生态文明建设中公民参与机制异化及治理研究

孙弼朝

摘  要：随着人的活动能力增强，活动范围扩大，自然环境带来的挑战也空前严峻。现阶段，尽管社会治理主体向多元化发展，但我国生态文明建设主要参与者还是政府，公民参与理念虽日渐成熟但也出现了政府意愿单向化、公民参与形式化、参与渠道狭隘化等异化现象。要确保生态文明建设中公民参与机制顺利运行，建议从规范各级政府的行政职能、关注国计民生的生态效益、健全公民参与的激励制度、促进公民社会的健康发展、完善五位一体的发展战略这5个方面来进行治理。

关键词：生态文明建设  公民参与  环境治理  研究

中图分类号：F062                          文献标识码：A文章编号：1672-3791（2021）05（c）-0088-03

Alienation and Governance of Citizen Participation Mechanism in the Construction of Ecological Civilization

SUN  Bichao

（college of humanities and law， Yanshan University， Qinhuangdao， Hebei Province， 066004  China）

Abstract： With the enhancement of human activity capacity and the expansion of the scope of activities， the challenges brought by the natural environment are unprecedented severe. At this stage， despite the diversified development of the main body of social governance， the main participant in the construction of ecological civilization in my country is still the government， although the concept of citizen participation is becoming more and more mature， there are some dissimilation such as one-way government will， formal citizen participation and narrow participation channel. In order to ensure the smooth operation of citizen participation mechanism in the construction of ecological civilization， it is suggested to regulate the administrative functions of governments at all levels， pay attention to the ecological benefits of the national economy and the people's livelihood， improve the incentive system of citizen participation， promote the healthy development of civil society， and perfect the five-in-one development strategy.

Key Words： Ecological civilization construction; Citizen participation; Environmental governance; Research

1  生態文明建设中公民参与机制的异化现象

机制原指机器的运转和构造，借指各要素之间的运行方式，公民参与机制即由公民有效参与的方式和手段所组成的系统。改革开放以来，公民对于国家政治生活的主体意识开始觉醒，这促使着公民主动参与到政府决策尤其是与自己生活息息相关的地方政府决策中[1]。这不仅有助于公民权利维护，还为政府绩效提高奠定基础，但由于目前我国环境治理问题依然严峻，生态文明建设中的公民参与机制尚不成熟，在具体实施中出现了一些异化现象。

1.1 政府意愿单向化

在生态文明建设的公民参与机制中，政府作为领导机制运作的主体，承担着重要的管理、规范作用。但就目前情况而言，一方面，政府存在“一言堂”现象，无论是制定政策方案还是具体实施都以政府单向推动为主，缺少充分的社会互动来保障公民的权益。另一方面，迫于行政命令和社会舆论，政府虽然会进行信息公开采纳公民意见，但这些信息普遍都是政府主观上认为可以公布的信息，这就导致公民在具体的生态文明建设参与实践中即使发表意见也只是流于形式，真正意义上还是政府意愿单向推进。

1.2 公民参与形式化

公民作为生态文明建设中公民参与机制运行的另一主体，其积极且有效的参与不仅保障公民合法权益，也为政府决策实施的科学性、合理性提供重要保障。这也无疑是这一机制建立的初衷和顺利运行的最终目的，但在具体操作中，公民的参与却趋于形式化，即使对参与的相关政策认可，但实践程度却很低。此外，还有数据表明部分公民并不了解生态文明建设的具体内涵却已经参与其中。在“邻避冲突”产生时，一些公民不了解具体政策方案，只是受身边人影响就盲目参与，刚好印证这一数据。

1.3 参与渠道狭隘化

西方对于公民参与机制的建立提出较早，且对其在生态环境中发挥的作用重视程度也较高，为公民提供了多样的参与方式、通畅的参与渠道。相比之下，在我国的生态文明建设中，由于公民以个体形式参与，政府收集信息及管理的难度比较大，因而参与渠道以政府提供为主，较为狭隘。此外，目前从国家层面来看环保组织的发展，我国非政府环保组织与民间环保组织尚未成熟，不仅数量少规模小，而且在政府制定环境治理的政策、方案以及计划等各个方面的参与程度也都比较低，没能有效地将个人的分散力量凝聚起来，以集体的形式有效地在参与生态文明建设过程中发挥重要作用。

2  生态文明建设中公民参与机制异化的成因

公民参与在城市治理理念和社会管理模式变革的背景下固然具有重要性，但是公民参与并非盲目的、毫无界限的参与，而是应该具有条理的、秩序先行的参与，即公民参与应当在有序化的框架内进行[2]。针对生态文明建设中的异化现象，需对原因进行深入分析，究其根本，主要由行政职能不规范、激励制度不完善、公民社会不成熟所导致。

2.1 行政职能不规范

在公民参与生态文明建设的过程中，政府行政职能不规范也是造成政府意愿单向化的主要原因。随着社会的发展进步，政府行政人员的思想素质也在不断提升，但仍有一部分人的思想停留在封建社会。“官高民一等”的思想导致部分官员保持一种高高在上的态度，做事只为功绩名声而不愿了解公民的真正意愿。密切联系群众、公开信息是政府履行职能的重要环节，也被列为政府考核的一项重要指标。但是尽管各部门都会进行政务信息公开，仍有一些只是完成了这一过程，实质上公开的内容片面、公开的时间滞后，或是存在报喜不报忧等现象。

2.2 参与意愿不充分

公民参与生态文明建设的动因可以简单分为“利益驱使”和“正义驱使”两种。就“利益驱使”而言，趋利避害是人的本能，因此，公民在参与生态文明建设时存在一种功利心。而在生态文明建设过程中“正义驱使”的公民参與主要依赖于公民素质和意识，只有部分具有强烈责任感的人才愿意不计得失地去维护生态环境。良好的生态环境是需要社会上的每一个人都积极贡献自己的力量来共同营造的，但也正是因为生态环境的这一公共属性容易导致现实生活中的“利益至上，正义缺席”。

2.3 公民社会不成熟

就我国当前公民参与生态文明建设的现状而言，参与渠道狭隘化，很大程度上也是由于公民社会发展不成熟所致。我国公民社会发展不成熟的原因主要包含以下两个方面：首先，国家对于非政府环境保护组织的登记设立门槛较高，尤其是在资金准备和人员安排等方面，导致很多非政府环保组织有参与意愿但无法设立成功。其次，成立之后的非政府环保组织独立性较差。政府主管有权干涉其活动，这就导致非政府环保组织不仅代表公民的利益，还涉及政府利益，这样的二元结构不利于非政府环保组织的作用发挥。

3  生态文明建设中公民参与机制异化的治理

现代化的国家不仅需要具有现代化治理能力的政府来引导，积极有效的公民参与也是促进其发展不可缺失的环节。因此，“多一些治理，少一些统治”也成为我国政治现代化进程中的一个重要特征，民主合理的公民参与也成为实现我国国家治理现代化的应有之义[3]。针对生态文明建设中公民参与机制异化现象形成的一系列原因，相关人员必须积极采取措施，消除公民参与生态文明建设的障碍，提高其参与的有效性。

3.1 规范各级政府的行政职能

在生态文明建设的过程中，公民参与的程度与各级政府行政职能的规范程度成正比，因此必须要严格规范各级政府的行政职能。要彻底清除政府中的“官本位”思想，使每一位工作人员坚持将公众利益最大化作为工作目标。政府加强与公众联系的基础环节就是政务信息公开，保证沟通渠道的畅通。这就要求政府落实以下几点：一是积极主动的公开，而不是等着公民去要求信息公开，消极的公开不仅让政府处于被动的位置，也会影响政府的公信力。二是保证信息的真实有效，严禁领导干部为了谋取政绩，片面截取或篡改发布信息，使公民了解生态文明建设相关的政府决策，表达自身利益诉求。

3.2 关注国计民生的生态效益

随着社会进步，越来越多的人意识到保护生态环境才是生存发展的长久之计。我们应将眼光放长远，密切关注国计民生的生态效益，在政府工作中落实以下几点：第一，在建设项目实施前的评估分析中，要通过计算环境收益、环境损失及环境费用来避免经济活动给生态环境带来的不利影响。第二，政府部门可以将生态效益指标纳入领导干部的绩效考核当中，转变部分领导片面追求经济发展而忽视生态发展的现状。第三，政府应充分利用研究所、高校等人才优势，积极培育科技创新型人才，以科技的进步来推动经济的发展，构建绿色产业体系。

3.3 健全公民参与的激励制度

提高公民参与有效度的前提是公民参与渠道的畅通。无论是政府、非政府环保组织还是社区，都要确保公民可以及时准确地向政府传达信息并得到有效回应。对于自身有参与意愿的公民，政府只需提高其参与的有效度即可;但对于那些自身没有需求，又缺少参与生态文明建设意识的公民就需要政府先引导其产生需求，主要包括精神和物质两个方面。政府可以根据不同的环境问题来设定相应的奖惩制度，以法律法规作为基本保障，培养公民的态度、知识，使其作为主动的、有素质的公民参与到社会生活中来[4]。

3.4 促进公民社会的健康发展

公民作为分散的个体，参与生态文明建设过程中可能出现效率不高、效果不好等结果。这就很容易对公民参与环境治理的积极性、主动性造成严重打击，实践活动的次数也就越来越少。要解决这一问题，首先，政府要鼓励和培养非政府环保组织的发展，放宽其登记设立的条件。在对其提供资金支持，弥补资金不足的同时确保非政府环保组织的独立性[5]。其次，对于企业也可以通过绿色信贷等项目来限制高污染企业大型项目对环境的破坏，鼓励支持中小型环保企业发展，推动实施产业绿色升级，为生态文明建设贡献自己的力量。

3.5 完善五位一體的发展战略

随着经济社会发展，将生态文明建设纳入总体布局是我国社会主义现代化发展的必然要求[6]。党的十八大提出，将中国特色社会主义事业的总体布局从原来的“四位一体”变成“五位一体”，认真落实以下几点：第一，要始终坚持以经济建设为中心，加快转变经济发展方式;第二，要持续推进政治体制改革，切实保障人民当家作主的权利[7-8];第三，要全面提高公民的思想道德素质，丰富精神文化生活，建设社会主义文化强国;第四，要积极发展社会事业，创新社会管理，努力形成一个责任共担、和谐共享的社会局面;第五，要加强生态文明建设，优化资源配置，促进资源节约和生态系统的稳定循环，科学而可持续地建设美丽中国。

综上所述，公民参与到生态文明建设中来，无论是对公民权利维护，还是政府及社会的发展进步，都具有十分重要的作用。但是当前我国生态文明建设的公民参与机制存在政府意愿单向化、公民参与形式化、参与渠道狭隘化等异化现象。导致这些现象的主要原因包括行政职能不规范、激励制度不完善以及公民社会不成熟3个方面。针对异化现象形成的原因，我相关人员必须从规范各级政府的行政职能、关注国计民生的生态效益、健全公民参与的激励制度、促进公民社会的健康发展、完善五位一体的发展战略等方面来采取措施，消除公民参与生态文明建设的障碍，提高其参与的有效性。

参考文献

[1] 程琳.大数据时代公民参与地方政府决策路径新探[J].国际公关，2020（4）：5-6.

[2] 付鉴宇.城市治理中的公民参与失序化问题[J].天水行政学院学报，2018，19（5）：75-79.

[3] 王玉坤，王青松.国家治理现代化视阈下的公民参与[J].经济师，2019（6）：83-84，86.

[4] KERR D.Citizenship：Local，National and International[M]//GEARONL.Learning to Teach Citizenship in the Secondary School.London：Routledge，2003：21-43.

[5] 梁天驰.新时代我国生态文明法治建设问题研究[D].渤海大学，2019.

[6] 陈瑞应.民间环保组织参与生态文明建设问题研究[D].湘潭大学，2019.

[7] 陶国根.公民环境道德养成与生态文明建设互动发展研究[J].福建农林大学学报：哲学社会科学版，2018，21（6）：68-74.

[8] 李波，于水.生态公民：生态文明建设的社会基础[J].西南民族大学学报：人文社科版，2018，39（3）：  199-204.