基于数据中台的档案政务信息资源共享服务研究

文/魏竹容 张碧瑶

随着政务信息化的深入发展，政务部门间存在的“纵强横弱”“信息孤岛”“重复开发”等信息化问题逐渐突出。本文在国务院办公厅发布的《关于进一步加强国家电子政务内网建设的指导意见》等文件的基础上，参照阿里巴巴等互联网企业所提出的数据中台理念，提出了一种面向档案部门的基于数据中台的政务信息资源服务模式，在政务信息系统建设的归一化，服务模式的电子化、信息化、一站化，服务流程的标准化，以及计算资源的共享化等方面进行了初步的探索，本文将其概括为“两核、一横、一纵、一环”。该服务模式有效扩展了档案部门的信息资源共享、共用策略

随着数字档案馆技术的进步与发展，我国档案信息服务水平不断提升。但在“互联网+”的大背景下，档案部门作为“互联网+政务服务”平台的重要参与部门之一，还存在着数据部门化、档案信息孤岛[1]等问题。较低的信息共享率影响着政务服务水平，不符合国家“互联网+政务服务”的建设要求。在“放管服”改革政策下，为提高民生服务的质量和水平，建设让人民满意的服务型政府，档案部门应当积极推进信息化建设，配合“互联网+政务服务”平台的建设[2]。此外，2014年国务院办公厅发布《关于进一步加强国家电子政务内网建设的指导意见》（厅字〔2014〕28号）等文件，根据文件精神，“政务内网建设要求整体性、系统性和协同性”“党政机关政务信息系统建设应当统筹规划，统一组织实施，防止重复建设和频繁升级。建立共享共用机制，加强资源整合，推动重要政务信息系统的互联互通、信息共享和业务协同”。

2019年，阿里巴巴提出了数据中台的概念，引发了人们的热烈关注，并被广泛应用在企事业单位中，取得了一定成效，同时也为实现档案信息资源共享提供了一种新的解决思路。2019年末，中国信通院发布《数字政务服务平台技术及标准化白皮书》，该文件指出引入互联网领域的中台是政务服务平台发展的趋势，这些都为“互联网+政务服务”平台的参与部门如何推进信息化建设，整合政务信息资源提供了意见指导。

因此，本文引入数据中台的概念，基于“互联网+政务服务”的理念，探索政务信息部门与档案馆的数据资源共享整合方案，以实现“数据合一”“业务归一”“标准统一”，为智能服务型政府、智慧档案馆的建设提供一些参考。

一、“数据中台”概念的引入

1.“中台”概念

在说明数据中台之前，有必要先了解中台这一概念。所谓中台，是相对于前台和后台而言的。前台即直接与终端用户进行交互的应用层，后台则存储管理核心数据[3]。中台介于前台和后台之间，是一个“共享服务平台”。在系统运作过程中，前台要根据用户需求变化快速响应，而前台的变化需要后台的变化来支撑，这就对后台的快速应变产生了要求。但是后台的主要任务是提升后台数据的安全以及系统的管理效率，这样就产生了前后台之间的矛盾，为解决这一矛盾，中台应运而生。基于中台，既可以快速响应前台的个性化需求，又可以维持后台的稳定性，以达到降低成本、提高工作效率的目的。

2.数据中台

数据在业务中产生，业务又需要数据，数据作为一个纽带连接着各项业务，在业务之间共享，保证业务的顺利进行。但实际上，因为数据由其业务主体部门内部管理，不同业务产生的数据会因其主体部门的不同而在管理形式、格式、运行条件等方面有所差别，数据跨部门使用困难，信息孤岛现象十分严重，所以存在数据无法共享、大量冗余等问题。

数据中台就是将数据从业务系统中抽离出来，通过统一的数据标准形成大数据资产层，为业务系统提供数据服务，满足不同业务的数据需求，让数据在数据平台和业务系统之间形成一个良性的闭环，从根本上解决信息孤岛的问题。

在政务领域应用数据中台，实现不同部门的相互协同，可以为政务服务前台提供全方位数据支撑，让政务服务数据资源活起来、用起来、跑起来[4]。

3.数据中台在政务领域的应用价值

（1）充分利用现有资源，节省成本，提高数据利用率。

通过数据中台，不同部门的数据用统一的标准存储在同一空间内，实现了不同部门之间数据的交换和互联互通，既降低了建设维护成本，又消除了“信息孤岛”现象。

（2）为业务“一站式”服务提供可能，提高部门间的协作能力。

公民在办理业务时，可能会涉及去多个部门办理手续，这些部门的地点又没有集中在一处，公民往往要耗费大量的时间成本来回奔波，去梳理办理流程、准备相关材料。通过数据中台，各个部门相当于有了一个交互平台，业务活动可以在网上进行流转，公民无需来回奔波，部门间的业务联系也得到增强。

二、具体内容

结合数据中台的思想，本文在政务部门与档案馆在信息系统建设的归一化，服务模式的电子化、信息化、一站化，服务流程的标准化，计算资源的共享共用等方面进行了初步的探索，我们将其归纳为“两核、一横、一纵、一环”的服务模式，其架构如图1所示。

图1 “两核、一横、一纵、一环”服务架构

1.两核

“两核”是建设数据中台的硬件基础，也是实现政务部门与档案馆信息资源共享与业务协同的前提。具体而言，“两核”是指充分利用政务部门和档案馆的计算资源，建立数字档案馆的“同城双活数据中心”。数据中心是数据中台战略的基础，馆藏档案数据是档案馆的心脏。为保障数据的安全、业务的不间断、计算资源的分时复用，档案馆需要在其机房内建立一套完整的物理服务器并部署数字档案馆系统，然后利用政务部门的计算资源，建立一套基于虚拟机服务器的数字档案馆系统。两套系统自动同步，通过负载均衡对外提供统一服务。

共用计算资源，将热备系统以虚拟方式在线，分放在不同的机房，既能充分利用分散的计算资源，扩展了系统的存储容量，提高了系统的计算效率，增强了系统的计算能力，同时使系统遭受意外的可能性降低为小概率事件。该模式既保证了业务的安全性，也保证了业务的不间断性，提高了热备的性价比。

2.一横

“一横”就是数字档案馆依托电子政务网实现了对电子档案的全生命周期管理。陈永生等[5]指出，为了维护电子档案的真实、完整、安全，档案馆要将归档工作前移以实现与业务系统的无缝对接。政务部门的业务系统和档案管理系统的业务信息系统共享存储空间，在数据中台的基础上，实现数据资源的互联互通。从档案系统的层面，这不仅有利于解决电子档案归档的最后一公里问题，更能进一步保障电子档案的“四性”，同时加速实现了电子档案的全流程一体化管理，档案系统的管理与服务效率也得以提高。

在具体的系统布局上，档案馆需要放弃OA系统的独立重复建设，将档案馆的OA业务流转在政务部门的业务系统上，建立起政务网协同业务系统上的托管系统；政务部门需要放弃本单位独立档案管理系统的建设工作，在档案馆的数字档案馆上建立一个子数字档案馆。业务系统的电子档案需要自动归档到档案馆的数字档案管理系统。至此实现了OA系统与数字档案馆系统数据、业务等多层面、深层次的融合，数据中台的作用得到了充分的体现。该模式能让全区的文件业务流生命周期形成归一化模式，不同的业务部门专业的维护其生命周期的一环，共享了存储空间，节约了建设资金，降低了维护成本，数据的统一性也消除了现存的部门之间的“信息孤岛”现象。

3.一纵

“一纵”是指依托电子政务网，推动某一行政区域内档案系统的馆际共享工作。张永强[6]认为，馆际一体化在各级各类数字档案馆之间通过关系协调和遵守共同协议，借助现代信息技术手段，搭建信息资源一体化网络，实现馆际互联互通和信息资源共建共享的过程。数字档案时代，馆际共享的资源由传统的纸质档案演变成了数字档案资源，馆际间资源的共享、共用更加便捷，推动了馆际共享系统的建设；人民日益增长的对档案利用的需求，要求相关档案部门对档案资源进行高效整合以提高服务效果，客观上也促进了共享工作的开展。馆际共享分“三步走模式”，包括第一阶段采取的账户分散登录模式，第二阶段采取的统一登录模式以及第三阶段采取的归一化模式。

账户分散登陆模式时期是数据中台建设前期的过渡阶段，通过馆际的局域网段，实现数字档案馆账号的“异馆”登录。统一登陆模式是指使用接口联结各数字档案馆的数字资源，再使用统一的平台入口进行登录从而利用各数字档案馆的数字资源，从逻辑层面初步实现了数字档案资源的共享。作为馆际资源共享的第三阶段，在归一化模式阶段，数字档案馆资源深度融合，系统可以同时完成多个数字档案馆对电子档案的捕获、鉴定、标引、归档、查阅功能，在共享的存储空间中按相同的标准、格式对电子档案进行存储，实现数据中台的统一建设。

4.一环

“一环”是指在数据中台的支撑下，业务办理的“一站式”服务。传统的业务办理模式需要公民在各个机关单位中转。以某地区办理超龄社保为例：办理人员需要在社保局咨询办理流程，按照流程到档案馆查阅档案，再前往其他部门准备相关材料，最后才能办理社保。整个服务流程呈现分散性、复杂性，不能较好地满足公民的业务办理需求。追溯其根本原因不难发现，在此种业务模式下，职能部门是“静”的，固定在某一处等候公民来访；而公民是“动”的，奔波在各职能部门之间。

数据中台为解决这一问题提供了较好的方案。如图2所示，统一的数据平台确保了数据的真实、可靠、安全，便于业务流程再造的开展。通过业务流程再造，可以形成标准化的流程。以上述的超龄社保办理流程为例，以区域政务网为基础、电政办系统办公系统为依托，将超龄社保业务办理梳理为标准的OA流程，由发起单位进行对查阅档案信息进行描述，档案馆查阅利用人员接收到业务流后，由专门的查阅人员进行档案查阅，通过政务协同办公系统返回到社保局，从而实现“一站式”的业务办理。

图2 “一站式”服务流程

为实现“一站式”服务，职能部门主要通过政策、法律法规解读，将自己的服务任务化、标准化、固定化、定制化，然后按照业务逻辑进行组装，形成整个业务链条上的一环，通过政务网自动分发、流转，回收业务处理结果，从而为公民提供“一站式”服务系统。该模式在政务网上增设了一个虚拟部门，其主要职能为梳理业务，形成标准的业务流程。

三、意义

“两核、一横、一纵、一环”的服务模式是一种政务部门与档案馆在数字资源共享、业务协同方面进行的初步探索，在政务信息资源共享领域做出了开拓性的尝试，为智能服务性政府的建设提供了一定的借鉴价值，具体可以体现在三个方面，即“数据合一”“业务归一”、“标准统一”。

“数据合一”即通过存储空间共享、计算资源共享等，打通各个系统之间的数据隔阂，通过统一收集、处理、存储、利用，建立一个完整的数据中台，便于后续业务流程的使用。“数据合一”改变了长期存在的各个部门间数据不流通的“信息孤岛”状况，解决了上下级与同级部门间可能存在的“纵强横弱”问题，为数据在部门间的公开使用提供了便利。同时“数据合一”也对系统在数据的安全性、完整性、可用性方面提出了要求，通过相应的技术手段和规范限制，我们可以相信系统中的数据符合以上三个性质，能够满足实际业务过程的需求。

“业务归一”是在“数据合一”建立的数据中台基础上，对业务流程的再造与标准化。通过集成的业务系统，传统的业务办理主体不断流转于各个机构之间的业务办理模式可以被摒弃，取而代之的高效的“一站式”服务办理模式。“业务归一”不仅为业务办理主体，即社会公民提供了便利，同时也记录了业务机构的业务办理轨迹，使得业务流程的每一阶段都有迹可循，便于存档与查证。

“标准统一”是实现“数据合一”“业务归一”的必要条件，是二者的客观前提。分布在各个机构的数据存储形式不同，加工标准也不尽相同。要建立统一的数据中台，实现数据的共存、共享，就必须要规定统一的数据收集、加工、存储的方法与规范。对于业务流程更是如此，要实现“一站式”服务，系统中不同机构的协调、配合至关重要。在未来的系统进一步建设中，要将标准、规范等融入系统的开发流程中，提升系统的智能化程度，促进政务信息资源共享、业务流程协作的标准化、规范化，从而提升系统的整体效率。

纵观上述可见，政务信息资源整合是大数据时代新业态环境下政务信息资源管理的大势所趋。从阿里巴巴提出“数据中台”战略开始，为解决“纵强横弱”“信息孤岛”等资源共享问题的研究在政治、经济等领域不断推进，力求在信息资源层面降低企业、机构的相应成本，提高经济效益，促进企业、机构的信息管理水平发展。在这一背景下，政务部门与档案馆开展的“两核、一横、一纵、一环”政务信息资源共享实践，紧密跟随国家战略，在业务层面实现了两单位信息系统建设归一化、全市档案系统馆际共享、公民业务办理“一站式”服务、数字档案馆同城双活数据中心等功能，初步达成了“完善电子政务体系，实现政务信息数据互联互通、信息共享和业务协同”等需求，推动了政务信息资源整合的进程。客观现实表明，由于资源数量多、参与主体广，政务信息资源整合之路尽管困难多多却势在必行。未来的研究既需要从数据出发，加强顶层设计，在技术、应用层面落实政务信息资源的深度整合，更需要从政策、法规出发，规范政务信息资源整合中可能出现的各种问题，明确责任主体，为打造良好的政务信息资源共享生态而不断努力。