浅析县级政府行政应诉行为

摘要：随着我国建设法治政府的步伐不断加快，县级政府法治程度逐渐成为评价政府整体法治水平的要素之一，而县级政府的行政应诉能力则直接影响其法治程度。虽然行政应诉行为已逐渐制度化，但实践中的县级政府依然对其基本性质存在认识偏差。针对这一现象，为保障县级政府行政应诉行为的及时性、有效性，应从理论层面分辨行政应诉权利行为和行政应诉义务行为，如分析举证、案件协调、提交答辩状、言词答辩等一系列行政应诉行为的性质，厘清权利行为和义务行为。

关键词：县级政府;行政应诉;行政诉讼

中图分类号：D925.3;D927 文献标识码：A 文章编号：2095-6916（2021）04-0077-03

一、县级政府行政应诉行为的定义

行政应诉行为是行政机关作为行政诉讼被告的诉讼行为之一，具体是指被告在诉讼活动中回应原告诉讼请求的所有诉讼行为集合体。所谓县级政府行政应诉行为，指的是县级（含区、县级市）行政机关，作为行政诉讼被告回应原告诉讼请求的诉讼行为集合体。

行政应诉行为从广义上讲，包括行政机关负责人、行政机关工作人员或其他诉讼代理人收集证据、提交证据、案件协调、提交答辩状、言词辩论等一系列诉讼行为;从狭义上来说仅包括提交答辩状、举证、言辞辩论等诉讼行为，并不包括行政机关内部收集证据、案件协调等行政应诉准备行为。笔者认为，行政应诉准备行为是应诉活动能够顺利开展的前提，是行政应诉行为不可或缺的一部分，所以下文将从广义角度对县级政府行政应诉行为进行定性分析。

二、举证行为的定性分析

（一）收集证据行为

根据我国《行政诉讼法》第三十四条的规定：行政机关对所做出的行政行为在应诉时负有举证责任，应当提供做出该行为的证据以及法律依据。该法条表述为“应当”提供证据，是针对行政机关义务的法律规定，其必须履行举证义务。从该规定可以推出县級政府在应诉过程中根据原告诉讼请求、事实及理由收集证据的行为应为诉讼义务。在我国县域中，做出行政行为的主体一般是县级政府部门或以区政府名义做出行政行为的机构及其办公室等，一旦因该行政行为侵害了相关行政相对人的合法权益，行政相对人起诉至法院，政府在应诉中收集证据的工作也是由做出该行政行为的相关部门或机构的承办人员进行，在证据收集工作完成之后，再向法院提交证据。

根据上述分析，笔者认为收集证据是应诉行为中较为重要的一个环节，且为县级政府的一种诉讼义务。但因为一般情况下承办部门内部的实际承办人员并不全是法律专业工作者，缺乏相关法律经验;并且，目前我国县级政府部门行政诉讼的部分承办人员身兼数职，难以全身心投入到行政诉讼案件的办理，有可能导致在收集证据时无法保证证据链的完整性以及关联性，最终影响诉讼效果。针对现存问题，如何提高承办人员的专业素养，笔者认为可以从以下两个方面入手。

一方面，构建稳定行政应诉队伍。我国县级区域广泛，行政争议案件多发，县级政府应根据自身的层级架构特征，在各职能单位设置法律专业人员负责行政案件应诉，从而构建县级政府稳定的行政应诉队伍，使行政应诉工作精细化、专业化，案件承办人员能够专心负责应诉工作。另一方面，组织行政应诉能力提升培训。构建专业化队伍之后，应加强案件承办人员的行政应诉水平。首先需确定参与培训的主体应包含行政机关负责人（含正职和副职）、案件承办人员（含司法局）等;其次，确定培训的方式应包括理论讲解、行政应诉实务分享、案例分析等，可以邀请专家、学者进行理论讲解，邀请有丰富行政应诉经验的同事分享实务经验等;最后，需确立培训考核方式，如每进行一批次培训、考核一批次，并将考核结果纳入到当年工资绩效考核中。

（二）提交证据行为

在分析收集证据行为时，已知行政诉讼中举证责任倒置，由行政机关承担举证责任。提交证据行为作为举证过程中必不可少的环节，其性质应被视同为诉讼义务，且未按照法律之规定履行，将面临败诉的风险。综合我国《行政诉讼法》关于举证的规定，被告提交证据通常发生在庭前和庭审中，实践当中以庭前提交证据为主，庭审中提交证据为辅。被告只要在庭前完成证据收集工作，大多数情况下会提交证据，且提交证据人一般为收集证据同一人员。而在庭审中提交证据概率较小，且被诉行政机关负责人基本不亲自出庭，而是委托案件承办人员出庭，尤其是市、县级的行政机关“一把手”出庭的概率接近于零。正因如此，笔者认为由同一承办人员出庭提交证据有利于诉讼的开展，行政机关负责人不出庭并不影响对提交证据义务的履行。但问题在于，现在大多数县级政府出台的关于行政首长应诉制度实施细则，采用列举式明确了正、副职需出庭的情形。比如，涉及重大社会公共利益的、检察机关提起行政公益诉讼的等，这种规定有利于提升县级政府负责人的重视程度，一定程度上改善县级政府负责人不出庭的现状，凸显行政诉讼社会治理功能，但该规定对承办人员与县级政府负责人之间的衔接提出了挑战。

虽然相关实施细则明确某些情形必须由县级政府负责人出庭应诉，但是具体的案件承办人仍是政府法治部门人员、承办部门人员或代理律师等。案件承办人因经历调取证据以及提交证据等过程，较之县级政府负责人更熟悉案件，然而开庭时却是由县级政府负责人开庭。那么，如果具体承办人员与按照规定出庭的负责人之间无法达成有效的沟通与交接，在开庭的过程中必然不利于法官审查被诉行政行为的合法性。笔者建议在某些特定情形需政府负责人出庭应诉时，同时允许案件实际承办人共同出庭完成举证义务，如此既能实现行政诉讼程序设定之目的，又能发挥政府负责人出庭的积极效果。

三、案件协调行为的定性分析

案件协调行为指的是县级政府法治部门与案件承办部门之间就案件具体情况、疑点、难点进行沟通、讨论以及研究的活动，其不是县级政府应诉行为中的必然要素，更不是法律规定的诉讼义务。据调查，行政应诉案件并非所有案件都需要法治部门与承办部门之间予以协商、讨论，某些案件证据充分、事实清楚，没必要进行反复讨论，不仅浪费政府资源，而且降低应诉效率。但就从行政诉讼本身的性质来说，是解决民与“官”之间的纠纷。现在我国有2200多个县（含县级市、区），其权能相对齐全，辖区相对恒定，能与基层群众直接进行互动。本着以人民为中心的理念，对于行政诉讼案件，县级政府更加应该予以重视。正因如此，我国县级政府首先应以列举的形式明确，如重大问题、涉及社会公众利益、行政公益诉讼等情形需要进行案件协调;其次，应根据上述情形明确参与案件协调的具体部门以及具体人员。

四、提交答辩状行为的定性分析

我国《行政诉讼法》第六十七条的规定：被告应当在收到起诉状副本之日起十五日提出答辩状。从法条规定来看，被告“应当”提交答辩状，属义务性规定。从理论层面来分析，县级政府提交答辩状的行为，是对原告在起诉状中提出的诉讼请求以及事实理由的一种反馈，同时也是出于对原告进攻行为的一种防御，具有维护自身合法权益和政府法治形象的作用。但是，《行政诉讼法》对于被告提交答辩状的时间规定为“收到起诉状副本之日起十五日内”，法律对其行为设定如此约束，目的不在于赋予被告权利，而是在于：第一，为了使提起诉讼的原告可以充分了解被告的抗辩要点;第二，为了诉讼中的原告、被告以及法院三方明确争议焦点，从而推动即将开始的庭审活动能够顺利且高效地开展。因此，笔者认为，行政诉讼中提交答辩状的行为应为被告的一项义务。然而在我国县级政府中，提交答辩状行为并没有引起重视，其根本原因在于目前没有任何相关法律法规明确未提交答辩状之不利后果，使得政府方没有受到法律的强制性约束。且行政诉讼不同于民事诉讼，其调整的是政府与民众之间的关系，政府方在诉讼中有着许多天然优势，如若庭前不按期提交答辩状，原告无法了解被告的准备情况，则扩大了政府方的“优势”，完全无法实现行政诉讼程序设定之目的。加之，大部分县、县级市的法治水平不高，整体诉讼水平不及发达地市，县级政府不按时履行提交答辩状义务，更加不利于法院庭审工作的开展。

笔者认为，结合县级地区目前的法律水平现状，应诉过程中应该按照法律规定提交答辩状，同时通过完善相关法律法规，明确未提交答辩状之后果，以规范县级政府提交答辩状的行为。

五、言词答辩行为的定性分析

结合我国《行政诉讼法》关于言词答辩的规定以及实践中相应的操作，可以将行政诉讼中的言词答辩分为三部分：第一部分是庭审开始阶段，被告针对原告的陈述所做的答辩;第二部分是法庭调查时，被告针对原告举证所做出的质证;第三部分则是法庭辩论时被告针对案件争议焦点所做出的辩论。显而易见，上述三部分言词答辩虽然分别发生在庭审的不同阶段，但是被告每次答辩都是在原告作出相应诉讼行为之后，这并不是立法者的无意之举，而是其为了最大限度地发挥诉讼活动的效果，对原被告参与活动时的出场顺序进行的合理安排。立法者对于诉讼活动的合理安排是为了确立活动规则，而规则在个案中的应用，则是行政诉讼活动被特定化的过程。行政诉讼活动之所以特定化是原告先认为行政机关所做出的行政行为已侵犯其合法权益，于是通过起诉行为向法院寻求救济。而后，被诉行政机关为尽可能维护自身合法权益以及法治形象，针对原告的诉讼请求、事实及理由进行应诉。双方在此基础上，再通过后续诉讼行为对其各自的起诉、应诉进行延续和强调。综上所述，行政诉讼中行政机关所有的言词答辩行为都是围绕一个目的展开和实施，那就是通过陈述自身观点，并提出证据予以佐证，反驳对方证据以及诉讼请求等行为来抵抗原告的攻击，进而维护自身的法治形象。由此可知，行政机关在行政应诉活动中的言词答辩行为属于诉讼权利。

行政机关在行政诉讼中享有言词答辩权利，理论上作为权利主体可以选择放弃或行使，纵使放弃权利也不会承担任何法律后果。但就本文所研究的县级政府来说，在行政应诉中其不仅代表了国家，而且其对诉讼权利的行使和放弃关乎最基层群众的根本利益，所以相比民事诉讼中的被告放弃言词答辩的权利，在行政应诉中应当要求更为严格，未经上级机关审批不得放弃言词答辩权利。综上所述，要行使言词答辩权利就必须出庭。笔者研究了我国部分县级政府出台的《行政应诉实施细则》发现，代表县级政府出庭的可以是相应负责人、机关工作人员以及其他诉讼代理人，诉讼代理人根据县级政府授权，可与其一同出庭，但不得单独出庭。

我国县级政府作为被告的行政案件主要涉及行政征收、行政强制、治安处罚等三类案由。其中，涉及行政征收的案件息诉难度大，一旦处理不当容易引发群体性事件。这类型案件不仅需要被诉行政机关负责人出庭答辩，还需另行委托专业律师一同出庭答辩，既符合这类案件的应诉要求，又能以更专业的答辩技巧解决问题。其他具有社会影响大、专业性要求高等特点的案件，都可以采取行政机关负责人加专业律师的组合方式来应诉。在庭审过程中，在原告陈述诉讼请求和事实、理由后，由行政机关负责人或机关工作人员先针对性地发表己方的答辩意见，再由专业律师发表答辩意见;法庭调查中对原告证据的质证，应先由专业律师发表质证意见再由行政机关负责人或机关工作人员补充意见;法庭辩论阶段，被告发表辩论意见时，被告应当先由行政机关负责人或机关工作人员发表辩论意见，再由专业律师发表辩论意见。其他不需要行政机关负责人出庭的情形，可以根据实际情况委托行政機关工作人员或者其与律师组合出庭应诉，就可以实现县级政府应诉资源的合理分配。

结语

县级领域的法治问题是建设法治中国的基础，而县级领域涉及的行政争议往往关乎人民群众的基本权益以及政府的法治形象。一旦人民群众提起行政诉讼，县级政府能否通过行政应诉及时有效地解决争议，这对于构建和谐社会和推进全面依法治国起着至关重要的作用。为保障县级政府行政应诉行为的及时性、有效性，不能单纯依赖地方立法，应先从理论层面分辨行政应诉权利行为和行政应诉义务行为，才能通晓实现权利和履行义务之法;进而结合县级政府参与行政诉讼的实践，深刻反思举证、案件协调、提交答辩状、言词答辩等应诉行为问题之所在;最终从制度设计和客观行为方式上提出合理建议。

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作者简介：关涛（1993—），男，汉族，湖南衡阳人，单位为湖南道宽律师事务所，研究方向为诉讼法学。

（责任编辑：易衡）