组织裂变与人身依附弱化：以国有农场为例

□张尔升 李雪晶

[内容提要]组织裂变是农业改革过程中农垦系统出现的一种新的组织形式。表现形式为：一场三制、一分为六。国有农场组织裂变带来职工队伍的大调整，产生人身依附关系的变化，研究表明：组织裂变产生国有农场人身依附的弱化和管理体制的变化，由原来单一的单位系统变成单位和社区管理的两个系统。组织裂变减轻了企业的负担，但给管理带来一定的难度，为此，本文提出具体的对策。本文的贡献是拓展了组织变革的研究空间，为组织变革的进一步研究提供素材和依据。

一、引言

中国改革肇始于农村，而国有农场的组织形式在改革中不断变革，有学者将其分为结构变革、技术变革、人员变革(Robbins,1990)，也有学者将其分为一阶变革和二阶变革(Argyris schon,1978;Bagler,2008)。海南农垦系统的国有农场到2017年实现组织裂变，即一场三制、一分为六。这种裂变是资产剥离的一种方式(Videl B Michll,2018；程丽，张骁2019)，农场将生产经营业务单位剥离出去，作为一个独立主体裂变成一个新企业，同时将农场的公共事务业务剥离出去，裂变成立社区居委会，将教育、公安、医疗裂变给地方政府，真正做到政企分开，社企分开。组织裂变的目标是：经济活动融入市场，农业发展融入地方，社区服务融入社会。

农场组织裂变带来职工队伍的大调整，传统的职工与农场的关系被打破，原来职工农场的单一关系变成职工与各方的多元关系，原来稳定的职业承诺被合同制取代。随之人身依附关系也发生了变化，由传统的单一的单位依附变为多元依附，由承诺依附变为合同依附，由此产生依附关系弱化。

本文在梳理现有研究文献的基础上，通过调查研究，从资源供给的层面探讨国有农场组织裂变的原因，从资源获取的层面探讨农场职工对农场人身依附关系弱化的原因，在此基础上提出对策。

二、文献综述

近年来，在农业组织层面热衷于农业生产组织结构的研究，相关的依附研究集中在人身依附关系的研究上，但是由于研究层面不同，研究方法的差异，以及资料来源的渠道不同，许多问题并未形成共识。

(一)农业生产组织变革的研究

农业生产组织变革研究是在组织变革基础上进行的，对于组织变革的含义，学者们从不同的视角进行了界定(王雪莉2003；洪丽美2004；李敏2005)。由于组织变革的复杂性，不同的学者将进行不同的分类(Robbins,1990;Argmris schon,1978；Badcer,2018)。其实，我国农业生产组织在解放初期进行过几次大变革，都是以农业集体化为导向，直到1958年成立人民公社组织，这种集体化组织模式为实现我国工业化，发展农村工业作出很大贡献，但主要缺点有两个：一是监督成本过高，Lin(1988)认为，农业生产的监督困难导致集体化形式的低效率，周其仁(1992)认为，农村干部无法有效扮演监督执行者角色，更无法设置激励机制。二是退出权缺失，林毅夫(2000)认为，在土地集体所有制条件下，农民缺乏退出机制，形成大锅饭，造成组织效率低下。

显然，农业大规模生产组织没有在我国成功突破，农业生产组织选择则成为学术界热点话题。有些学者认为，将农业生产建立在家庭农场组织之上，使劳动的组织与自然有机结合，能够适应农业生产的自然特性以及对劳动需求的特性，可以在中国获得成功(Apedail zhang,1989)，契亚诺夫(1988)也对家庭农场组织给予肯定。也有学者从交易费用的角度对家庭农场组织的局限性提出不同看法，认为家庭农场组织的劳动合约执行的交易成本会大大增加(Pollak,1985)。国内学者普遍认为，家庭联产承包制相对于低效率的集体组织是一大进步，它促进了农业生产力发展，提高了土地和粮食供给(赵冈，2000)，并提高了农业生产效率(杨德才，2002)，也有一些学者从制度经济学的视角研究农业生产组织的变革，林毅夫(2000)、陈剑波(1996)、周其仁(2002)，张晓山(2005)、温铁军(2012)分别从产权制度、制度变迁等方面进行了研究。组织裂变作为组织变革的一种特殊形式，学者最早从企业地域分布、资源优势进行研究(肖丕楚，朱方明；2004)，后来从资产剥离的视角进行研究(Vidal Michell.2018)

对国有农场组织研究的较多，而对国有农场组织变革的研究文献较少，主要集中在国有农场体制改革上，有的学者提出国有农场发展要解决三个核心问题，农场管理体制改革农业产业化建设，股份制改革(陈伯仲，2000)，有的学者主张国有农场要把经营职能和社会职能分开(支有凤，2010)。

(二)人身依附关系的研究

农场组织裂变必然会打破原来的组织结构，带来职工队伍的大调整，从而使人身依附关系发生变化，从单一依附变为多元依附，并形成新的研究视角，在多元依附条件下，如何选择依附对象，依附程度如何，取决于农场职工的理性。根据理性人假设，拥有完全信息以及平均计算技能的个人在面临经济选择时会作出大体一致的经济行动。新经济社会学认为，任何经济行动者都是生活在社会生活中的社会人，他们总是行动在与他人联系之中(博特1992),而企业则是一个较普遍的联系平台。有学者将企业看作是一个粘性组织，员工是否对组织有依附或依附性强弱，关键看企业是否拥有或者可以制造出某些不可分割的粘性要素，如果这些要素充分获得员工认同，员工就会对组织产生强烈的依附(骆静，廖建桥2006)。Becker(1960)认为，在现代企业组织中，员工与组织之间属于经济交换基础上的契约关系，随着员工对组织时间或精力上投入的增加，使他们一旦离开组织，就会遭受很大的损失，从而产生对组织的依附。农场作为一种特殊的企业，职工与组织之间也存在一种依附关系，到目前为此，研究这一问题的文献较少，不过，研究农业领域人身依附关系的文献有一些，主要集中在封建社会租佃关系下产生的依附关系(张雨2018，何滋全2003),也有学者研究人民公社体制下农村人身依附关系的生成及演变(王树春，2005)。

综上所述，已有的研究文献，或者从内部结构的分设去研究，或者从地区分设的视角去研究，主要取向是发挥原有的资源优势或形成新的竞争优势，而对于组织裂变后带来的员工关系调整以及产生新的管理问题鲜见论述，而这些问题必须进行深入的讨论。本文首次研究农业组织裂变并深入分析产生背景和效应，以拓展农业组织的研究空间。

三、内部资源供给不足：农业组织裂变的根源

组织裂变有多种形态，目前学术界概括为两种典型形态：一是内部分设型裂变，即从现有组织中形成新企业(Wacins,2012)。二是地区分设型裂变，即组织根据自身情况将职能机构分设在中心城市，交通枢纽，客户所在地等(肖丕楚，朱方明，2004)。本文将海南农垦系统的国有农场的组织裂变界定为重组型组织裂变，并认为由资源供给因素引起的。资源经济学认为，资源是社会活动的基本条件，也是企业生存发展的基本条件。shuen(1997)认为，企业的成长壮大应伴随着资源的不断获取和扩充。本文认为，企业只有不断获取外部资源，提高自身创造资源的能力，才能对内有充足的资源供应，而企业只有一定限度的资源供应才能产生所期望达到的结果，海南农垦系统的国有农场则是因为外部资源获取方式和自身创造资源能力发生了变化，由此产生组织的不断变革，经过多次变革后，产生重组式组织裂变。

(一)传统体制下，对内资源供给的稳定性

海南农垦建立于1952年，当时为了打破以美国为首的西方国家对新中国的经济封锁，生产西方国家禁止向新中国出口的重要战略物资——橡胶而建立的，当时农垦部为贯彻落实政务院1951年作出的《关于扩大培植橡胶树的决定》，抽调得力干部和部队开赴海南，开荒建设橡胶农场，其规模顶峰时达近百个，占海南土地面积的1/3，人口的1/8。以橡胶农场为主体的海南农垦系统的国有农场，在计划经济体制下，可以获取大量的国家资源，自身也可以创造一些资源，加上低工资低消费的农场职工生活方式，国有农场对内资源供给是稳定的。因为国有农场与城市企业一样是社会主义全民所有制企业，国家对国有农场实行物质上财务上的统收统支，国家每年给国有农场调拨大量的物资和资金，自身又有较好的条件，创造农业资源。同时，国有农场又是单位制，集经济、政治、文化、养老、教育功能为一体，掌握很多社会资源，具有资源分配的功能，包括职工住房、医保、就业、子女教育等。因此，国有农场可以给职工提供基本的稳定的生存资源。

(二)市场化改革后，对内资源供给不足

1978年开始的市场化改革，使国有农场由于社会资源分配方式的变化，对内资源供给的能力发生了变化，主要是资源供给不足，单位分配功能弱化。

1.外部资源获取减少或中断

改革开放后，国家改变了对农垦系统的国有农场统收统支的财务管理体制。1979年2月，国务院批转了《关于农垦企业实行财务包干的暂行规定》，决定对农垦企业进行独立核算，自负盈亏，亏损不补，有利润自立发展生产，资金不足可以贷款的财务包干办法。此办法实行，意味着国家不再给国有农场拨款，国有农场无法获得国家资源了，除非特殊情况。

2.市场环境不利，自身创造资源的能力减弱

国家资源供给的减少，要求国有农场提高创造资源的能力。而在市场化过程中，国有农场资源创造能力不断减弱，其原因是市场环境对整个农业都不利。首先在市场化过程中，农业的比较效益降低，在国家提高农产品收购价格后，农业只获得短期的收益。随后，工业品价格和农业生产资料的价格快速上升，远远超过农产品价格上升的速度。比如，2011年全国农业生产资料价格指数为111.3，水果价格指数为106，海南的农业生产资料价格为105.6，而农产品价格指数为81.1。2015年，全国农业生产资料价格指数为100.4，海南为99.1，林产品价格指数为83.8，海南国有农场的产品以林产品为主，价格上升速度远低于农业生产资料价格上升速度，农业比较效益下降，国有农场首当其冲。其次，旧体制的惯性对农业产业造成不种影响。改革初期的价格双轨制，造成剪刀差的扩大，农业利益受损，农业税费随物价上升不断加码，造成农民和农场职工负担过重，打击了整个农业，国有农场扩大生产的能力削弱，资源创造能力下降。再次，在市场化过程中，农户、农场职工、国有农场都无法直接对接大市场，商业集团乘机低价收购农产品，农业剩余落入商业集团之手，国有农场创造的资源被商业集团盘剥，由此造成国有农场资源创造能力严重减弱。

3.资源对内供给严重不足

在市场化改革过程中，国有农场由于获取外部资源的数量减少或中断，自身创造资源的能力又严重下降。同时，国有农场又承担办社会的职能，又要求有更多的资源内部供应，此时，国有农场对内资源供给严重不足。

(1)国有农场无力发放全部职工的工资

国家对国有农场停止统收统支后，国有农场只有靠经营收入发放职工工资，由于自然风险与市场风险都比较大，农场经营收入不稳定，职工工资发放是无法保障的，在国有农场实行承包制后，一线职工就停止发了工资。海南农垦系统的国有农场于1992年一线职工停发工资，其收入主要靠承包的橡胶树、果树、土地的经营，管理人员的工资来源于国有农场收职工的承包费，其水平比地方同级别者低很多。

(2)国有农场无力提供职工所需的社会资源

在市场化改革过程中，社会资源的分配方式发生了变化，由于国有农场获取资源的能力减弱，国有农场无力为职工提供社会资源，主要表现是：一是退休职工养不起。海南农垦系统的国有农场，其历史比较长，进入上世纪80年代以后，出现了职工退休潮。在传统体制下，由于实行统收统支，国有农场可以实现自我养老，养老金发放不成问题，国有农场实行自负盈亏后，退休职工要么由国有农场自己养起来，要么上缴养老金由国有农场与个人共同负担，但由于农场经营受多种因素的影响，在一些年份内，不仅不盈利，甚至发生亏损。如1997年农垦全行业亏损，无论采取哪种养老模式，国有农场都无力提供资源。二是职工住房供不起。在传统体制下，国有农场的职工住房是国家统包，无偿分配、低租金、无限期使用的，是一种实物分配化的福利性住房制度。市场化改革后，福利房分配制度转向住房市场化。随着全社会居民生活水平的普遍提高，国有农场职工住房的刚性需求不断增加，而国有农场由于各种条件的限制，无法有效提供职工住房的资源供给。因为提供住房资源必须具备两个条件，第一个条件是国有农场能够拿出钱建住房，直接提供住房资源。第二个条件是国有农场出地皮，招商引资开发住房，为职工提供住房源。目前，这两个条件都不具备，关于第一个条件，国有农场效益低，拿不出那么多钱建职工住房。关于第二个条件，由于国有农场地理偏僻，房地产商投资无利可图。三是职工医疗费用付不起，在传统体制下，国有农场都有医院等医疗机构，医疗基础设施投资、医疗设备的购买、医疗人员的工资都来自政府拨款，农场职工的医疗费可以通过公费医疗劳保医疗报销，医疗费用支出是没有问题的。市场化改革后，医疗也走向了市场，国有农场的医疗机构要么生存不下去了，要么按市场化原则收费。由于种种原因，医疗行业出现以药养医，过度治疗行为，由此产生看病贵问题，国有农场对职工医疗费用无力报销，支付不起如此高昂的医疗费用。

(三)国有农场重组式组织裂变及其形式

海南农垦系统的国有农场在市场化改革中，为了解决对内资源供给不足，随着农垦改革不变进行组织变革。到2010年，海南农垦实行政企分离、政社分离后，国有农场组织结构如图1。

图1 国有农场组织裂变前简图

随着市场化改革的深入，国有农场的各项活动，与地方和社会越来越密切，可以通过合理的渠道获取地方与社会资源增加对内资源供给。同时，海南农垦总局与农垦集团分设后，成立农垦投资控股集团有限公司，控股集团组成各专业公司，形成以资本为妞带的公司管理，构成三级管理架构。国有农场为了适应这种新体制，小的组织变革已无法适应，按现有的内部分设式组织裂变或地区分设式组织裂变也不能适应，必须进行全新的重组式组织裂变。

图2显示，国有农场重组式裂变的形式是一场三制、一分为六。一场三制就是三个阵营，第一阵营是橡胶分公司，国有农场根据地块和橡胶品种重新组合，将生产队为单位变成作业区为单位。橡胶树继续推进承包制，产品价格不是由农场制订购价，由当时的市场行性决定，承包者出售产品的对象不一定是分公司，可以自行决定卖家。产品销售收入由承包者直接收取，不再由分公司统一结算，承包者只要按时足额交纳承包费就可以了，由此使农场经济直接融入市场。第二阵营是农场分公司，主要经营橡胶种植以外的第一产业、农产品加工的第二产业、农产品渠道以及为农业服务的第三产业。这些融入地方经济，纳入地方经济的发展规划。第三阵营是社会管理，包括居委会、派出所、学校、医院四部分，从国有农场分离出来，实现社企分离。2016年底，海南省财政厅、属地政府、海垦控股集团与垦区40个国有农场签订四方协议，将国有农场的社会职能移交属地政府管理：(1)农垦系统40多个国有农场设82个居，纳入地方管理，地方政府承接农场移交的20多个大类110多个小类的社会管理公共服务职能，聘用农场职工3000多人，垦区农场社会性资产移交地方政府，农场建设纳入全省统筹，彻底剥离农场的社会职能。(2)海南农垦公安交省公安厅管理，16个公安分局，77个派出所，829名干警移交属地公安机关，剥离农场公安机构职能。(3)海南农垦将45所公办教育机构，2760名教职工移交属地政府，剥离国有农场基础教育职能。(4)海南农垦将三所大医院移交海南医院，将40多个农场79家医院，3665名医疗机构人员移交属地卫生系统，剥离国有农场医疗卫生职能。

图2 国有农场重组式裂变图

海南农垦系统国有农场的重组式组织裂变大大精简了机构降低了管理成本，据估计每年节省管理成本1500万元，彻底摆脱了农场办社会的沉重负担。

四、职工获取国有农场资源萎缩，人身依附关系弱化

资源依赖理论认为，组织和个人的生存离不开外部资源的支持(Pfeffer,1978),资源对个人发展十分重要，既是个人谋生的依据，也是实现自我价值的资本。个人从组织中获得的资源越多，对组织的依附性越强，否则，就越弱(Weisbrod,1974)。农垦系统的国有农场由于对内资源供给不足，进行重组式组织裂变，而带来职工关系的大调整与重组，由此产生职工个人资源获取方式发生了变化，从而使人身依附关系也发生相应的变化。

(一)传统体制下，国有农场对内资源供给的稳定性，使人身依附关系强化

在传统体制下，国有农场是职工获取外部资源的唯一通道，职工的行为完全服从于农场的安排。职工入职后，即获得国有农场职工的身份，享受国有农场职工的一切待遇，生老病死的一切资源都由国有农场包下来，职工与国有农场的关系是强制性劳动关系，是政府劳动部门统一安排的，不是劳动与报酬之间自由交换的契约，农场职工的退出机制也是失灵的。农场安排职工的劳动等行为，按相关标准支付报酬和分配资源，由此产生农场职工对国有农场的强烈人身依附。其原因有三个方面：(1)农场职工是国有农场全体员工的一分子，拥有国有农场的产权，是土地等农业生产资料的所有者之一，农场职工一旦离开，产权与所有权就会自动丢失，就失去产权与所有权带来的一切收益，代价极大。二是国有农场职工人力资源价值的内敛性和能力的低级性，农场职工长期从事农业生产，长期与土地打交道，一旦脱离土地又很难自食其力(当时，没有乡镇企业，城市企业不能自主招工，小商小贩又作为把风机倒把打压)。同时国有农场都地处偏僻地区，人际关系限制在农区，很难走出去。(3)城乡隔离的户籍管理制度使农场职工无法离开农场，由此可见，主客观条件都决定了农场职工对国有农场的强化依附。

(二)市场化改革使职工从国有农场获取资源萎缩，依附关系弱化

根据企业文化理论，企业组织是否拥有凝聚力，主要取决于组织本身拥有的或者可以创造出的不可分割的粘性要素。在市场化改革过程中，海南农垦系统的国有农场由于对内资源供给不足，拥有的粘性要素越来越少，职工从国有农场获得的资源也不断萎缩，主要体现在如下方面。

1.工资收入断供或大幅度降低

市场化改革过程中，由于国有农场资源供给能力不足，职工工资发放受到了影响。首先承包土地橡胶树的一线职工工资断供，海南农垦系统从1992年开始停止对一线职工的工资发放。其次从事管理工作的职工工资水平与地方相比，普遍低(见表1)

表1 海南国有农场职工工资收入对比

表中显示，2010年海南农垦系统国有农场的工资水平只相当于全省平均水平的60%左右，相当于全国平均工资的50%左右。2015年大幅度降低，相对于全省平均水平的不到50%，农场只相对于30%多一点，与全国相比更低。个体比较也是如此，同样技术人员的工资也大大低于地方同级水平。访谈得知，一个工作29年的中等技术人员，工资在1500-2000元，低于地方同级水平的一倍，离退人员的工资水平也是如此。

2.承包资源收入不稳定

国有农场一线职工在承包地过程中存在最大的问题是承包资源收入不稳定，主要原因来自三个方面：(1)市场风险难以化解，国有农场实行承包后，农场职工与农户一样直接对接大市场。在一个时期，大市场对农产品需求不旺，价格持续下跌，国家保护价收购，由于中间层阻挠不能到位，国家的优惠政策国有农场职工享受很少或享受不到，职工不仅不赚钱而且还亏本。如今年的许多橡胶承包者由于市场价格低，就弃割橡胶，造成资源浪费。(2)调结构风险无力化解，国有农场职工提高收入的可选择办法之一是调结构，也有很大的风险。首先调结构如果不能形成规模，新产品滞销，粮站拒绝收购，即使收购也压价格，不仅优质不优价，还加重职工困难。其次，调结构需要时间，一般农作物需2-3年，橡胶树等需6-7年，职工的眼前利益与长期利益无力兼顾。(3)自然灾害风险无力抗拒，海南农垦系统的国有农场，地理偏僻，环境恶劣，是台风等自然灾害频发区。由于农场职工无力进行大投入，抗灾害能力差，一旦遭受台风等自然灾害，血本无归、濒临破产。

3.职工福利资源骤降

国有农场职工在市场化改革过程中，原来可以从单位获取的公共福利资源骤降下来，住房由原来的无偿分配变为个人购买或自建房，医疗也由公费医疗变为个人自负，子女教育的费用也由个承担。

由此可见，在市场化改革过程中，国有农场职工从单位获取的资源不断萎缩，对农场的人身依附关系严重弱化，从而使国有农场凝聚力下降。

(三)依附转化与进一步弱化

国有农场职工由于从单位获取资源大大萎缩，为了个人生存或实现自我价值，获取资源的方向发生了转向，从而人身依附关系也发生了转化。

1.转向非农产业获取资源

国有农场职工将自身的农业积累或者通过贷款的形式投资农村第二第三产业，从事农村建筑业、农产品加工业、流通业，农村生产服务业，并将其作为获取外部资源的重要形式。当前，国有农场职属于纯粹种植户的很少，绝大多数都是兼业户。

2.转向城市获取城市资源

在改革过程中，城市化以前所未有的速度向前推进，城市聚集越来越多的资源，国有农场与城市的差距越拉越大。与城市形成鲜明对比的是，国有农场职工收入低，生产成本上升，承包亏本，农场基础设施差，住房简陋，生活质量低，一些农场职工为了获取城市资源，改变以往的生活方式，放弃农场流入城市。从全国来看，国有农场职工流入城市是普遍现象。根据中国农业年鉴的数据，2011年，国有农场职工总数在岗职工变化率分别为0.34%、 0.64%。到2015年分别是-3.85% 、-2.47%，全国农垦系统不论是职工总数，还是在岗职工都是负增长，出现职工流失，海南农垦系统的情况更不容乐观。2014年，全部农垦系统职工，在岗不在册的比重达15.41%。其中，农垦总局20.21%，农垦集团3.69%，可见职工外出打工占比不断攀升。

国有农场职工依附关系的转化是市场化改革的结果，城乡隔离的户籍管理制度的取消，各类市场开放度的提高，为国有农场职工获取外部资源提供了广阔的空间。它激发了农场职工的个人活力，使国有农场各类人力资源得到合理的利用，提高了整个社会人力资源利用效率。但也造成职工对国有农场人身依附关系的进一步弱化，农场不再是职工唯一的依附对象，职工依附关系变成多元化，农场的凝聚力进一步下降。

(四)国有农场重组或组织裂变下的人身依附关系

国有农场重组或组织裂变后，原有的人身依附关系被打破，形成新的人身依附关系，概括为下表2。

表2 国有农场重组或组织裂变的人身依附

表2显示，国有农场重组或组织裂变后，职工获取资源的渠道多元化，依附关系多元化，对国有农场的依附逐渐弱化。需要指出的是，尽管职工对国有农场依附关系弱化，但并未断裂。从经济层面看，国有农场(橡胶股份公司)只将土地(橡胶树)承包出去，职工仅有承包权。没有所有权，就土地关系而言，职工对国有农场仍有依附关系，尽管承包土地、橡胶树效益低，但职工仍不愿放弃承包权，因为土地、橡胶树还有养老保险作用，所以目前职工的承包土地都不愿放弃，宁愿转包也不上交。从政治层面看，国有农场职工只要在册，就要接受单位的党政领导，其作为国家权力的基层代表，行使国家管理的职能，对国有土地拥处置权。同时，国有农场职工也是公民，必须遵纪守法，受国家法律的监督和约束，而监督约束者之一就是国有农场。

五、农业组织裂变的对策研讨

农垦系统国有农场重组式组织裂变及其引发的人身依附关系弱化，使地方政府对国有农场的管理系统发生了变化，由单一的单位管理系统变为单位管理系统与社区管理系统的双系统，而双系统在实际运行中出现一些矛盾与摩擦。因此，地方政府必须采取相应对策。

(一)组织裂变运行中存在的管理问题

国有农场重组式组织裂变使职工关系和管理变得非常复杂，而在具体操作过程中，又过于简单化，在管理中出现了一些问题。

1.粗略划分，留有空白

国有农场重组式裂变后，地方政府对国有农场的管理大体上分为两大系统，但具体事务归类只能是粗线条的，无法分的太细。单位管理系统主要是经济管理，包括农业种植、农产品加工、流通等，社区管理系统包括职工退休、养老保险等。由于粗线条划分，有些事务的管理出现了空白，比如农场内部基础设施建设、精神文明建设等，没有人管，这些问题如果长期得不到解决，必然会对其他管理活动产生不利的影响。

2.各司其事，协调不足

管理是一个复杂的综合系统，为了使其健康运行必须进行协调。而国有农场重组式组织裂变后，管理分为两个系统，其各司其职，不能相互兼顾，缺乏协调。(1)单位管理成本与社区成本不协调。国有农场裂变后，其负担的公共事务管理费用大大降低(如2016年此项支出为1.2亿元，而2017年支出为0)，但社会成本大大增加，属地政府承接农场的社会职能后，相关的人员也承接了过来。不仅按相关标准发放了工资，而且对原有的基础设施改造升级，这些支出完全由财政负但，农场不再负担，给地方财政增加了压力。(2)管理功能不协调。国有农场裂变后，专业管理或单项管理功能强化了，效率提高了，但综合管理功能和效率却不尽人意。比如职工承包租金收入，发生了争议和纠纷，现在是交居委会解决，而居委会无法单独解决，必须会同农场公司、派出所共解决。但具体操作时，出现互相推诿扯皮的现象，再比如职工建房，发生土地划界不清争议和纠纷，也交给居委会处理，居委会要会同土地所、农场公司、规划部门解决，也出现推诿扯皮现象。此类问题若走司法程序，成本太高，解决又慢。若是传统的国有农场，分管领导拍板很快就解决了，现在变成一件很棘手很头疼的事。(3)人事管理与职工管理不协调，国有农场裂变后，人事管理专业化，职工管理分散化，即人事管理按相关政策法规实行规范化管理。如职工招聘、考核、晋级、升职等程序规范，要求严格，而职工管理则由多部门分散管理，在岗位的职工由农场公司或橡胶公司管理，在册不在岗、退休职工由社区管理，职工的生产经营活动由单位管理，住房由物业管理，公共事务由社区管理，若某个环节出问题，很难协调。

3.规则失范，升级困难

管理活动必须制订合理的规则才能实现管理升级，而国有农场裂变后，有些规则是失范的。(1)居委会职工待遇失范，农场居委会的职工基本上都是农场转岗过来的，其工资待遇的设计没有考虑历史贡献和工龄。按最初入职计算工龄，政治待遇也偏低，如某农场的一党总支副书记，享受政科级待遇，转到居委会后，只有总支委员，不再享受政科级待遇，工资也从5400元降到3200元，远远低于同级别的政府工作人员(一般5500～6000)。生产队以下的更低，一个生产队的村支书，现在月工资只有640元，而地方政府同级的村干部月工资则为2250元。(2)编制规则失范，国有农场居委会人员编制少，工作任务重。某农场土地30万亩，人口3万，相当于一个大镇(海南大的乡镇人口3万左右，小的乡镇也有1万人左右)，社区居委会人员28名(海南的大镇公务员60～80名，小的乡镇公务员50～60名)，只相当于乡镇人员的1/3，而工作任务比乡镇的还多，还复杂，工作繁忙程度远远超过乡镇。(3)服务规则失范，按照相关规定，对农场居委会实行政府购买社会服务。但在实际运行中某项社会服务工作完成后，后续工作源源不断，社会购买名不符实。由于规则失范，社区管理运作规范化和稳定发展受到挑战，管理升级比较困难。

(二)解决问题的对策

构建与完善地方管理系统，不仅需要动力要素，而且还需要内部子系统耦合性的一体化互动。在这一过程中，单位管理系统与社区管理系统之间以及外部系统必须进行充分的信息交流和能量交换，以保证地方管理系统稳定高效运行。为此，需要多途径促进系统耦合。

1.建立完善政策法规体系

在我国开展美丽乡村建设、乡村振兴的背景下，以推进地方管理系统创新为目的，在总结我国40多年管理体制改革经验，参照国际成功经验的基础上，从信息共享，技术支持平台建设，人员培训等方面入手，进一步完善现行的管理法规与政策，使之与美丽乡村建设和乡村振兴工作紧密衔接，防止单位管理系统与社区管理系统的脱节，促进两系的耦合，并提供法律和政策保障。

2.建立数据库，充分利用大数据资源

随着政策法规体系的丰富与完善，单位管理系统与社区管理系统的数据会随之增加。数据采集工具的发展使数字形态多样化，不仅有数字，还有图像，影像等海量多样化实时性，具有大数据特征的数据。为此，必须建立数据库，充分利用数据库中的大数据资源，构建系统的耦合模型。通过大数据的分析，筛选出关联度较高的能反映系统变化趋势的指标，构建大数据平台，实现数据共享，以加强地方管理系统建设，提升单位管理系统和社区管理系统能力，进一步提升管理效率与水平。

3.发挥子系统的专业优势

当前，单位管理系统和社区管理系统已形成完善的运行机制，都具有专业化管理水准，因此要发挥各自的优势，推动管理水平上一个新台阶。单位管理系统着重提高公司经济效益，增加职工的工资收入，提高内部资源供给水平和职工获得资源水平。社区管理着重打造和谐社区，营造良好的生活环境，提高吸引力和凝聚力，增强职工对社区的依附。目前，单位管理系统和社区管理系统运行不久，处于建立规则与完善制度阶段。在此基础上，要进行其耦合尝试，并逐步用正式化理性化的耦合子系统取代非耦合系统。

4.促进系统耦合的可持续发展

单位管理系统和社区管理系统的耦合不是一时的，而是长期的。因此要促进两者耦合的可持续发展，其方略是：(1)解决两系统耦合的技术难题，目前主要难题是缺乏技术标准和数据处理技术跟不上。为此，要制订各项专业管理标准和积极推行管理标准化工作，实现两个系统的无缝对接，提高数据和信息采集能力和数据处理能力，减少系统各环节的资源浪贯和信息的无效利用，提高管理效率。(2)发挥政府的引导作用，系统耦合涉及到公司和社区两个层面，政府必须牵头发挥引导作用。(3)加大投入力度，系统耦合技术要求高，先进技术的利用需要巨大的资金投入。在政府承担投资责任的条件下，各方要积极参与，同时增加投资也增加了地方公共品，可吸引外出的农场职工回流，增强职工对单位和社区的依附。