绿色发展下农业化学投入品滥用行为及法律规制

□杨启帆 张 燕

[内容提要]农业化学投入品是指在农产品生产过程中添加或适用的农药、抗生素、化学肥料等物质，是农业生产中最主要的投入品。农业化学投入品的科学使用能够在对农业生产环境影响较小的条件下，保证农产品质量安全，提高农产品产量。但其使用量一旦超过阈值则会造成持久性有机污染物的大量累积，对农产品产地环境产生不可逆转的破坏，影响农业生产环境和农产品质量安全。中国农业生产经营主体及生产模式的特殊性、交易市场重复博弈下农产品信息的不对称性和法律责任不明确是造成农业化学投入品滥用的主要成因。因此，应当以《农产品质量安全法》为核心，建立“责任层次明晰、主体责任明确、免责和责任竞合有法可依”的法律责任体系，完善农产品检验溯源制度。

在我国近四十年的农业发展中，农药、化肥等农业化学投入品全面而深入地参与了农业的社会生产实践过程，在提高农产品产量、节约劳动要素投入等方面发挥了重要作用，是中国农业取得巨大成就的主导动能之一[1]。尽管近些年我国的生物农业技术和绿色农业发展迅速，但总体上看，依靠资源消耗和农业投入品滥用提高农业生产的模式没有改变，我国传统高污染农业造成的面源污染已成为我国最严重的环境污染问题之一[2-3]。规制农业化学投入品滥用行为，改善农村农业的生产生活环境，提高农产品质量安全水平，是推动农业供给侧结构性改革和实现绿色农业的发展的有效途径之一[4]。

《中国农业绿色发展报告2018》显示，我国水稻、玉米、小麦三大粮食作物平均化肥、农药利用率仅为37.8%和38.8%，未利用部分往往会进入生态环境之中。我国粮食、蔬菜等生产过程中农药、化肥等化学投入品的边际生产率近似为0，存在大量的施用过量行为[5-6]。同时，农业化学投入品具有易残留、难降解的特征，能够以持久性有机污染物形态长期存在于生态系统[7]，这与农业面源污染分散性、不确定性、空间异质性等特征一致。推动农业生产行为的标准化、透明化，实现农业生产的规范化是解决农村污染、保护生态环境的关键环节之一。规制农业化学投入品的使用行为，协调农业发展与水土资源及其环境之间的关系，修复农业生态环境是我国农业发展至关重要、不可回避的问题。

民以食为天，农产品作为食品的源头，其质量安全风险是影响食品质量安全的关键因素[8]。随着生态农业的发展和高新技术在农业领域的应用，生产和消费绿色安全农产品逐渐成为现代农业市场发展的重要趋势[9]。2019年农业农村部等7部门印发《国家质量兴农战略规划(2018—2022年)》，将提高农产品质量安全水平作为战略规划的重点任务，并将科学适用农业投入品纳入农业绿色发展的重要组成部分[10]。但目前我国农产品消费市场的农产品质量良莠不齐，安全优质农产品的供给缺乏，不能满足人民美好生活的需要。对农业化学投入品的使用行为的规制，有利于从生产环节把控农产品质量水平，实现产品的全方位溯源，逐步提高农产品品质，满足人民对绿色优质农产品和生态产品的需求。

一、农业化学投入品的使用现状及影响因素

(一)农业化学投入品的使用现状

《2017中国土地矿产海洋资源统计公报》显示：截止到2016年末，全国耕地面积为13492.10万公顷，因建设占用、灾毁、生态退耕等减少耕地面积 34.50万公顷[11]。从2009年到2016年，耕地面积从13538.46万公顷下降到13492.10万公顷，减少了46.36万公顷，减少0.34%。与此同时，化肥施用量(折纯量)从2009年的5404.4万吨增加到2016年的6022.6万吨，增加了618.2万吨，增长11.44%；同期，农药使用量从2009年的170.90万吨增长至2015年的178.30万吨，增加了7.40万吨，增长了4.33%，见图1、图2。

图1 2009-2016年全国耕地面积与农用化肥施用量变化趋势

图2 2009-2016年全国耕地面积与农药使用量变化趋势

同时，2000年至2017年期间，我国化肥施用强度整体表现为增长趋势，但近几年出现放缓下降态势，由2000年的265.28公斤/公顷增至2017年的352.27公斤/公顷，增长了86.99公斤，增加了32.79%。国际公认的化肥施用强度的安全上限为225公斤/公顷，我国化肥施用强度是国际化肥施用强度上限的1.57倍。同期，我国农药使用强度整体表现为增长趋势，但近些年也呈现放缓下降态势，由2000年的8.18公斤/公顷增至2015年的10.69公斤/公顷，增长了2.50公斤，增加了30.56%，是发达国家农药使用强度上限的1.53倍，见图3、图4。近十年统计数据表明，我国农业生产依靠化肥、农药等农业化学投入品的滥用来提高农业产量的状况依然没有得到根本性改变。

图3 2000-2017年农用化肥、农药施用强度(公斤/公顷)

(二)影响农业投入品使用行为的因素

1.人力资本对农业化学投入品使用行为的影响

本文按照农业生产者的存在形式分为农户、企业和其他组织，同时根据个体异质性对农业生产者的人力特征分为固有性人力资本和获得性人力资本。固有性人力资本是指农业生产者自出生或成立时取得，不通过任何其他途径取得的人力资本，如年龄、体力、禀赋等。获得性人力资本是指农业生产者通过后天的生活经验、学习教育、购买建设或其他途径获得的，具有主体差异性的人力资本，如受教育程度、环境保护意识等。

以农户为存在形式的农业生产者兼具固有性人力资本和获得性人力资本。就固有性人力资本而言，农户个人身体能力越强，单位时间的农事工作效率越高，雇佣成本越小或为零，生产利润越高；因身体能力的有限性而使用滥用农业化学投入品的可能性较低。农户的学习认识能力越强，通过使用新技术和掌握市场信息实现较大利润的可能性越高。农户的年龄与劳动能力、学习认识能力呈现倒U字型关系，即先上升后下降。因此，农户的身体能力和学习认识能力与农业化学投入品的滥用行为有负相关性，农户的高龄化与农业化学投入品的滥用行为存在正相关关系。

获得性人力资本对农户的农业化学投入品行为亦具有影响。一般来说，农户的受教育程度越高，农户对农业活动和农产品的认知程度、环保意识越高。在不完全信息动态博弈中，个体获得和认识的信息越多，对个体越有利。农户对农业活动和农产品认知程度对农业化学投入品使用行为具有直接影响，随着对农业活动和农产品认知程度的提高，农户出现该行为的可能性越低。企业和其他组织仅具有获得性人力资本，影响其农业化学投入品使用行为的因素与农户类似，如环保意识、认知程度、获取市场信息的能力等。

2.生产特征对农业化学投入品使用行为的影响

农业生产者的生产特征主要包括耕地规模、生产模式、生产技术和生产记录四个大方面。本文认为耕地的适度规模化能够产生明显的规模经济效益，而极大的规模化在当前的情况下，需要增加大量的人力资本和技术成本，可能会出现规模经济不明显或规模不经济。我国目前的农业生产模式依然是以家庭为单位的小农户生产模式，在不增加人力成本的基础上，促进耕地的规模化、集中化，采用现代生产技术能够节约人工成本、时间成本。同时，规模化的农产品生产有利于农业生产者建立固定的销售渠道，获得市场上更强的议价能力；也可以降低农产品检测成本和难度，减少由于成本问题而导致的检测造假。

农业生产者采用的生产模式与进行农业生产的耕地规模有着一定的关联性。耕地分散化往往与精耕细作的小农户模式相适应，而耕地规模化则与农场、生产合作社等模式相联系。因此，其对农业化学投入品使用行为的影响与耕地规模类似，与适度规模化相适应的生产模式更有利于规范农业化学投入品使用行为。农业生产技术的发展有利于提高农业生产效率，当采用农业生产技术所获得的效益远大于滥用农业化学投入品所获得的效益时，农业生产者自然会放弃这一不理智行为。农产品生产记录是农产品可溯源的体现，完整详实的农业生产记录能够最大程度的还原农业生产过程，起到预防和监督农业生产者不当行为的作用，在事后追究主体责任时也起到至关重要的作用。

3.外部因素对农业化学投入品使用行为的影响

影响农业生产者对农业化学投入品使用的外部因素有法律制度、政府检测、销售途径等。法律和政策理论上对农业生产者农业化学投入品的使用行为具有一定的引导和规范作用，这种作用一般通过具体的行政行为来发挥。但是农民生产者实际上对法律和政策的了解较少或者仅仅限于知道其存在，并不了解其具体内容。因此，在实际农业生产中这种影响不显著。具体行政行为与农业生产者直接对接，对农业生产者的影响更具直接性和现实性，因此农业生产者受具体行政行为更为敏感。如政府是否进行检测、政府抽查检测的次数均与农业化学投入品滥用行为有着直接负相关性。而固定的销售途径能够减少农产品质量信息传递的缺失，有利于建立和完善农产品溯源体系，减少农业化学投入品滥用行为。

二、农业化学投入品滥用的成因及其危害

(一)农业化学投入品滥用的成因

1.农业生产经营主体及生产模式的特殊性

《第三次全国农业普查主要数据公报》显示，33.6%的农业生产经营人员年龄在55岁及以上，91.7%的农业生产经营人员的受教育程度为初中及以下[12]，我国农业生产经营人员具有学历较低、年龄偏大的特点。农业生产者作为经济活动参与者，在农业生产过程中总是希望以最小的经济成本去获得最大的经济利益，以实现利益最大化。当农业生产者使用农业化学投入品的边际效益大于边际成本时，其会选择实施该项行为。对于具有不同特征的农业生产者来说，成本和收益曲线是不同的。对于高龄化和低受教育水平的农业生产者来说，其劳动能力和生产技术获取的有限性使得雇佣成本或时间成本上升，为了相对减少成本，滥用农业化学投入品的行为动机更加强烈。

当前我国的农业生产模式依然是以家庭为单位的小农户生产模式，具有小规模化、高度分散化的特点，使得小农户对大型农机具有排斥性，不利于生产成本的降低和生产技术的提高，也难以建立稳定的采购或销售关系。同时，政府对小户农生产的农产品质量安全检测的成本较大、难度较高。受较高的农机成本和政府检测的缺失，使得小规模的小农户生产模式往往更容易出现农业化学投入品的滥用现象。

2.重复博弈下农产品信息的不对称性

我国农产品主要的生产-供应-销售链可以简化为：农业生产者-农产品收购商-农产品供应商-农产品零售商-农产品消费者。但由于目前我国农业生产者的生产规模较小、较分散，农业收购商和农产品零售商的供应途径不具有固定性，每个交易环节的双方是不确定的，这种不确定性会使得农产品信息会随着流通环节出现缺失。同时，农产品作为快速消费品，每个环节的交易次数是无穷大的。因此，农产品交易是不完全信息市场下非固定参与人的重复博弈。

该情形下，参与者不仅会考虑短期对局变化，而且还要考虑当前选择对长期对局的影响，影响重复博弈均衡结果的主要因素是博弈重复次数和信息对称性。信息对称性能使参与人牺牲短期利益得到的声誉或商誉在较长周期内可以获得区别定价的长期利益。对商品信息对称程度由高到低进行划分，可以分为搜寻品、经验品和信任品。在传统农业社会中由于简单的生产流通环节和生产技术，农产品的可区别度较高，可以认为是搜寻品或经验品。但随着农业技术的进步和社会分工的细化，农产品信息和流通逐渐复杂化，农产品生产者和消费者之间的信息不对称程度增大，农产品也逐渐由搜寻品成为信任品。

同时，在其他条件固定的情况下，非固定重复博弈的子博弈都是相互独立、互不影响的单次博弈。在单次博弈中，由于交易双方信息的不对等，消费者很难直接判断农产品质量的差异性，而对于农业生产者来说，消费者对农产品的需求弹性较小，滥用农业化学投入品生产出的农产品成本更低，产量更高，经济效益更高。但小规模的分散经营模式会使得长期利益实现可能性极低。因此，该交易的唯一均衡为卖方欺诈，买方购买。

3.农业化学投入品滥用的法律责任不明确

与农业化学投入品使用相关的主体大体可以划分为农业化学投入品生产者及其销售者、农业化学投入品使用者、农业化学投入品监管者三大类。农业化学投入品的生产者及销售者主要是通过农业投入品管理条例和办法等行政法规规制，我国现阶段对农业化学投入品实行登记评审制度、生产许可制度和经营许可制度，形成了比较完备的管理体系。但对于农业化学投入品的使用者、监管者的规范仍比较粗糙。

在现行的《农产品质量安全法》仅对农产品生产企业、农民专业合作经济组织这两类农业化学投入品使用主体的生产记录、生产检测等进行规定。农户这一存在形式，是中国当前农业生产的主要存在形式，在三权分置不断推进下，当前的农户生产模式已经逐渐脱离传统的小农户生产模式向中大型农场发展，实现农业生产要素的整合。如何规制农户这一重要的农业生产主体将逐渐成为我国农业发展要解决的重要问题，此外，农业化学投入品监管也是重要的一环，现阶段我国政府管理权限划分比较混乱，农业管理缺乏针对性和系统性，农产品安全检验检疫制度和市场准入制度不健全，对农产品产地环境监管和保护的力度不够，甚至部分地方没有形成统一完整的农产品质量安全生产操作规程。同时，必要普法教育尚未作为法定的政府责任，在实践中的作用十分有限。

(二)农业化学投入品滥用的危害

农业化学投入品滥用所导致的直接危害，即农业化学投入品通过施用或使用行为直接作用于农产品生产过程中所产生的人体健康损害和风险，包括农业化学投入品直接接触人体造成的健康损害和风险以及农产品化学残留对人体健康产生的损害和风险。农业化学投入品直接接触人体造成的健康损害和风险是由于农业化学投入品使用的长期操作不当或滥用造成的，使得具有一定危险性或潜在危险性的农业化学投入品对农业化学投入使用者人身健康产生损害或不可预期的危险。农产品化学残留对人体健康产生的损害和风险主要是食用农产品化学残留不达标的直接或长期累积对食用者人体健康产生的损害和风险。相关研究已经表明，我国蔬菜残留的有机磷农药的致癌风险的水平和蔬菜中检测到的最高浓度对人体健康的非致癌风险已经超过安全界线[13]。一般情况下，通过规范农业生产者对农业化学投入品的使用行为可以直接减少或者规避这种危害的产生，有效地保障农业生产者和农产品消费者的健康。

农业化学投入品滥用所产生的间接危害，即农业化学投入品未利用的部分，作为持久性有机污染物进入农业生产环境中，对土壤和水源等农业生产要素造成大规模面源污染，进而产生包括环境污染问题和农产品产地环境造成的农产品质量安全问题在内的损害和风险。《第一次全国污染源普查公报》显示，种植业总氮流失量159.78万吨，总磷流失量10.87万吨[14],由此成为农业环境污染和农产品不安全的源头。间接危害的产生不具有独立性，只有在直接危害先行存在的情况下才有可能出现。但是农业化学投入品对农业环境和农业生产要素的间接危害具有潜伏性和长期性，也就是说即使在间接危害出现之后规范农业化学投入品的使用，也不能直接减少或规避其产生的问题，而且其危害具有持续性或不可逆转性。这种危害涉及到农产品质量安全法和环境保护法两个层面，简单的通过规定销售检验制度，可能无法有效解决问题，甚至适得其反。

三、规制农业化学投入品滥用行为的国际经验

早在20世纪中后期，化学化、工业化农业的发展所带来的资源污染、环境恶化、生态失调问题就引发了国外学者的关注。在此背景下，各国有关于农业化学投入品的规范逐步发展和完善，形成了以欧盟、美国和日本为代表的三种模式。

欧盟及其成员国对农业化学投入品行为的规制采用了政府主导型的双重监管体系：在立法层面，欧盟委员会有权制定行为规范和质量安全标准的法律法规和指令，各成员国依据本国国情将欧盟委员会制定的基础法转化或细化为本国法律条款，可以高于欧盟标准但不应当低于欧盟标准，以此形成农产品生产行为规范化的标准，从而有效地保障欧盟内部法律规范的协调一致性。在此标准下，欧盟农民有义务遵守有关生产安全卫生的规定，也要考虑社会、环境发展的法定要求；在监管层面，欧盟食品安全局通过建立数据采集系统，监控农业生产过程中的生物污染及检测残留物，对风险进行客观评估。欧盟下署欧盟食品和兽医办公室有权对各成员国农产品生产链进行调查、审核和终产品检测，以此保障食品类产品的质量安全[15]。

以欧盟农业法规体系EC834/2007和EU2018/848为例，EC834/2007法规体系中要求对于所有参与的农场或设施1年至少进行1次检查，各环节的操作者均需要进行认证，以便实施严格的基于风险分析为基础的检查[16]，从整个农产品供应链的源头开始实施质量安全的监控。2018年新通过的有机农业法规体系EU2018/848则对农业生产提出更严苛的责任要求：所有有机农产品生产环节上的操作者，包括农户、供应者、销售者等，均将有责任采取措施来避免产品和环境的污染[17]。除此之外，在农产品生产加工链条的每一个参与主体既要对自身的行为负责，也要对其他参与主体的行为负责，以达到迫使产品生产环节的参与主体监控并改善农业生产的非规范化行为[17]。EC834/2007和EU2018/848的制定和实行，强调了以风险分析为基础检查和污染控制，对于欧盟农业生产的绿色化和有机农产品的发展起到了规范作用，甚至一定程度地影响了其他参与国际农产品贸易国家标准、规定的修订。

由于联邦制政府的特征，美国实施以市场为导向的多部门共同负责的农业化学投入品规制制度，除联邦具有最高的职权外，各州也具有极高的独立性。截止到2017年，美国有204万个农场，农产的平均面积为178.6hm2，面积超过73hm2的农场占据了90%以上的土地[18]。因此，美国农业生产的主体主要是大规模农场，这些农场往往也具有较高的机械化水平。基于这些特征，在农业生产环节推行GAP(良好农业操作规范)管理体系，通过全国农业物联网系统，识别、采集、传输、处理信息，最终将信息向管理者、消费者和企业发布[19]。通过IFT下的“全球食品追溯中心”，采用ENA.UCC电子编码系统，推动追溯在供应链系统的进程，配合农产品质量安全检测体系[20]，最终实现对农业化学投入品使用的规范化管理和全方位监管。由国家标准、民间标准和企业标准组成的分级的农产品标准体系和针对农产品质量安全生产的补偿，进一步推动了美国农业生产行为的规范化、绿色化，使得美国成为世界主要的两大有机农产品产地之一。

同时，美国对农产品产地管理比较特殊，主要依靠美国环境保护署(EPA)主导监管，对土壤、水质、农业化学投入品等进行检测，确保农产品的质量安全。美国环境保护署会对美国境内的农作物病虫抗药性进行测试，以判断境内害虫抗药性情况，力求在控制化学使用品剂量的基础上提出新的病虫害解决方案，规定农业种植者必须使用带有EPA标识的农药。在美国食品药品管理局的参与下，实行全境的“农药残留监控计划”(FDA Pesticide Program Residue Monitoring，PPRM)，将农作物种植农药使用量控制在历史最低[21]。

日本于1999年颁布《食物·农业·农村基本法》替代《农业基本法》，不断分离土地所有权、经营权和耕种权，促进了农地规模化；并针对农业生产过程管理形成了《农作物检查法》、《农药取缔法》、《肥料取缔法》等一系列完善的法律规范。在食品标识和农林物资的规格化等方面上，形成了包括常规认证和JAS认证在内的农产品质量安全认证体系[22]。2004年日本政府在全国范围建立了有关农产品质量安全的监测预警机制。日本对农业化学投入品使用行为进行规制和监管的主体是农协组织和食品安全管理机构，食品安全管理机构主要是由农林水产省、厚生劳动省和食品安全委员会构成。农协组织对农业生产过程进行指导和规范化管理，对农户记录的生产信息进行收集汇总，并接受食品安全管理机构的监管。农林水产省、厚生劳动省以有害化学物质或微生物为监控对象,对农产品的污染及危害因素进行风险管理；食品安全委员会有权对执法治理状况进行监督和评价，实施食品安全风险评估。在该监管体制下日本农产品的质量水平获得了世界范围内的认可，1977年日本樱桃和1990年日本部分牛肉自由化的成功，也证明了高效率、差异化的日本农业在世界农业贸易中交易地位的提升[23]。

四、我国农业化学投入品滥用行为的法律规制建议

农业化学投入品的滥用具有复杂性，可能产生农产品质量安全问题和环境污染两种危害，涉及《农产品质量安全法》《环境保护法》《农业法》等众多法律内容，但规制农业化学投入滥用行为的核心应当是《农产品质量安全法》。

(一)以《农产品质量安全法》为核心，形成立体协调的法律体系

农业化学投入品滥用产生问题的根源是农业化学投入品使用的不合理不规范，只有从根源上规范农业化学投入品的使用，才能更好地处理其所产生的问题。同时，由于农业化学投入品的间接危害具有迟延性和长期持续性，即农业化学投入品滥用行为出现时期和由于间接负面影响造成问题的出现时期具有时间异位性。农业化学投入品使用规范化与其产生的环境或农产品质量安全问题完全消失也存在一定的时间差异。除此之外，农村环境污染问题和农产品质量安全问题的形成原因还具有综合性和复杂性，导致该问题的原因可能是现阶段农业化学投入品滥用导致的、曾经农业化学投入品滥用产生的，也可能是其它污染造成的。

以造成的损害结果为出发点来倒推造成该结果的原因和责任主体是不现实的或成本过高的，因此以结果定责显然是不合理的，应当通过农业生产主体的行为来确定主体的责任划分。因此，解决农业化学投入品滥用问题的关键就在于规范农业生产主体行为，而农业投入品使用行为应当由农产品质量安全法及其相关行政法规调整。同时，应当在以《农产品质量安全法》为核心的基础上，遵循上位法优于下位法，特别法优于一般法的法理原则，明确民事赔偿责任、行政处罚和刑法责任的责任层次，从而形成较为合理、逻辑比较严谨的法律体系。

(二)划分农业化学投入品使用者的主体责任

我国《农产品质量安全法》对于农业投入品使用的法律责任仅有一条总括性规定即第四十六条。但农业投入品使用主体作为农业生产者，其对于责任的承担能力具有较大的差别。因此，应对农产品生产主体进行划分，分别适用不同的归责原则。

小规模的个体或家庭生产经营者的风险承受能力和盈利能力较弱，就个体而言造成风险和获得利益均较小，采取过于严格的模式往往会导致小农户难以承担的费用，为了均衡整体利益，应当对其采取过错责任原则。生产合作组织和农产品生产企业相较于小规模农户来说具有更强的生产销售能力、市场控制占有能力和风险承担能力，而且根据我国现行农产品质量安全法明确农产品生产企业、农民专业合作经济组织生产检测责任，引导小规模农户规范生产的立法意图，应当区分两者的归责方式，对生产合作组织和农产品生产企业采取过错推定责任。

同时，针对《农产品质量安全法》是否应当增加免责条款，本文采取谨慎的肯定态度，认为可以根据农产品的特殊性，参照产品质量的免责条款进行规定：农产品生产者能够证明农产品未投入流通且对公众未造成任何损害的或农产品产品质量问题是由生产环节以外的因素导致的，应当使农业生产者免于承担农产品质量安全问题的责任。当农业生产者使用农业化学投入品的行为足以认定产生对农产品质量安全和农业生产环境的不利影响时，即产生农产品质量安全责任和环境污染责任的竞合，应当采取以农产品质量安全责任为主，适当承担环境污染责任的原则；但如果该行为为《农产品质量安全法》的免责事项，则应承担全部环境污染责任。

(三)明确政府的职权职责和法律责任

政府作为农业化学投入品使用过程中的法律主体，具有职权与职责的一致性，如《农产品质量安全法》第二十条政府农业行政主管部门有制定保障农产品质量安全的生产技术要求和操作规程的职权和职责等。但在其第七章法律责任的规定中，并未将政府或政府农业行政主管部门作为主体规定其应当承担的法律责任，仅对农产品质量安全监督管理人员的法律责任进行了规定，只能从微观层面或个体层面促进于政府行为的落实。但实践中存在的部分地方政府农业行政主管部门没有形成统一完整的农产品质量安全生产操作规程，而这种情况是不能通过规定个人法律责任来解决，需要将政府作为具有独立地位的法律主体，纳入到法律责任的规范中。

本文认为政府作为农产品质量安全的参与主体，应当具有制定规范、监督行为、指导培训三大职责。即政府具有履行制定生产技术标准和操作要求、建立农业投入品安全使用制度等的职责，政府具有对生产中或者市场上销售的农产品监督抽查、禁止生产或销售不符合国家安全标准规定的农产品等监督职责以及对农产品生产者进行农产品质量安全知识技能和农业投入品使用指导培训的职责。这三大职能不应当仅体现在《农产品质量安全法》关于政府职权职责的规定上，还应当对政府的主体责任进行规定。本文认为，应当增加针对政府不履行职责或滥用职权行为的法律责任，即国务院农业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门及其工作人员违反《农产品质量安全法》规定，不履行职责或滥用职权的，由上级部门或监察部门纠正并处罚，对负有责任的领导人员和直接责任人员，依法给予处分；上级部门或监察部门未进行纠正处罚的，可以由相关机构或个人提起诉讼；负有责任的领导人员和直接责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(四)健全农产品溯源体系和销售登记检验制度

我国现行农产品质量安全法第三十七条规定了农产品批发市场具有抽查检测进场销售的农产品质量安全状况的责任，农产品销售企业应当建立健全进货检查验收制度。随着互联网、物联网技术的发展，我国现阶段已经具备了建立健全农产品溯源体系的客观条件，可以通过农业生产环节推行GAP(良好农业操作规范)管理体系[24]，配合农产品质量安全检测体系以及信息发布和预警体系，明确农业供应链各环节的主体责任，预防农业生产活动中农业化学投入品的过量施用，有效提升农产品质量水平。在此之下，应当完善农产品销售登记、检查验收制度，将农产品销售登记、检查验收制度的主体扩大到农产品销售企业和第三方平台，对农产品产地、来源、生产记录等信息进行登记，并对农产品质量安全状况进行全部或部分检测。