大、二公、三纯”的集体所有、统一经营农业生产模式，曾给我国农村经济发展带来灾难性后果，共同富裕被人人贫穷取而代之。如何坚持农地集体所有、探索公有制的有效实现形式，走出所有制、经济激励、规模经营的逻辑悖论，“三权分置”及其激活的农地金融创新提供了新思路。土地入股组建土地股份合作社和信托都是土地公有制在当前我国农村行之有效的实现形式。推行土地股份合作具有合作制天然的公平优势，又能发挥资本表决权对市场反应敏锐的特点，有利于劳动、资本、土地等各要素主体通力协作机制的形成，构建多元市场主体参与竞争的格局。土地信托是公有制的有效形式，学界称之为信托共有，能兼顾公平和效率，可实现社会主义市场经济和公有制在农业生产中的完美兼容。土地信托既能保证农民对承包权个体所有的私人属性，又体现出个体不能独占和支配全部资产的共有属性。信托财产摆脱私人控制成为社会共有财产，践行了马克思所说的“作为私人财产的资本在资本主义生产方式本身范围内的扬弃”和“在生产资料共同占有的基础上，重建个人所有制”的伟大构想。信托共有制的“共治、共享”机制与社会主义市场经济价值准则天然契合，使得土地信托成为现阶段我国实现共同富裕的重要路径安排，充分体现社会主义的制度优越性(蒲坚，2014)。[14]

二、政府适时修订了农地金融业务相关法律、法规，密集出台专项政策文件，农地金融创新政策环境历经禁止、试点再到允许鼓励的过程

由于农村土地集体产权约束，我国农地金融化始于农地承包经营权抵押融资，也是目前国内应用最广泛的农地金融创新形式。改革开放前，农业生产采取集体所有、统一经营模式，对农地金融既不存在供给，也不存在需求，农地金融业务的创新活动自然无从谈起。改革开放后，现代农业生产需要大量资金，尤其是各种新型农业经营主体的出现，农地金融在农地流转中产生并越发强烈。我国政府审时度势、因势利导，适时修订了《物权法》、《农村土地承包法》等农地金融业务相关法律，党的全国代表大会、中央一号文件、国务院以及相关部委密集出台专项政策文件，农地金融历经严厉禁止、试点再到允许鼓励的过程，逐渐形成较为完善的农村金融法律、法规政策环境体系。

(一)1978-2008年：禁止期

现行法律框架与农村土地经营权抵押融资相关的法律规定出现在《担保法》、《物权法》和《农村土地承包法》的部分条款，以及最高院相关的司法解释中。如1995年《担保法》第34条第5款和37条第2款分别明确了承包土地的使用权可以抵押和不可以抵押部分，规定“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权”依法可以抵押，但“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。2002年的《农村土地承包法》根据功能不同，将承包地分成集体经济成员权分配的家庭承包地和采取招、拍、协商等方式获得的“四荒”地。第49条规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”。在这里，抵押作为一种土地流转形式充当融资担保的职能。

《担保法》和《农村土地承包法》的共同立法取向是对农村土地的抵押权能实行分类管理，禁止农村土地的主体部分、承担着生存保障职能的家庭承包地的抵押权能，仅放开从属地位、市场化运作的“四荒”地的抵押权能。不同点在于《农村土地承包法》进一步明确了能够进行抵押的“四荒”地承包经营权的取得方式，同时在对家庭承包方式取得土地使用权的抵押权能语焉不详，留下未来法律调整的空间。但随着各地承包经营权抵押融资违约后的司法纠纷案层出，最高院于2005年3月29日颁布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，第15条明确规定“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者偿还债务的，应当认定无效。对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任”。以司法解释形式弥补了《农村土地承包法》的“疏漏”，也体现了立法者对农地抵押融资的谨慎态度。

对家庭承包方式取得的土地用权能否抵押历来是法学界热点争议问题，并贯穿于物权法制定整个过程。为保证承包人对其承包经营的农地享有占有、使用和收益的权利，《物权法》立法必须体现出土地承包经营权的“用益物权”性质。在大陆法系中，只要用益物权具有流通且可以变现的属性，都可以设定为抵押物。但在《物权法(草案)》修订过程中，法律委员会认为承包地牵涉农民基本生活，允许承包地抵押一旦违约农民将会永久失地，引发严重社会危机。考虑到农民贷款难，法律委员会对抵押与其它流转形式通盘考虑，建议“土地承包经营权人有稳定收入来源的，经发包方同意，可以将土地承包经营权抵押”(草案第四次审议稿第135条)。但在随后不仅的第五次审议稿中转变了立场，认为在全国范围内放开土地承包经营权抵押和宅基地转让的时机还不成熟。2007年3月最终通过的《物权法》第133条和第180条，沿袭了《担保法》、《农村土地承包法》和2005最高院司法解释对农村土地使用权分类管理和禁止以家庭承包方式取得土地承包经营权抵押的基本立场。不过，《物权法》肯定了土地承包经营权的用益物权性质，为日后其抵押权的实现奠定了法理基础。

(二)2009-2014年：试点期

直到2008年10月，十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，提出“建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，扩大农村有效担保物范围”，农地金融创新呼之欲来。2010年7月，中国人民银行、银监会、证监会、保监会联合发布《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》(银发【2010】198号)，首次提出“探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务”。要求金融部门要积极支持农村土地承包经营权流转和农房用地制度改革，按照自愿有偿原则，在不改变土地集体所有性质、用途和不损害农民权益的前提下，探索开展“两权”抵押贷款试点，丰富“三农”信贷增信的有效方式和手段。

银发【2010】198号文虽然仅提出探索开展“两权”抵押融资试点，但不失为农地金融创新的破冰之旅。在中央政策号召下，各地政府纷纷开展土地承包经营权流转和抵押融资实践，大量涉及承包经营权抵押的制度创新在试点区域如火如荼地进行。以四川成都为例，先后出台了《成都市农村产权抵押融资总体方案及相关管理办法》(成办2009年发59号文)、《成都市农村产权抵押融资风险基金筹集和使用管理暂行办法》(成办2010年发8号文)、《成都市农村土地承包经营权抵押贷款工作方案》(成办2010年发96号文)，向国务院报送崇州市、郫县、温江区进行市县试点申请，试点地区可暂停执行《担保法》和《物权法》的相关条款，推进成都市农村金融试点改革。截至2016年3月底，参与农村产权抵押融资试点金融机构除去地方农商行外，国开行、农发行、浦发银行以及同兴、淡马锡富登等中外资贷款公司也积极参与其中，累计发放农村产权抵押融资贷款134亿元。

自2004年开始，中央一号文件都是关于“三农”问题的重大部署，这一时期对农地金融的关注也散落于各年的中央一号文件之中。表1列出2010至2014年中央一号文件中有关农村金融的表述和具体内容，从中能够解读出中央农地金融创新政策演变过程。从“提高农村金融服务质量和水平(2010)”、“积极开展水利项目收益权质押贷款等多种形式融资(2011)”，到“积极探索农业科技专利质押融资业务(2012)”、“创新符合农村特点的抵(质)押担保方式和融资工具”，再到“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”(2014)，涉农融资的抵押、担保方式从无到有、由点到面，终于在2014年中央一号文件中允许承包土地的经营权抵押融资，是中央对农地金融政策的重大转折。2014年10月十八届三中全会进一步重申这一政策转变，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，农地金融创新随着农村土地改革的不断深入而发展。

表1 2010-2014年中央一号文件农村金融政策一览表

(三)2015年至今：允许鼓励期

2014年中央一号文件和十八届三中全会是农村土地承包经营权抵押贷款的破冰之旅，为未来农村金融改革指明了方向，但政策执行仍需要出台专项文件落地、落实。为将农民承包土地用益物权的抵押权能落到实处，盘活农村土地资源，增加农民财产性收入渠道，2015年国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(以下简称为意见)，2016年，人民银行会同银监会、财政部等六部委联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。《意见》要求按照依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控的原则，赋予“两权”抵押融资功能、推进农村金融产品和服务方式创新、建立抵押品处置机制、完善配套机制、加大扶持和协调配合力度，稳妥推进试点工作。为稳妥推进“两权”抵押贷款试点，2015年12月27日，第十二届全国人大常委会授权国务院在北京大兴区等232个试点县(市区)、天津市蓟县等59个试点县(市区)行政区域内分别暂停调整实施有关法律法规的决定，落实《意见》精神。截止到2018年9月末，全国232个地区试点农地抵押贷款余额520亿元，同比增长76.3%，累计发放964亿元；59个地区试点农房抵押贷款余额292亿元，同比增长48.9%，累计发放516亿元。试点地区已有1193家金融机构开展农地抵押贷款业务、330家金融机构开展农房抵押贷款业务(数据来源：《国务院关于“两权”抵押贷款改革试点情况的总结报告》2018年12月23日)。同时，积极创新抵押贷款模式，推出“两权”单一抵押贷款、“两权”+多种经营组合抵押、“两权”+农业设施权证、“农户联保”+“两权”反担保等模式，进一步释放“两权”抵押担保权能。

关于农村金融部署，2014年是一个重要节点。2014年之前农村金融服务“三农”的措施主要集中在发挥政策性银行作用，应用财政、货币、税收政策扶持、探索农地担保，完善农业保险制度。2014年后党的十八届三中全会以来，农地金融逐渐成为农村土地改革的主战场。一方面，与“两权”抵押融资相关的配套改革，如土地确权、农村产权价值评估体系、农村产权处置机制、农村产权交易平台建设等得到稳步推进；另一方面，推出农村集体资产股份、大型农机具、生产订单、农业生产设施抵押融资等特色鲜明的涉农金融产品，逐渐形成品种多、范围广、层次灵活多变的农村产权抵押融资体系。表2列了2015年以来中央一号文件中涉及农村金融的表述和具体内容。2015、2016、2017年连续三年都强调做好农村承包土地的经营权和住房财产权抵押贷款试点，总结经验适时推广。同时，2015年提出“开展大型农机具融资租赁试点”、2016年提出“积极发展林权抵押贷款”、2017提出试点“三变”改革，2019年又积极探索“集体资产股权质押贷款”，不断深化农村产权抵押融资的内涵。由于措施得力，原本两年的“两权”抵押贷款试点于2017年12月27日延长授权至2018年12月31日。2018年12月23日，在第十三届全国人大常委会第七次会议上，国务院对全国农村“两权”抵押贷款试点情况做了总结。2018年12月29日，全国人大通过《农村土地承包法》修正案，其中第47条规定“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并经发包方备案，可以向金融机构融资担保”。不论原始承包户的承包经营权还是新兴农业经营主体的流转经营权，农地抵押贷款业务法律障碍已基本消除。全国人大在审议《国务院关于全国农村承包土地的经营权和农房住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》时也指出：“农地抵押贷款全面推开条件已经成熟”，农地金融创新也由此进入允许鼓励期。

表2 2015年以来中央一号文件农村金融政策一览表

三、农地日益稀缺和未来稳定的收益流，务农收入在农民总收入占比持续下降，农村社会保障体系不断健全，弱化了土地的生存保障功能，为农地金融创新奠定经济可行性

(一)土地的天然稀缺性、农村经济的快速发展、国家的惠农政策等都是未来稳定收益流的保证，奠定了农地金融创新的金融学基础

从纯粹金融学意义上讲，任何资产只要能够产生未来稳定收益流的预期，都可以通过金融创新获得流动性支持。资产证券化通俗而言就是将缺乏流动性、但具有可预期收入的资产，通过在资本市场上发行证券的方式予以出售，以获得融资最大化提高资产流动性的过程。虽然我国农地集体所有，但不能据此否定金融创新，私有制并不是证券化的必要条件，关键是能否产生未来稳定的收益流预期。土地是原始天然物，具有天然的稀缺性。据全国第三次农业普查公报数据，截止到2016年12月31日拥有耕地面积134921千公顷，林地面积203046千公顷，牧草地224388千公顷。虽然农业生产受边际生产力递减作用最强，但技术进步可以提高总产量曲线的位置，减缓报酬递减规律的负面影响。2015年粮食总产量达到历史最高的12429亿公斤，实现自2004年以来的粮食产量“十二连增”。2016年以来，粮食领域的主要矛盾已由总量矛盾向结构性矛盾转变，粮食“去库存”任务艰巨。政府主动发力，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，采取轮作休耕制度维持粮食供求大体平衡。休耕制度平抑了粮食价格的异常波动，也有利于稳定农地的种植收益。十届全国人大常委会第十九次会议做出了废止《中华人民共和国农业税条例》，标志着延续2600年的农业税自此退出历史舞台。2016年，农业部、财政部印发《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》，将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，政策目标瞄准支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。如在2018年，浙江省对全面复种面积达到50亩以上的规模经营主体每亩补贴100元，单季旱粮种植面积50亩以上的主体每亩补贴125元；广东东莞地区种植水稻、玉米每亩补贴250、125元，对于种粮大户每户年补贴可高达10万元。惠农政策也是未来稳定收益流的重要保证，为农地金融创新奠定金融学基础。

(二)务农收入占比持续下降，弱化了土地的生存保障功能

在中国，土地于农民不仅是农业生产资料，长期以来更是一种就业和生存保障，尤其在中西部欠发达省份。建国后形成了城乡二元经济体系，户籍制度又严格限制人口向城市流动，农民被土地紧紧束缚。农民不仅是一种职业，也是一种身份象征，有地才叫农民，造就了土地的就业和生存保障功能。农村土地制度虽经历数次重大调整，但始终不会突破农地集体所有的政策底线，客观上也将改革的风险降到最低。2008年全球金融危机，沿海省份大量外贸企业因外需受挫纷纷倒闭，造成超过2000多万的农民工失业，国际舆论就此唱衰中国。最后的结果让人喜出望外，失业农民工返乡后继续种地，土地成为生存和就业的最后保障。

在历经四十余年的改革开放后，务农收入占比持续下降，土地是农民唯一的就业和生存保障功能正朝着积极方向发展。现行统计按经济来源将农民收入分成工资性、家庭经营性、财产性和转移性四个方面，其中家庭经营收入主要是农业生产如种粮的收入，与承包土地直接相关。表3列出了1985年以来，我国农村家庭人均纯收入、人均家庭经营性收入以及家庭经营性收入占比情况。家庭人均总收入从1985年的547.31元上升至2018年的14717元，三十年间增长26.9倍；人均家庭经营性收入同期也从445.25元增加至5027.8，但在总收入的占比不断下降。1985家庭经营性收入在总收入中所占比例高达81.4%，可谓是绝对比例，期间占比持续下降，直至2018年降至34.3%的较低水平。可清晰看出改革开放以来，我国农村家庭务农收入占比持续下降，土地对农民生产、生活的相对重要性不断下降，弱化了土地的就业和生存保障功能。

表3 1985年以来我国农村家庭人均总收入和人均家庭经营性收入情况

农村家庭经营性收入占比持续下降的背后是收入结构的优化和生产生活方式的变化。随着经营性收入比重下降，工资性收入的相对重要性开始上升，并逐渐成为家庭收入的主体。1990年农村家庭人均工资性收入仅有138.8元，占总纯收入比重为20.2%，到2013年上升至4025.4元，占比高达45.3%。此后工资性收入占比一直都在四成以上，成为农民收入的中流砥柱。与此同时，伴随着国家对“三农”问题的重视，转移性收入逐年增加，财产性收入从无到有，农村居民收入结构呈现高级化和合理化。九十年代以后工资性收入上升主要原因是乡镇企业的迅猛发展，产生一批“离土不离乡”农民群体，兼业化经营成为神州大地农业生产的主要模式。2008年以后，国家开始鼓励土地流转，劳动力开始异地转移，实现了农村内部的完全分工。土地流进户从事农村土地适度规模经营，成为新型农业经营主体，更多的土地流出户与农地分离不从事农业生产活动。从“耕者耕其田”到“耕者有其田”的转变，土地逐渐丧失了就业保障功能。

(三)农村社会保障体系从无到有、不断健全，减轻农地金融创新的改革风险

计划经济时代，国家机关、事业单位职工的养老保险完全来源于国家，企业退休职工养老保险费由地方财政与企业生产收益共同承担。而在广大农村，土地保障和“养儿防老”是中国农民传承几千年的家庭保障思想。一直到1992年市场化改革后，才开始逐步建立社会保障体系，且改革初期主要在体制内单位进行。尽管早在1992年1月，民政部就颁布了《县级农村养老保险基本方案(试行)》，提出按照“个人缴纳为主、集体辅助为主、国家给予政策扶持”的筹资原则，以个人账户积累方式在全国各地推广。后期农保资金没能得到很好管理，农村集体经济迅速弱化，1999年国务院有关部门下发了目前尚不具备推广农村养老保险条件的文件，导致农村社会保障逐渐演变成商业化保险。2004年颁布的《中国的社会保障状况和政策》白皮书显示，截至2003年12月，全国共有5428万人参加农村社会养老保险，参保率仅有6.7%左右，积累资金259亿元。

党的十九大报告指出，要加强社会保障体系建设，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出：“到2020年覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”。建立与完善农村社会保障制度是我国经济社会发展和农村形势的迫切需求，也是顺应时代发展的必然选择。2010年以后，我国农村社会保障工作正式进入发展的快车道。表4列出2010-2016年间农村基本养老保险参保人数和参保率的变动情况。农村参保人数在2010-2012年间实现了快速增长，参保人数从10276.6万人迅速上升至48369.5万人，参保率从15.3%上升至75.3%。到2018年末，农村基本养老保险人数为52391万人，参保率已达92.9%，基本上实现农村社会保障全覆盖。农村社会保障体系从无到有、不断健全，有利于完善承包经营权有偿退出机制，对推行深层次、高级别的农地证券化不无裨益。

表4 2010-2016年间农村参保人数和参保率变动情况

四、近年来我国农村产权交易市场逐步完善，资产证券化业务不断成熟，国家日益重视农村金融的法律、市场体系和人才队伍建设，为农地金融创新奠定技术支撑

(一)围绕农村产权交易市场体系建设，在确权颁证、平台建设、价值评估和抵押物处置、风险分担机制建设方面多措并举

无论是何种农地金融创新模式，都离不开清晰、透明、完善的农村产权交易市场体系的建设。首先要对农村产权确权赋能，清晰的产权才能保障土地流转和抵押。早在2014年，中央就开始部署承包地确权颁证试点，选取山东、四川、安徽3个省和其他省区市的27个县进行整体试点。截至2018年12月土地确权正式收官，让农村产权进入市场有了身份证和通行证，有效地解决了土地大规模、长期流转的四至不清和承包经营权抵押贷款难题。其次是搭建农村产权交易平台，规范交易行为。2015年初，国务院办公厅发布《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，明确了市场、产权和功能定位。目前，各省已建立省(直辖市)、市、区(县)、乡(镇)四级平台联通联动，功能包括信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资等。最后在价值评估、抵押物处置、风险分担等体制机制建设上精准发力。农村产权估值难、处置难是农村产权交易市场建设过程中的拦路虎。“两权”抵押贷款试点工作开展之初，银行普遍有农房、农地放贷的顾虑—如何公允定价和处置？几年来，各地在中央农村金融改革精神指引下，各地在实践中大胆探索、锐意创新。如山东武城县出台《关于2015-2017年农村土地流转交易价格的指导意见》，确定抵押价值由租金、期限、风险等因素共同决定。如今，市场供求决定租金基础上的价值还原法在农地金融业务中逐渐趋于成熟。武城县对农村承包地经营权抵押业务产生不良贷款的，推出“项目池”管理办法和“第三方预接盘”模式。在保护原始承包农户利益不受侵害的基础上，由农村综合产权交易中心负责收储，对剩余期限承包经营权进行二次挂牌流转。一些地方开始尝试将土地收储中心扩大到县区级，拓宽农村产权市场流转范围。多地建立农地金融贷款风险分担补偿金机制，保险、财政和银行按照5:3:2的比例分担违约风险。

(二)围绕农地金融创新，在产品设计、交易流程和风险防控等方面精准发力

我国幅员辽阔，各地经济发展水平和地形地貌有一定差异，加之农村产权权属关系复杂，不可能是适用一种农地金融创新模式，更不应该局限在一种金融产品。以“两权”抵押贷款为例，涉农金融机构制定贷款管理办法或实施细则，将“两权”纳入抵押品范围，并对信贷资源配置、绩效评估、信贷授权等作出专项安排。实践中，金融机构积极探索，创新金融产品和服务类型。创新推出“两权”为单一抵押的贷款、“两权”+多种经营权组合抵押、“两权”+农业设施权证、农户联保+“两权”反担保等金融产品，进一步释放“两权”抵押担保权能。一些地方甚至尝试将土地承包经营权与农业订单、小型水利工程组合打包，探索构建政、银、担合力创新金融支农服务新产品—“劝耕代”。

农地金融业务是一项十分复杂的技术性工作，其流程设计是否规范直接影响该项工作的成败。经过几年来的实践，各地相互进行经验借鉴，承包经营权抵押贷款、使用权入股和土地信托等农地金融创新模式都已经形成相对成熟的业务流程。以承包经营权抵押贷款为例，该业务涉及借贷当事人、担保机构、服务平台三个方面主体。其中当事人包括借款人新型农业经营主体和贷款人主办银行，担保机构包括农保公司和政府财政部门，服务平台包括农村产权交易所和土地处置中心等。借款人首先到农村产权交易平台出具抵押品产权资质证明，填写《农村产权融资贷款保证保险申请表》，政府有关职能部门审核通过方能向主办银行和农保公司提交申请；主办银行和农保部门联合在展开调查，撰写资信报告，分别开具《农村产权融资贷款保证保险业务联系单》和《承保意见书》；再到产权中心办理抵押登记，主办银行综合收益、期限、风险等因素确定授信额度并完成贷款发放。贷款合同如期履约，流程结束，如若违约还要由集体产权收储中心负责将剩余承包期限土地进行二次挂牌流转。所获收益优先偿还债务，至此业务流程结束，形成管理上闭环。

(三)围绕完善农地金融体系，在制度体系、市场体系、组织体系和人才队伍体系上精准施策

农地金融体系不仅是农村金融体系的重要组成，也是农地制度建设的重要组成，包括制度体系、市场体系、组织体系和人才队伍体系。农地金融制度体系方面，《农村土地承包法》的修订破除了承包经营权抵押的法律障碍，《信托法》、《物权法》的出台也为具体农地金融业务奠定法律基础。此外，国务院和地方政府近年来在“两权”抵押贷款、土地信托流转、农村土地专业合作社等密集出台了大量具体实施意见和细则，已经形成了较为完善的农地金融制度体系；党的十八大以来，我国农村金融市场发展迅猛，初步形成了商业性银行主导，政策性、合作性银行为辅的多层次农村金融市场体系。作为农村金融体系的子系统，农地金融体系近年来也得到了快速发展，突出表现在农地金融市场主体的培育上。为推动金融机构回归本源，引导金融资源配置到乡村振兴的薄弱环节，国家在中国农业银行和中国邮储银行设立“三农”金融事业部，充分发挥农村商业银行在农地金融创新业务中的主力军作用。优化农地金融业务供给主体结构，努力形成层次多、领域宽的供给格局。农地金融市场体系的需求方面，积极培育新型农业经营主体从金融产品的服务方式、服务内容和产品创新上做文章。国办专门出台构建政策体系培育新型农业经营主体的实施意见，支持开展农业设施设备的抵押贷款和生产订单融资，推广大型农机设备租赁融资，完善农业再保险体系和大灾风险分散机制，为新型农业经营主体排忧解难。

农地金融组织体系和人才队伍建设上，目前不具备成立专门从事农地金融业务的土地银行，将农地金融业务嫁接到现有农村金融组织体系是务实之举。2016年中央一号文件提出要加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融组织体系，全面激活农村金融服务链条实现金融普惠功能。2018年中央一号文件靶向农地金融，加大中国农业银行和邮储银行三农事业部对乡村振兴的信贷支持力度，研究部署相关政策优惠。三农事业部将涉农金融业务独立出来，单独配备资源、单独考核，以便更好地服务三农。进一步细化部门职责与分工，培养更为专业的“三农”金融服务队伍，加大专业知识、实操能力等方面的培训力度，保障农地金融人才队伍的规模与质量。以邮储银行三农事业部组织框架构建为例，设立了三农金融事业部、省级一级分部、地市级二级分部、县级营业部等四级组织架构，实行独立核算、专业化运营。三农金融事业部统领“三农”金融业务，在网络建设、产品研发、队伍打造、服务创新升级等方面发挥资金、设备、人才等专业优势，为广大农户和新兴农业经营主体优质金融服务提供组织和人才保障。