美国农业补贴政策历史嬗变及对中国的借鉴

孟静 马志宇 韩冬

摘要：新时代中国面临着粮食需求的刚性增长、资源约束的日益突出，自然风险与市场风险加剧的挑战。加强对农业的扶持与保护，对农业实行补贴，是成功实现现代化国家的一个基本经验。文章对美国农业补贴政策措施及其调整路径进行了梳理，分析了不同阶段农业补贴的结构特征，以及政策效果，以把握和借鉴发达国家实施农业补贴的一般经验。中国应加快促进农业补贴的法制化，加大农业补贴支持力度，加强保护农业资源与生态资源。

关键词：美国;农业补贴政策;经验启示

中图分类号：F811.2文献标识码：ADOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20210611

农业补贴在一定程度上可以促进农业发展、增加农民收入[1]，它是一个国家工业化发展到一定阶段的必然选择。美国是世界农业现代化程度较高的国家，这离不开政府对农业的大力补贴保护。本文通过考察美国农业补贴的目标、政策工具、补贴效果及其赖以实施的自然禀赋条件、经济发展阶段、社会制度基础等方面，探讨新时代背景下，我国发展农业补贴政策的调整方向，改革和完善我国的农业补贴政策体系。

1美国农业补贴政策概述

1.1美国农业补贴的目标

发达国家通常都会对农业进行支持保护，关于农业补贴政策的目标历来言人人殊，即使从政府的立场出发，每一项政策的制定也都是为了切实解决农业中的某个突出问题或实现某项特定计划。即使是同一项政策也会因为时机的不同和条件的不同，而有不同的具体目标，但仔细分析美国农业政策的历史，却可以发现某些“始终不变”的目标。

（1）提升農业生产率，加快农业发展。美国是最早对农业实行补贴的国家之一。在20世纪30 年代，美国政府采取了丰富的政策。首先，全国确立了家庭农场制度发展和完善美国农业。美国的农业是在农户家庭经营基础上进行的，家庭农场主科学规划，他们掌握的市场信息较为灵敏，产销连接紧密，可以及时安排专业化生产、迅速应对市场变化，适应商品经济发展的需要，由于家庭农场主要是以家庭成员为主要劳动力进行生产，他们多劳多得，劳动积极性高涨，生产效率高。其次，美国逐步完善全国的交通基础设施，加强农业教育与科学研究的资金投入，并保护水土与生态环境，提高土地生产力，达到促进农业发展的目的。

（2）提升农场收入，将其维持在稳定水平。20世纪初美国农产品供过于求，引起农产品价格下跌和波动，造成农业收人低和不稳定等危害。为此，美国实行了一系列限制农作物生产，控制市场供应量，限制农产品的种植面积并扩大农产品需求的政策举措。如1933年的《农业调整法》就是在这一思想指导下制订的，旨在控制农产品的生产和供应，协调社会供求关系，增加农场主的农业收人。

（3）促进社会福利，促进乡村发展。美国在20 世纪30年代就开始积极促进乡村发展，政府给予农村特殊的照顾，帮助农村地区的居民摆脱贫困。1929—1933年罗斯福新政时期，政府不仅在经济上支持农场主和其他农村居民，还大力开发农村地区，增加农村居民的就业机会，美国注重提高乡村居民生活质量和经济福祉，以政府扶持、社会参与和技术援助为手段，加快实现城乡融合和经济快速增长。制订和执行乡村电气化计划、宽带计划，从而为美国广大农村地区的开发奠定了有利基础[2]。

1.2美国农业补贴演变历程

美国历年来推出的补贴政策形式较为多变，且覆盖面广，包括脱钩补贴、营销援助贷款和反周期补贴等，且注重采取立法的方式[3]。其调整大体经历了以下阶段：第一阶段以价格补贴为核心，补贴直接与市场价格挂钩的农业补贴政策。1929年经济大萧条冲击了美国农业。罗斯福在国民呼声下要求国会通过新的农业立法，从加大农业投入资金、粮食物资储备以及农产品在市场的售卖等方面入手，支持保护农业经济。而后补贴并没有因为危机结束而停止，反而补贴项目逐年增加，农业保护政策体系不断得以完善。1960—1970年美国农业生产力过剩极为严重，政府为了抑制农产品生产，实行了价格支持与特别生产限制措施。此阶段农业补贴制度以价格支持为重点，20世纪80年代美国主要农产品的生产者价格全面超过国际水平，政府补贴高达360余亿美金，牛奶补贴高至61亿美金。第二阶段改价格补贴为收入补贴，建立以收入支持为主的农业政策体系。1996年联邦农业完善与改革法的通过，进一步减少了政府对农业生产的直接干预，政府对农业的国内价格支持政策转向为对农民收入的保护。将目标价格与市场价差补贴取消，仅保留最低保护价政策，来推进自由贸易。1998 年起国际市场农产品价格较低，美国农业增长较快，农产品极度过剩，国内外因素都导致农产品价格的大幅下滑，农民收入降低。对此，美国政府推出“作物收入保险计划”与“市场损失补贴”两项政策以保障农民收入，帮助农民克服市场经营风险与自然风险。这两类补贴与当年的市场价格脱钩，补贴直接流向农民账户。第三阶段收入补贴与价格补贴齐头并进，既保留了收入补贴，也创造与恢复了价格补贴的方式与范围。21世纪初，美国在尊重WTO 农业协议规则，关注自身农业发展的前提下，进一步增加对农业的拨款，加大补贴力度，调整补贴政策。如营销贷款支持、反周期补贴等。

1.3美国农业补贴政策工具

美国的农业补贴政策工具纷繁复杂，主要可以归结为以下几类：①价格支持类如差额支付与销售贷款。这类工具主要开始于农业发展的早期阶段，政策效果主要体现在增加粮食产量方面。②收入补贴类如直接支付与紧急援助。这类政策工具主要目的是促进农民收入的增加，其对市场的扭曲程度不大，但还是会或多或少地影响农民的种植行为，但此工具是得到WTO农业规则允许的。③边境措施类如出口借贷担保与新兴市场项目。这类工具归根到底是价格补贴的变形，它是通过影响美国农产品价格水平从而促进农民收入增长、农业产量增加的。这类补贴因牵涉贸易国利益且具有隐蔽性，所以在保护本国利益时深受青睐。④其他如农业保险补贴、农业保护与环境项目支付中的休耕补贴。这类补贴一些是通过财政以外的其他手段进行的间接补贴，一些是“亲环境”的、促进社会和谐发展与农业可持续发展，保护自然环境的补贴。充分考虑农业的多功能性与可持续发展，加大对水资源、环境保护等政策支持。

2对美国农业补贴的评价与借鉴

2.1美国补贴的特点

（1）投入巨额补贴，农业支持力度大。就“绿箱”补贴措施而言，美国对农业给予了巨额补贴，“绿箱”措施的支持水平较高，其“绿箱”措施补贴占农业GDP的比重超过20%;就“黄箱”政策而言，“黄箱”政策补贴基期AMS占农业GDP的50%以上。尽管WTO《农业协议》对农产品价格进行了干预，“黄箱”政策措施受到约束，农业支持政策有所调整，但美国农业补贴总额依然在持续增加[4]。

（2）政策目标明晰、补贴覆盖面广。美国农业补贴的变迁方向，基本上是沿着从重视增加粮食产量到重视增加农民收入，再到善待环境、促进农业可持续发展的路径演变。不同时期，农业发展要求与农业所面临的问题存在差异，农业补贴政策目标和手段也多样。当农业生产供给能力较弱，不足以满足本国的农产品需求时，美国政府农业补贴的目标主要是促进农业生产、提升农产品的供给能力、将农产品价格维持在较低水平、增加农民的收人，补贴重点一般主要是扶持水利、交通、电力、教育、科研以及农业技术推广等;当美国农产品需求不足，农产品过剩时，补贴的目标则转变为控制农业生产、保证农民收人、控制农产品供给和价格、实施农业生态环境保护与建设，保护农业可持续发展，此时补贴的重点转变为限制农产品供给，减少农业产出，将农业生产的结构进行调整与优化，提升农业劳动生产率，促进农业规模化经营，以及维持农业资源的可持续利用和实现生态环境的平衡，如治理水、土地、自然资源和加强公共服务的提供等方面。补贴目标与重点的明确，并不会妨碍美国扩大农业补贴的范围。美国新农业法多达500多页，美国农业補贴的范围不仅有商品补贴，而且包括土壤保护、贸易、营养、信贷农村发展、科研和推广、造林和森林管理能源等方面[5]。

（3）补贴工具趋于多样。美国为实现不同的政策目标和规避WTO规则的约束，美国农业的补贴工具也较为多样。美国农业补贴的基础性措施是价格补贴，美国采取与信贷支持相结合的最低保护价制度，综合运用利息补贴与农业保险等一整套财政、金融政策工具;农业补贴的工具不局限于价格支持，美国在1996年将“差价补贴”改为“生产灵活性合同补贴”将补贴与价格不挂勾;2002年将“生产灵活性合同补贴”调整为“固定直接补贴”，使补贴与农场品生产、农产品价格不挂勾，价格支持逐步转型为收入补贴。

（4）补贴方式的法制化。美国农业补贴效率相对较高其根源在于农业补贴的法制化。补贴方式的法制化不仅可以保证农业补贴资金的投入维持较为稳定的水平，同时也可以减少补贴过程中的资金耗损。美国就农业保护制定了较为综合性的农业法案，也制定了应对紧急情况的紧急法令，即使存在突发战争，也不会挤占农业补贴的财政支出。长短期结合的高效率立法体制，保证了美国应急性法案的快速出台，从而使农业发展面临的一般问题与特殊问题都能够得到有效解决。

2.2美国农业补贴的效果

农业补贴效果的好坏是衡量农业补贴政策成败的最终标志，但这个问题是很难确切回答的。因为在农业总政策中有一部分可能促进该项政策，而另一部分政策则可能有阻碍作用。因此，在估计该项政策对农业经济的作用时，只能说它在某个时期内起着积极或消极的作用，而很难确切地表示其作用的程度。从某种意义上讲，美国农业政策的效果较为显著，其对农业生产力具有巨大的促进作用，但在农业调整方面的效果却微乎其微，具体从以下几方面描述美国农业补贴的政策效果。

（1）造成农产品大量过剩。美国的价格支持政策导致农产品价格较高，而高价会直接刺激资金流向农业，从而提高农业生产率;与此同时，较高的农产品价格会抑制消费的增长，而农产品生产却在增长，于是伴随着产量的快速增长，便引发生产过剩的问题。美国为了缓解农产品过剩而扩大出口，带来了贸易量的增加与贸易摩擦的增加。

（2）加重财政负担。价格支持政策与收入补贴，导致财政预算支出的刚性增长。近年来，随着农产品价格连续大幅降低，联邦政府的补贴急速上升，补贴支撑着农民的收入。且美国联邦政府农业补贴主要流向大型农场，农场规模与农业收入、农业补贴呈正比。农业逐步工业化、集约化，加之一套完整的农业保险制度，各项补贴逐步成为农民收人的支撑性来源，但其中高于一半的补贴流进了富裕农户的腰包。

3借鉴美国农业补贴经验，完善我国农业补贴

美国在促进农业发展时所采取的农业税费优惠、农业补贴以及农业金融政策等方面的政策，对于我国调整与完善农业补贴政策都提供了很好借鉴。

（1）改进农业补贴结构，优化补贴方式。农产品的品质与价格是国际市场竞争中的制胜法宝，我国政府应重点支持农业的生产结构调整优化。首先，积极推进优势农产品区城化布局、加快主产区规模化，打造名牌农产品;大力扶持龙头企业加速农业产业化，降低单位农产品的生产成本，从而提高我国农产品价格竞争力。美国农业补贴政策发展形式多元化，为了更好地促进我国农业生产，应该借助大数据和“互联网+”及时清理整合功能重叠和效果不佳的农业补贴项目，向全国推广效果理想的补贴手段。其次，从美国农业补贴的曲折调整过程可以看出，对农业实行支持保护而制定农业补贴政策时不能过度，要量入为出，避免长期保护后形成沉重的财政困境，政府要维持好农业补贴和贸易保护的天平，减少扭曲性补贴，避免造成农业对政府补贴的过度依赖[6]。可以充分利用“绿箱”政策，谨慎使用“黄箱”补贴，如积极培育各种农业中介服务组织，也可以增加对农民的一般性服务支出，加大乡村基础设施、科研教育、推广农田新技术、农业风险管控、病虫害防治的投人。认真研究最利于农民的具体补贴办法，使其既适应WTO规则，又能有效保护和促进我国农业的发展。

（2）注重农业补贴政策目标体系的构建。我国财政农业补贴政策目标不具有长期性，且农业补贴会随着中央和地方制订的农村经济政策的变化而发生变化。政策目标的短视化导致农业支持与生产缺乏连贯性、统一性，不利于农村经济的稳定健康发展。因此，应审时度势地制定农业补贴的长期支持目标，我国农业补贴应追求有章可循、具有较强的可执行性、提升社会整体效益。建立与其他相关农业制度和政策相结合的配套措施，可以在应对自然灾害带来的粮食歉收时，使农民快速恢复粮食生产能力。政府应在农业保险制度的基础上，健全防灾与风险保险制度，减少农户的风险投资。

（3）加大農业补贴力度，规范补贴资金监管体系。农业补贴的健康发展需要政府政策的引导与监管，应加强农业部门与财政、金融、税务等有关部门的协作，在财政资金、税收优惠等方面提供政策支持[7]。我国政府应改善长期以来财政支农投入的无重点、短期变动频繁等突出问题，建立健全财政支农投入机制。资金补贴能直接刺激农民种粮积极性，但难以带来收入的直接增加，因此应重点开展良种补贴和农资综合补贴。尽管国家补贴力度逐年加大，但是农产品生产资料价格上涨幅度较大，让农民不堪重负。我国可以借鉴美国一些经验，加大农业补贴力度，改进补贴方式，尤其要加大对种粮大户的补贴[8]，确保补贴能到种地人的手中，可以缓解当年农业生产资料的价格上涨给种植农户带来的生产成本压力，减少农户对生产资料的投入，发挥补贴的最佳效果。

（4）加强农业补贴立法，强化农业补贴法制化建设，健全长效补贴机制。我国目前有关涉及农业补贴的法律行政法规，不能较为充分体现及衔接WTO规则以及《农业协议》的要求。我国有关农业补贴的法律规定主要集中体现在新修订的《农业法》的相关条款中，而且内容过于笼统，缺乏刚性条款，可操作性极弱。应参考美国农业法的稳定性和权威性[9]，加快我国相关农业法的研究和制定，将实践后效果比较好的农业支持补贴政策纳入法律体系，确保农业补贴政策的制度化和最佳实施效果。借鉴农业财政直接补贴政策与农业价格支持政策相分离的经验，在制定农业补贴激励政策时，应用“绿箱”政策，避免违背WTO的平等贸易规则。

（5）健全生态保护性补贴制度，促进农业绿色可持续发展。中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，农业供给侧结构性改革也要求加快推进农业可持续发展、绿色生产，新时代下的农业补贴政策只有迈向绿色生态化，才能更好地支持和促进农业农村可持续发展[10]。我国应借鉴美国先进经验，根据社会经济发展水平等实际发展情况，因地制宜地确定补贴依据与标准，将增加农民收入、大力发展农业、农产品质量与安全和环境保护协调起来，激励并引导农户加强对资源和生态环境的保护。

参考文献

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[10]李琳琳，曹林奎.发达国家农业生态补贴政策及其对中国的启示[J].上海交通大学学报（农业科学版），2019，37（4）：51-57.

The Enlightenment of American Agricultural Subsidy Policy and Its Reference to China

Meng Jing1，Ma Zhiyu2，Han Dong3

（1. College of Food and MaterialsNanjing University of Finance and Economics，Nanjing，Jiangsu 210003;

2. Pukyong National University，Busan，Korea 612022;3. Henan Institute of Technology，Xinxiang，Henan 453003）

Abstract：In the new era，China is facing the challenges of rigid growth of grain demand，increasingly prominent resource constraints，and intensified natural and market risks. Strengthening the support and protection of agriculture and Subsidizing Agriculture is a basic experience of a successful modern country. This paper combs the policy measures and adjustment paths of American agricultural subsidies，analyzes the structural characteristics and policy effects of agricultural subsidies in different stages，in order to grasp and learn from the general experience of agricultural subsidies in developed countries. China should speed up the legalization of agricultural subsidies and strengthen the protection of agricultural and ecological resources.

Key words：america，agricultural subsidy policy，empirical revelations