党内法规执行责任制研究

摘 要：作为强化依规治党、制度治党、优化党内治理的重要制度安排，执规责任制的兴起经历了“摸索尝试”“逐步完善”“全面加强”三个阶段。执规责任制的兴起既是对当前党内法规执行不力的回应，更与共产党全力推动依法治国、依规治党，实现党的治理现代化的努力密不可分。执规责任制是由一系列相互独立、相互配合的要素构成的治理系统，包括执规的主体要素、内容要素、保障要素、监督要素，整体上明确了各级各类组织和党员领导干部的执规责任。执规责任制的形塑蕴含着法治型政党、责任型政党、回应型政党的深刻理论逻辑，显示出中国共产党依规治党已经从自发状态、自主推进进入自由规划阶段。

关键词：执规责任制;治理现代化;执行构成;系统治理

中图分类号：D26  文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2021）08-0047-09

基金项目：2020年度上海市人民政府决策咨询研究教育政策专项课题“党内法规制度的执行机制及具体方法研究”（2020-Z-R19）阶段性成果。

作者简介：王由海（1993-），男，浙江温州人，中国政法大学法学院博士研究生，研究方向：宪法学与行政法学、党内法规学。

坚持依规治党，加强党内法规制度建设，是一项伟大的系统工程。截至2019年年底，全党共有4929部党内法规，标志着党内法规“立柱架梁”的任务基本解决[1]。相比之下，党内法规执行还是一个明显的短板。习近平指出，我们总体上已进入有规可依的阶段，目前的主要问题是有规不依、落实不力[2]。完善党内法规执行责任制度，加快补齐党内法规制度建设的短板，成为依法治国和依规治党的核心环节。责任制是政治和公共管理学的核心概念，所谓责任制，一般是指以他人或团体（组织）名义行事，并对他们汇报工作与承担责任的制度形式[3]。责任制体现着权责关系确认、权力控制以及责任追究等方面的内容。在党内法规治理语境下，党内法规执行责任制，是指各级党组织和党员领导干部对党内法规执行状况担负的责任，是管党治党责任在党内法规执行领域的具体体现[4]。现有的研究主要为宏观的理论分析和问题对策型研究，还集中在“如何建立执规责任制”上，而从规范主义视角出发研究执规责任制的规范体系及其背后的基础理论尚显不足。作为党内法规执行力建设的“大宪章”，执规责任制的历史演变、构成要素以及蕴含的政党理论仍是未深入开发的处女地。基于此，本文尝试通过制度文本的考察，对执规责任制的历史演进、构造系统、法理逻辑展开规范主义的分析，助力党内法规执行的治理现代化。

一、执规责任制的历史演进

从1921年中国共产党第一部党纲诞生至今，我国党内法规建设已近百年。作为一种强调用刚性制度和严格纪律来表明自身的目标、约束自身行为的機制，执规责任制始终伴随党的建设始终，推动党的革命、建设、改革等伟大斗争实践。从历史维度来看，中国共产党依据不同时期社会和国家发展的需要，不断加强党内法规制度建设，既注重制定党内法规管党治党，又注重严明党内法规的执行责任从严治党，呈现出“立规”和“执规”双向发展的格局。回顾执规责任制的发展历史，大体上经历了“摸索尝试”“逐步完善”“全面加强”三个阶段，每一个阶段都呈现出不同的发展逻辑和独特功能。

（一）摸索尝试：1921-1949年

严明纪律是无产阶级政党的内在要求和优势所在[5]。中国共产党自成立以来，就非常注重党内法规制度建设，不断探索以严格的纪律要求来提升党内法规执行力的有效途径。1921年党的一大制定的《中国共产党第一个纲领》（以下简称《纲领》），要求建立执委会，通过执委会的党内监督，要求各级党组织和党员严守党的纪律[6]。但由于共产党成立前期对党内法规认识不足，《纲领》的规范性和执行性都略显不足。随着党内法规制度建设的深入，强化党内法规的执行力成为党内法规制度建设的核心任务，组织建设和纪律建设成为党内法规建设的重中之重[7]。1922年中共二大制定《中国共产党章程》（以下简称《章程》）进一步完善党内法规的执行责任，《章程》专设“纪律”一章来完善党内法规的责任条款，严格遵守党的纪律是全体党员和一切党组织的首要义务[8]。之后党章的历次修改基本上延续了《章程》的框架，只是条文总数不断增加。作为机构创新，《中国共产党第三次修正章程决案》（1927）成立中央监察委员会，主要任务是监督各级党组织和党员领导干部认真执行党的决策、规定，维护党的一致及权威。中央监察委员会机构的设立，开创了中国共产党历史上纪律检查机构设置的先河，明确了纪律检查机构的执规责任形式[9]。

除了强化党章的规范性、执行性和权威性外，党中央还不断完善党的纪律法规。土地革命战争时期，中国共产党先后制定了《政治纪律决议案》（1927）、《中央巡视条例》（1931）等纪律法规，试图通过“铁的纪律”来规范党组织的工作、活动及党员的行为。鉴于张国焘严重破坏党内纪律的行为以及党内法规执行机制不完善所带来的危害，党的六届六中全会制定《关于各级党部工作规则与纪律的决定》（1938）要求强化党内规定的服从和执行，各级党组织和党员领导干部要带头执行党的规定和决议，通过严格的责任机制以统一各级领导机关的行动。1945年党的七大，更是把纪律作为党的组织基础写入党章的总纲，强调“严格地遵守党纪和无条件地执行决议”。

革命战争时期，完善党员领导干部的纪律责任成为执规责任制发展的重心。这一时期党内法规执行责任制度仍处于探索尝试阶段，党内法规建设主要服务于革命斗争需要，政治性强而规范性不足，尤其是对党的领导干部的规范和约束不足，难以通过党内法规的有效实施来制止错误路线的执行。党的六届六中全会以后，开始重视党规党纪的执行力问题，通过政党纪律的制定和严格执行，为加强党的建设以及实现新民主主义革命胜利提供了坚实的基础。要言之，在革命战争时期，党内法规的执行责任主要表现为纪律责任，通过严格党规党纪来提高党内法规执行力。

（二）逐步完善：1949-2012年

1949年中华人民共和国成立以后，中国共产党从革命党转变为革命的执政党，这一时期执规责任制主要是围绕如何领导人民进行社会主义革命和建设并确保党的长期执政地位进行设计的。例如，《中共中央关于反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》（1953）要求严肃处理党内存在的官僚主义、违法乱纪行为，《关于加强党的监察机关的决定》（1962）更是从制度上强化党内监督机关的责任来维护党章和其他党内法规的权威。但是，随着国家政治运动的风起云涌，运动代替了党规之治，尤其是将革命战争时期的斗争演化为新中国成立后的“新激进模式”[10]。虽然党中央为“運动”制定了专门的党内法规，但这些党内法规“人治”色彩浓厚，党的九大党章更是以党内法规的形式取消了中央监察委员会等机构。因此，即便是1949年后，依规治党仍处于自发的状态，包括执规责任制在内的党内法规存在宽严失度的问题，党内法规的执行力不强。相比制度治党，通过整风运动的形式阐明党纪，成为最好的治理方式[11]。换言之，依规治党和从严治党的自发状态长达半个世纪，执规责任制设计的科学性、稳定性和规范性都显不足。

1978年邓小平在中央工作会议的报告中指出：“国要有国法，党要有党规党法，没有党规党法，国法就很难保障。”表明中国共产党在深刻反思、认真总结经验教训基础上，对党内法规的发展有了自己的定位，执规责任制的发展进入自主时期。政党自主性属于现代性概念，指依照自身的意志和权力行事，不受他人非法干涉。在执政党全面推进从严治党的过程中， 强化自主性和加强制度化是两个重要的战略部署[12]。这一时期，党中央制定了一系列加强从严治党、提高党内法规执行力的党内法规：《关于党内政治生活的若干准则》（1980）强调每个党员都要维护党的集中统一，严格遵守党的纪律[13]。《中国共产党章程》（1982）重新确立了依靠“党规党纪”来实现从严治党的要求。《中共中央纪律检查委员会关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》（1987）强调党内纪律监督的任务。2003年《中国共产党党内监督条例（试行）》的颁布，标志着党内法规执行的纪律责任进入规范化、制度化的新阶段。

这一时期执规责任制的落实仍主要体现为党的纪律责任，强调以更高的政治性要求把各项党内法规执行下去。相比摸索尝试阶段，这一时期执规责任制呈现出两个特点：其一，越来越突出“关键少数”的纪律责任。之前党章关于党的纪律普遍针对所有党员而言的，对党员领导干部的执规责任约束不强。从党的十二大到十七大，历次修订党章都将对高级领导干部的纪律约束作为重点规范。其二，越来越注重对党员个体和党的组织的双重纪律约束[14]。十二大以后历次党章修订都反复强调党组织的纪律责任。换言之，执规责任制的形塑逐渐从党的纪律监督责任走向更为广泛的多主体责任，越来越重视各级党组织和党员领导干部的执规责任。

（三）全面加强：2012年至今

党的十八大以来，中国共产党对治国理政规律认识不断深化，将依规治党作为法治中国体系的重要内容，以法治和善治的理念主导依规治党和党内法规制度的实践[15]。在《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》的科学指引下，党中央先后制定和修订了近百部党内法规，党内法规进入“有法可依”的阶段。因此，习近平指出：“要构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。”

“法立而不行，与无法等。”[16]新时代以来，党中央不断强化党内法规的执行责任，构建高效的党内法规实施体系。一方面，继续强化党内法规的监督体系来保证党内法规得到全面有效施行。党中央的“八项规定”明确提出“要求别人做到的自己先做到，要求别人不做的自己坚决不做”的执规要求，为党员领导干部带头执行党内法规立下规矩。同时，制定《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（2017）、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（2019）等党内纪律法规，全面构建党内法规执行的监督保障体系。另一方面，更加注重党内法规的执行体系建设。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》（2017）要求“实行党内法规制度执行责任制”。2019年8月，作为党内“立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》要求“健全党内法规执行责任制”，2019年9月出台《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称《执行规定》）是我国制度层面第一部调整党内执行关系的党内法规，标志着执规责任进入全面强化阶段。

二、执规责任制的结构系统

如上文所述，执规责任制经历了摸索尝试、逐步完善和全面加强的演进历程。在吸收百年从严治党的经验基础上，《执行规定》建构了系统的执规责任机制。在卢曼等系统论学者看来，世界万物是由不同大小的系统构成，系统是处于一个相互关系中并与环境发生关系的各个组成部分（要素）的总体[17]。“系统”强调“系”与“统”的结合，即系统各要素之间有整体性、有机联系性、动态性特点[18]。以此观之，执规责任制本身就是一个系统，是由一系列要素所组成，这些构成要素，必须运用整体、全面、动态的眼光进行分析。《执行规定》通过条分缕析，明确了执规责任的主体要素、内容（客体）要素、保障要素以及监督要素。四个要素之间互相独立同时互相配合，涵盖了执规的全过程，形成“我中有你，你中有我”的耦合结构。这种结构使得多层次、严密的党内法规执行机制成为可能，给党内法规执行装上了“制度的牙齿”。

（一）执规责任的主体要素

执规责任制具有多元性和重点性，多元性体现在包括地方党委、党委办公厅（室）、党委职能部门等、党组（党委）、基层党组织、纪检机关等各类党组织，以及党委（党组）书记、分管党内法规工作的班子成员、其他班子成员等党员领导干部，都负有执规的政治责任;重点性体现在不同执规主体的责任不同，有主体责任、协调责任、牵头责任、监督责任等，但彼此之间相互影响。

其一，地方党委。在党中央的集中领导下，地方各级党委发挥地方领导与管理职能。根据《中国共产党地方委员会工作条例》第3条规定，党的地方委员会在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，按照协调推进“四个全面”战略布局，对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实行全面领导，对本地区党的建设全面负责。

其二，党委办公厅（室）。党委办公厅（室）是党委的综合部门，在党委工作系统中起到承上启下、协调各方的作用[19]。根据《中国共产党工作机关条例（试行）》第12条规定，党委办公厅（室）负责推动党委决策部署的落实，按照党委要求协调有关方面开展工作，承担党委运行保障具体事务。作为党委的“左右手”，党委办公厅（室）直接承接党委下达的执规任务并作出相应部署，统筹协调相关组织单位开展执规工作，保障党委的政治部署能够得到落实。

其三，党委职能部门等。党委职能部门、办事机构、派出机关、直属事业单位等，或主管党的某一方面工作，或协助党委处理某一方面事务，是党的工作机关，是实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关。党内法规执行，最终还是要分解落实到党委职能部门、办事机构、派出机关、直属事业单位等，由这些组织根据各自职责牵头执行党内法规执行。

其四，党组（党委）。党组（党委）是中国共产党对非党组织进行统一领导的重要组织形式，在非党组织中发挥着核心领导作用。根据《中国共产党党组工作条例》第2条规定，党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构，是党对非党组织实施领导的重要组织形式。党组性质的党委，是指党在对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门中设立的领导机构。

其五，基层党组织。基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。根据《中国共产党章程》（以下简称《党章》）第30条规定，凡是有正式党员3人以上的，都应当成立党的基层组织。截至2019年底，全国党的基层组织共有4681万个。

其六，党员领导干部。党员领导干部是党的事业的组织者、推动者和落实者，是党性党风的示范者、引领者，是“关键少数”。党员领导干部包括党委（组）书记、分管执规工作的班子成员等。通过明确“执规责任主体”与“守规主体”的界限，在党内法规执行中，更好地发挥党员干部表率作用，就能引领好“绝大多数”，在本地区本单位营造有利于党内法规执行的良好氛围。

其七，党的纪检机关。党的纪检机关是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责。为了保障党内法规执行责任制的逐级落实，除了依靠各执规主体的自律外，更需要他律的监督。纪检机关的执规责任主体地位具有双重性，纪检机关不仅要带头严格执行党内法规，还需要通过监督来予以保障，即通过监督倒逼各责任主体严格履行执规责任。

（二）执规责任的内容要素

执规责任的内容要素，旨在类型化区分不同执规主体承担的责任。按照《执行规定》第3-10条的规定，执规责任制的总体内容为：党中央集中统一领导下的党委统一领导，党委办公厅（室）统筹协调、主管部门牵头负责、相关单位协助配合、党的纪律检查机关严格监督。

其一，主体责任。主体责任是指执规过程中责任主体在属地或单位领导、组织、推进相关人物与专项工作所承担的执规责任类型。从全面从严治党的实践逻辑来看，各级党委、领导班子中的全体成员是全面从严治党的责任主体[20]。具体而言，包括地方党委的主体责任、党组（党委）的主体责任以及基层党组织的主体责任。对于本地区党内法规执行工作而言，地方党委应当承担主体责任，包括带头执规，并领导、组织、推进本地区党内法规执行工作，支持和监督本地区党组织和党员领导干部履行执规责任。强化党委主体责任意识是形成全面从严治党政治自觉的先决条件[21]。因此，党组（党委）要确保党内法规在本单位（本系统）贯彻执行，领导、组织和推进党内法规执行工作。党的十九大报告明确指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。”因此，根据《执行规定》第8条，党的基层组织对本地区本单位执行有关党内法规负主体责任。

其二，协调责任。党委办公厅（室）作为党委综合部门，居于承上启下、协调左右的中枢位置。这种独特性质和地位决定了其在党内法规执行工作中可以发挥重要的统筹协调作用。强化办公厅（室）的统筹协调作用，是针对实践中党内法规执行分多统少、相对分散的问题而作出的制度设计。因此，在党委统一领导下，赋予党委办公厅（室）在党内法规执行工作方面的统筹协调职责很有必要。

其三，牵头责任。党委职能部门、办事机构、派出机关、直属事业单位等，对涉及其职权事项的党内法规承担牵头执行责任。牵头执规部门的标准，主要看党内法规主要规定了哪个党组织的职权职责，抑或党内法规规范的内容主要属于哪个党组织的职权职责范围。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》应由党的组织部门负有牵头执行的责任，《中国共产党宣传工作条例》应由党的宣传部门负有牵头执行的责任。每部党内法规除了牵头部门要遵照执行外，还需要其他相关组织和党员领导干部贯彻执行。比如《中国共产党党组工作条例》的执行，除了组织部门外，党的纪检部门、党的有关工作机关、各党组（党委）都负有执规责任。

其四，监督责任。确保党内法规执行得力、执行有效，必须做好监督工作，通过体系化的监督保障体系解决执行能力不足的问题，以持续不断增强党内法规的执行力和威慑力[22]。《執行规定》建立起了多层次多角度的监督机制来保障执规责任的落实，其中包括纪律检查机关的纪律监督、上级党组织的层级监督、党员的民主监督以及群众和新闻媒体的社会监督。

（三）执规责任的保障要素

执规责任的保障要素，是指推动、保障党内法规持续有效运行的执行资源。明确了执规主体以及各自的执规责任内容后，关键是如何履行好执规责任，确保党内法规执行到位。

其一，硬性资源要素，具体包括物力资源和财力资源。通过执行系统所掌握的财力和物力部署推动执规工作，《执行规定》强调党委（组）专题会议和组织学习培训两大类型。一是《执行规定》要求党委（组）每年至少召开1次专题会议专题研究党内法规执行工作。专题会议主要是研判分析本地区本单位党内法规执行工作形势，部署安排具体任务和举措，推动解决党内法规执行中的重大问题[23]。二是健全党内法规学习培训工作机制。学习培训是履行执规责任的重要机制，能够帮助党员干部准确掌握党内法规规定和要求，增强党内法规意识特别是执规意识，为做好党内法规执行工作营造良好的氛围。《执行规定》提出，党委（党组）应当将党内法规纳入理论学习中心组学习和干部教育培训的重要内容。

其二，柔性资源要素，具体包括信息资源和权威资源。执行者对党规规范信息的掌握越及时、越全面，党规的执行力就更准确到位，二者之间成正比例。因此，一方面需要加强党内法规宣传教育。“行是知之始，知是行之成。”唯有知规才能做到守规用规，而宣传教育是推动知规的重要途径。《执行规定》《关于加强党内法规制度建设的意见》都明确规定，按照“谁牵头执规，谁负责宣传法规”的要求，党内法规牵头执行部门要承担起党内法规宣传教育的主要责任，要使得党内法规宣传教育从“会场”走向“广场”，从“推动”走向“互动”，从“大水漫灌”走向“精准滴灌”。另一方面需要建立一整套党内法规执行信息管理机制。通过建立完善信息发布、督查、联动、问责机制，保障信息传递的权威性、通畅性、多样性和真实性[24]。权威资源，即影响党内法规执行的各种文化因素的总称，包括对党内法规规范的敬畏心理，以及对执规权力本身的认同心理。《执行规定》第2条、第13条强调各级执规主体要树立“执规是本职、执规不力是失职”的执规意识，严格执规标准，从内心深处认同党内法规的规范效力方能事半功倍地提升党内法规的执行力。

（四）执规责任的监督要素

执规责任的監督要素，是对党内法规执行主体、执规过程、结果等实施检查、考核、问责和评估的要素。对执规责任履行进行监督考核和追责，目的是解决“不执规怎么办”问题。没有监督考核和追责问责机制，就会出现执规责任履行好坏一个样，执规责任形同虚设，就很难保障党内法规最终落实落地。

其一，监督执行机制。执规责任要坚持党内监督和党外监督相结合。党内监督是政治监督，实际上形成一种党内压力，既有思想政治理念的监督，也有党规党纪的监督。在党内法规执行的监督体系中，上级对下级的监督往往是最权威、最有效的，基于上下级的领导与被领导关系，形成一级监督一级，层层传导压力的监督格局。同时，要发挥群众和新闻媒体等党外监督机制的监督作用，通过党内监督引领和带动党外监督，推动形成监督整体合力。关于具体监督措施，除了“对重要党内法规的执行情况进行督导检查”“对发现的普遍性问题在一定范围内通报”这两项监督举措外，各级党组织还可以按照《中国共产党党内监督条例》有关规定，提出其它监督措施，如建立执规责任的履行情况报告制度。

其二，履职考核机制。为了充分发挥考核的“指挥棒”作用，执规责任制将履行执规责任的情况纳入考核内容，借助考核的“硬约束”作用，有效影响党组织和党员领导干部履行执规责任的态度和行为。同时，为了避免多头考核、重复考核，《关于统筹规范监督检查考核工作的通知》要求整合考核措施，指出“执规责任考核可以与党风廉政建设责任制、党建工作、法治建设等考核相结合”。

其三，责任追究机制。实行严格的责任追究，是贯彻落实执规责任制的最后一道防线和“杀手锏”。现实中一些地方和部门党内法规执行效果并不好，究其原因，主要是执规责任缺乏强制性，一些党员领导干部把它看成“软任务”，停留在“挂帅不出征”的状态，导致执规责任制难以落到实处。对此，《执行规定》第16条对追究党组织和党员领导干部责任的情形作了列举，同时通过第5款的兜底性条款，涵盖了其他应该追责的情形。

其四，党内法规实施评估机制。开展党内法规实施评估，就是采取“回头看”方式，检查党内法规实施过程中存在的问题并提出具体建议，为党内法规的完善提供参考依据。执规责任制详细规定了党内法规实施评估的主体、对象、内容以及程序。当然，并不是党内法规一出台就需要马上进行评估，那样既不科学也不必要。应当列入实施评估范围的党内法规主要包括：上位党内法规和规范性文件作出新规定或新要求的;相关法律法规作出新规定的;规范和调整事项发生较大变化的;执行过程中遇到较大困难、意见反映较多的;试行期满或者没有规定试行期但试行超过5年的。

综上所述，党内法规执行责任制主要解决四大问题，即“谁负有执规责任”“有哪些执规责任”“怎么履行执规责任”“不履行执规责任怎么办”，内容涵盖执规责任的主体、责任内容、履行方式以及追责问责机制等。党内法规执行是一个系统工程，要推动形成执规整体合力：横向上，要求实现统分结合、各司其职，以解决党内法规执行中分多统少的问题;纵向上，要求一级抓一级，层层抓落实，以解决党内法规执行中上强下弱问题。

三、执规责任制的法理因应

执规责任制是中国共产党实现依规治党和制度治党的重要制度依据，是提高党内法规制度执行力、实现党的治理能力现代化的关键制度安排。十八大以来，在全面从严治党战略下，党的治理能力现代化之路实现了从集中整风到常态治理、从权威治党到依规治党、从管治到善治的转变[25]。中国共产党在建设法治型政党、责任型政党、回应型政党过程中，充分吸纳了善治中所蕴含的法治、责任、回应、廉洁、效率等要素[26]。执规责任制是多种要素共同作用、交融互动所形成的制度系统，执规责任制的形塑有着深刻的理论逻辑，这些理论资源为提升党内法规执行力、推进依规治党和制度治党提供源源不断的支持。

（一）法治型政党

执规责任制不仅是依规治党的实践性成果，还是政党法治的制度化表达。制度化、科学化、规范化、程序化是国家治理体系现代化最终呈现的形式，也是法治主义的本质特征。所谓法治型政党，是指以相互衔接协调的国家法律体系和党内法规体系为依据，严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为，树立法治思维、运用法治方式，达成法治目标的政党[27]。在法治中国语境下，法治型政党可以解释为“按照以法治为导向，以宪法为核心的法律体系和以党章为核心的党内法规体系的要求，特别是按照党规党纪严于国家法律的要求全面地加强自身法治建设”[28]的政党形态。因此，依法治国和依规治党是法治型马克思主义执政党的两个基本向度，体现在坚持全面从严治党、加强依规治党、完善党内法规体系、提高党内法规执行力、维护宪法法律权威等一系列国家战略和治理行动中。

制度的关键，在于落实。执规责任制是落实“依规治党”的关键环节，本身体现出法治型政党的理论底色。其一，执规责任制以强化党组织和党的领导干部行为的规范性和法治性为目的。中国共产党不仅是执政党，也是领导党，表现为政治权威与国家权力之间的内在嵌合。这种“政党—国家”政权结构的特殊性决定了党内法规制度建设应坚持法治与政治的统一性原理，既要以政治性引领党内法规制度体系建设，确保其规范内容上体现先进性、规范目的上聚焦领导力。同时，更要以法治性补强以往党的制度建设的短板，运用法治思维和法治方式管党治党，推进政党治理现代化[29]。“办好中国的事情，关键在党。”[30]中国共产党在国家法律的基础上，通过党内法规确认党的权力、规范权力运作、约束党员行为，而党内法规的执行乏力将使得这一目的落空。“从严惩戒”是依规治党的保障，执规责任制有助于实现更有效的权力控制，推进党内权力运行的法治化。其二，执规责任制增强依规治党的权威性。法治型政党是制度之治，强调制度的最高效力与权威性，注重制度权威的建立与维系[31]。执规责任制的建立，重塑了党内法规运行的制度权威，实现从“运动治党”到“运用法治思维和法治方式、建设法治体系”管党治党的跨越。其三，执规责任制有利于法治体系的完善。党内法规体系是国家法治体系的重要组成部分，执规责任制的建构有助于党内法规体系的逐步完善，促进依法治国和依规治党的协同推进，打通全面从严治党的“最后一公里”。

（二）责任型政党

现代国家权力配置是围绕“权力-责任”的框架展开的，权力责任的核心是维护好最广大人民的根本利益[32]。中国共产党在长期执掌国家政权的过程中，始终坚信权力就是人民托付的责任，党必须担负起党要管党、从严治党的政治责任。责任型政党是中国共产党在新时代的新定位，习近平将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，党对自身责任认识、担当和落实不断深化，逐渐将自身塑造成“有权必有责、有责必担当、失责必追究”的责任型政党[33]。党的十九大提出必须坚持和加强党的全面领导的重大论断，党的全面领导也意味着责任的全面性：一方面，党的外部责任，即中国共产党对宪法上权力来源主体（人民）的政治责任。《宪法》确认国家权力的人民性，中国共产党执政地位的获得，源自作为先锋队政党所具有的先进性与纯洁性，基于这一基础，人民将管理国家与公共事务的权力让渡给中国共产党[34]。另一方面，党的内部责任，即地方各级党组织对党中央的责任。执规责任制通过多层次、多部门的执规责任体系，将从严治党的战略部署分解下派，形成压力传导机制，转换为各级党组织的工作任务和职责重心，从而推进有效执规、权力约束以及党的建设。为了防止政党权力被滥用的风险，现代政党治理强调权责一致，通过全面从严治党责任制进行约束与管控，倒逼各级党组织和党员领导干部扛起自身的管党治党责任。正如马克思在《国际工人协会共同章程》中所言：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”[35]

中国共产党作为马克思主义政党，始终代表人民群众的意志和利益，人民的利益与党的意志具有一致性[36]。实践中，人民的意志、党的意志主要体现为作为领导核心的党中央的意志，并由各级党组织以及党员领导干部层层落实。换言之，执政党将对人民的责任转换为各级党组织以及党员领导干部对党中央的政治责任。“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”执规责任制将从严治党的政治责任与依规治党紧密结合在一起，构建执政党组织体系内部自上而下的责任体系，成为推动全面从严治党的基本方式。党内法规执行责任制可以看成是：党中央通过执规任务分解下派、执规责任逐级传递、对上负责机制构建、考核问责、纪检监督等方式，層层落实党内法规执行的政治责任，强化党内法规的执行力与党中央的权威性，进而促进人民利益的实现。

（三）回应型政党

回应型政党的概念是借用了诺内特的理论模型。诺内特基于社会与法律之间的交互影响，在《转变中的法律与社会：迈向回应型法》一书中提出“回应型法”的法治范式，其实质是开放、参与、更具张力、更能反映社会变革所需的法律范式[37]。后逐渐被应用到全球政府治理和现代政党治理研究中，回应型政府的一种典型功能就是调整而非压制，它的目标是将一种自我矫正的精神注入政府管理过程[38]。回应型政治是现代国家治理的运行特质，通过政党、政府与社会之间的双向回应达成的共识转化为公共治理行动的权力运行范式[39]。这种对社会变迁保持回应性的理论被沈大伟用于分析中国共产党的治国理政经验。他认为，中国共产党善于发现自身的弱点并努力通过自发的收缩与调试加以应对，通过自我制度改革和建设来维护它的政治合法性和权力[40]。

回应性和适应性是衡量政党能力的一个根本标准，建构“回应型政党”是对社会环境变迁的理性回应，是中国共产党致力于实现党的执政能力现代化的重要目标。中国共产党在不同历史时期面临不同的发展困境和压力，为了保持党的先进性，中国共产党治国理政呈现出鲜明的问题导向与效果主义相统一的特征。问题导向，是指以解决内在问题为根本，将分散有限的资源集中于所面临的现实问题进行精准治理。党内法规制度体系建设的出发点就是为了解决和应对治国理政过程中的利益调整问题、推动制度落实的责任担当问题等。十八大以来，我们党面临世界格局的深度调整以及国内政治、经济、文化、国家安全等诸多挑战，面对这些问题，党中央提出一系列治国理政的新理念新思想新战略，如“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局，从“推进党的制度建设科学化”到“加快党内法规制度体系建设”等。效果主义奉行结果导向的治理逻辑，目的为有效治理。而党内治理的有效性首先取决于制度的有效性。执规责任制能够推动地方各级党组织与党员领导干部树立执规意识，保证党内法规的执行，有助于提升党内法规执行的治理效果。近年来，在食品安全、生态环境等领域兴起的党政同责机制，体现的是一种治理效果导向的问责机制变革。针对单一问责制难以破除“重执行不力、轻决策失误，重有错问责、轻无为问责”的体制性障碍，通过实施《地方党政领导干部食品安全责任制规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等党内法规落实执规责任制，有效解决了党委、政府权责不一的问题，将地方各级党委纳入法治责任主体范畴，二者得以在食品安全、环境保护等重大民生问题上形成齐抓共管的制度合力，有效提升治理效果[41]。

结语

盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行。《执行规定》是针对党内法规执行问题制定的第一个党内法规，也是对党的十八大以来全面从严治党有益经验的概括和升华。全面从严治党责任体系是一个有机整体，执规责任制围绕权力、责任、监督等要素建立起横向到边纵向到底的责任体系。执规责任制通过较为完善的分层分级的执规责任体制，作出可量化、可考核、可追责的刚性规定，能够倒逼有关主体切实履行党内法规执行责任，为推动全面从严治党向纵深发展提供坚强制度保障，避免陷入旧制度不灵、又不停制定新制度的“制度陷阱”。当然，《执行规定》仅起到对执规责任制的“立梁架柱”作用，应通过理论研究和党内法规执行实践的经验总结来进一步完善执规责任制，以促进执规责任制更为规范、更加科学，不断提升党内法规制度执行力。

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