乡村振兴视角下土地整治行业机遇与挑战

张晶晶

摘要：土地整治是改善三生空间、实现耕地保护和保障粮食产能的重要抓手，乡村振兴战略的提出也对土地整治业务的开展提出了更高的要求。文章对土地整治实施过程中存在的一些问题进行分析，并针对性地提出了乡村振兴视角下土地整治提升路径，土地整治应围绕各部门寐动、扩大土地整治对象、深化土地整治目标和优化资金整合模式等方面进行。

关键词：乡村振兴;土地整治行业;全域土地综合整治;机遇与挑战

中图分类号：F301文献标识码：ADOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20210613

我国是一个人多地少的农业大国，现有土地资源中，优质耕地资源占有量逐年降低，大量耕地资源受各类自然灾害和人为因素影响，粮食产量连年递减[1-2]。此外，我国现有农田中，中低产田数量巨大，严重制约了农业生产[3]。土地整治是为了满足人类生活、生产和生态功能需要对未利用地、废弃土地和污损土地进行综合治理的活动，它也是提高和改善我国农田质量和生产效率的必要手段[4-6]。随着时代的发展，我国土地整治也经历了由土地整理到土地开发整理、土地整理开发复垦、山水林田湖草综合治理，再到全域土地综合整治的发展阶段[7-8]。在近几十年土地整治发展过程中，我国通过荒草地开发[9-10]、盐碱地整治[11-12]、沙荒地整治[13-14]以及废弃宅基地整治[15-16]，对推进我国耕地总量动态平衡和维持国家粮食安全稳定起到了有力保障。2021年，中共中央、国务院发布《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，把乡村振兴战略提到了新的政治高度，对基于乡村振兴战略背景的土地整治业务开展也提出了更高的要求。本文分析了以往土地整治业务的发展过程中存在的一些问题，并提出了对应的解决对策，以期为我国土地整治进一步优化提供思路。

1土地整治实施过程中存在的问题

1.1各政府职能部门联动不足

我国土地整治相关政策的制定、发布及执行一般是由上而下（中央、部、省、市到县），一般来说，土地整治类业务的主管部门是当地自然资源部门，但土地整治类业务涉及的内容却常常需要农业、水利、林业及环保等多个部门的参与。由于各政府职能划分上存在明显差异，各政府职能部门联动不足，部分土地整治类业务中需要其他部门配合的工作，往往不能第一时间解决，且随着项目参与部门的增加，对于项目协调推进工作的难度也不断加大，项目前期工作进展缓慢。另外，各部门空间边界存在差异，尤其在土地整治范围中，时常出现未利用地开发与林地、滩涂地范围界定之间的冲突。

1.2土地整治对象受限

土地整治过程中存在的问题表现在土地整治对象受到极大限制。我国现行的土地整治业务主要集中在农用地整治和部分建设用地整治中，如异地占补平衡项目以及城乡建设用地增减挂勾等项目的开发，截至目前，其主要对象为基于全国第二次土地利用调查结果中未利用地以及部分废弃宅基地、工矿废弃地等，重心在于整治后土地的耕地性质。而超出可规划范围线之外的地块，即使具备集中连片整治条件和相对存在优势的水利和道路条件，也无法纳入项目耕地开发范畴。而随着全国第二次土地利用调查结果中耕地后备资源的枯竭和剩余部分未利用开发难度的不断加大，经过项目实施得到的农用地整体数量、质量仍然满足不了社会发展需求。根据目前全国第三次土地利用调查结果来看，具备可实施条件的后备资源数量将会有极大程度的减少，为土地整治业务的开展造成一定阻碍。我国现有耕地中有大量耕地出现质量退化、土地利用效率不高等现象，尤其是一些粮油作物种植地区，耕地地力水平较低，作物生长潜力受限，而由于其本身的耕地属性，无法纳入到占补平衡土地整治项目范围。此外，由于部分地区土壤养分贫瘠或水资源量不足，难以保证主粮作物的生长，却具备部分粮油作物生长所需的必要条件。

1.3土地整治任务和管理目标单一

在实践中，生态型土地整治工作政策落实不到位，目前绝大部分地区在土地整治项目实施过程中仍表现为更注重创造更大的耕地数量与经济效益，忽视了耕地质量管理，难以兼顾农村整治地区改善人居环境、城乡协调发展的需求，并且农村生态问题较为突出。另外，项目实施的重点过于偏向于产生补充耕地项目指标，而对项目配号、指标交易后的项目运营管理和后期管护未给予足够的重视，加之人均耕地面积较小、通过农业生产获得的经济效益低下以及技术手段落后，耕地撂荒、弃荒现象普遍。“占而不补，占多补少、占优补劣、占整补零”等现象异性同质，未能从根本上达占补平衡的最终要求，与国家“藏粮于地、藏粮于技”战略规划还存在明显差距。土地整治项目实施的主要目标在其耕地属性，规划设计时主要考虑主要粮食作物（如玉米、小麦等）的耕作习惯，往往忽略了其他经济作物或粮油作物的种植要求，在具体实施过程中，也不能严格按照粮油作物的灌溉定额、种植制度等要求进行项目规划，不利于粮油作物增产增能。

1.4土地整治资金整合模式较为滞后

從土地整治项目规模来看，项目的立项工作一般分为县级立项和市级立项，项目资金来源主要为政府承担。虽然通过项目实施创造的新增耕地指标可以通过省域内流转或跨省流转产生经济指标，但整体来看，土地整治项目投资回收期较长且回报率较低，在经济欠发达地区，仅依靠财政资金还不能完全满足土地整治业务的发展需求。此外，部分县区财政资金紧缺，无法满足当地土地整治的需要，也不利于乡村振兴背景下县域内经济发展。

2乡村振兴视角下土地整治提升路径

2.1加强各政府部门间联动

要切实发挥县级政府领导核心职能，加强政府各职能部门间联动。党的十八届五中全会提出推进“多规合一”的战略部署。2018年3月，国务院机构改革，推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，各政府职能体系和制度环境等均发生了重大转变，提高了行政管理效率，健全了部门职责体系。但需要注意的是，由于一些职能发生转变，如土地整治类业务中将高标准农田建设业务划归农业农村局主管，政府各部门对职能的转变和相关政策的落实尚需要一段时间的缓冲和磨合。

2.2扩大土地整治对象

土地整治的对象和范围主要分为农用地整治、建设用地整治和生态用地整治。乡村振兴背景下，我国土地整治工作应加快进入转型阶段。由于中央、省、市、县都对土地整治工作提出了更高的要求，因而，各地政府在土地整治项目规划中也应从原有的以农用地整治为主逐渐过渡到以环境效益、农业生产质量、景观保护等为主的多元化整治转变，从以单纯追求整治耕地面积最大化为目标发展为以最大限度提高粮食产能为核心的土地整治，大力推进“坡改梯”“旱改水”以及部分废弃地复垦等提质改造土地整治项目，不断维持耕地总量动态平衡和粮食产能提升。另外，要从政府部门职能入手，根据土地利用现状和产业导入需求，加大对粮油等经济作物土地整治的投入力度，对部分耕地质量差、产能低的粮油作物种植用地进行提质改造，增施有机肥、加大秸秆还田等，进一步提高其土壤质量和耕地地力水平;将部分原本种植粮食作物的耕地，根据当地土壤养分状况和水资源供给能力，适当范围内改种粮油作物，提高作物产量，保证新造耕地质量不断提高，实现长效运营。

2.3深化土地整治目标

乡村振兴战略更倾向于农村居民点开发和相关人居环境的改善，具有实施规模大、投资金额高、施工技术要求较高以及协调难度较大等特点，在此背景下，土地整治业务的发展一定要注重全域思维，将实施区域作为一个整体进行考虑和分析，以此为基础进行规划设计，统筹考虑乡村振兴背景下土地整治在农用地、建设用地和生态用地整治方面的内容。需要注意的是，部分地区面临政府长期财政困难，难以负担起新型城镇化建设过程中的各类费用，仅依靠传统的土地整治工作进行乡村振兴，会导致实施效率低下、质量不达标且城镇化建设率达不到规划预期等问题。同时，深入项目实施区域进行实地调查，征询群众意见，在项目规划设计中针对性地对粮油作物的种植要求、灌溉制度、耕作习惯等进行设计，在不破坏整体规划完整性的前提下，最大限度地提高整治后土地利用效率，降低撂荒率。

2.4优化资金整合模式

《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）提出，鼓励地方统筹使用相关资金实施土地整治和高标准农田建设。充分发挥财政资金作用，鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等，根据土地整治规划投资或参与土地整治项目，多渠道落实补充耕地任务。全国范围内对该政策具有广泛的响应。需要注意的是，目前社会资金参与土地整理项目，缺少相关法律支撑，政府对社会资本管控力度不足，而参与项目实施的社会资本为追求经济利益最大化，会出现一定有损人民群众利益和加剧对生态环境破坏的情况。此外，社会资本投入存在不稳定性，对社会资本而言，在项目实施过程中资金投入较大，但土地指标交易时间和收益具有不稳定性，导致对部分社会资本吸引力不足。

3结语

土地整治是改善我国三生空间、实现耕地保护和保障粮食产能的重要抓手，也是实现乡村振兴，促进新型城镇化战略的必要手段。乡村振兴对土地整治业务的发展带来了巨大的挑战，同时也为土地整治行业的进一步优化带来一定机遇。本文从土地整治实施过程中存在的一些问题出发，提出了要加强各政府部门间联动作用、扩大土地整治对象、深化土地整治目标以及优化资金整合模式等具体措施，以期为实现乡村振兴战略，进一步优化土地整治业务水平提供一定借鉴。

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Opportunities and Challenges of Land Rehabilitation Industry from the Perspective of Rural Revitalization

Zhang Jingjing

（Shaanxi Provincial Land Engineering Construction Group Co. Ltd.，Xi 'an，Shaanxi 710075）

Abstract：Land remediation is an important starting point for improving my country's three-life space，realizing cultivated land protection and ensuring food production capacity. The proposal of the rural revitalization strategy also puts forward higher requirements for the development of land remediation business. This article analyzes some of the problems in the implementation of land consolidation，and puts forward the path of land consolidation improvement from the perspective of rural revitalization. Land consolidation should focus on the linkage of various departments，expand land consolidation targets，deepen land consolidation goals，and optimize capital integration. The research results are expected to provide a powerful reference for the development of my country's land consolidation industry.

Key words：rural revitalization，land consolidation industry，comprehensive land consolidation throughout the region，opportunities and challenges