国家资历框架下1+X证书制度实施的关键与路径选择

陈华 何少庆

[摘要]国家资历框架和1+X证书制度是我国构建现代职业教育制度体系的重大创新，两者相辅相成。国家资历框架是1+X证书制度的顶层设计，为1+X证书制度的实施提供框架标准，而1+X证书制度是国家资历框架的局部尝试，是构建国家资历框架的重要基础。在国家资历框架下推进1+X证书制度试点运行，应将设定目标、完善标准、健全机制作为核心要点来抓。同时，还需多措并举，探索1+X证书制度的实施路径。

[关键词]国家资历框架;1+X证书;标准;产教融合;课证融通

[作者简介]陈华（1982- ），男，浙江磐安人，义乌工商职业技术学院机电信息学院党委书记，讲师，硕士;何少庆（1964- ），男，浙江义乌人，义乌工商职业技术学院副院长，教授，硕士。（浙江 义乌 322000）

[基金项目]本文系2021年度义乌工商职业技术学院校级重点课题“基于国家资历框架的1+X证书制度推进的逻辑与路径”的阶段性研究成果。（项目编号：ZD2021JD229-01，项目主持人：陈华）

[中图分类号]G717[文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2021）16-0036-07

《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）明确提出要推进国家资历框架建设，探索实现学历证书和职业技能等级证书互通衔接，同时要求开展1+X证书制度试点工作。搭建国家资历框架与实施1+X证书制度，是新时期我国职业教育领域具有里程碑意义的重大制度创新。国家资历框架与1+X证书制度是宏观与微观、整体与局部的关系。基于国家资历框架的1+X证书制度建设，既要与国家资历框架建设的总体目标和价值取向一致，又要充分体现职业教育自身的内在规律和类型特征。

一、国家资历框架与1+X证书制度的关系梳理

1.国家资历框架是1+X证书制度的顶层设计。国家资历框架（Qualifications Framework）是一种被全球主要国家和地区广泛采用的学习成果管理模式。国家资历框架是一个国家或地区按照一定标准和定义，以层级分类描述并依法确定的方式，将公民个体在任何时间与地点，通过各种方法和途径所获得的知识、技能等学习成果进行管理的一整套标准和措施。与传统的学历体系相比，國家资历框架的内涵更为丰富，涵盖了正规教育与非正规教育、正式学习与非正式学习，实现了各级各类教育、培训与公民自主学习的统筹整合、贯通衔接与协调发展，为全体公民构建起一个学习成果可以认证、累积与转换的终身学习体系。

基于国家资历框架的内涵和特征，可知国家资历框架是1+X证书制度的顶层设计。一方面，国家资历框架为1+X证书制度的落地提供了完整的标准体系。2015年版《中华人民共和国职业分类大典》中的统计数据显示，现阶段我国的全部职业可以分为8个大类、75个种类、434个小类，总计有1481个。这1481个职业遍布于各产业链，涉及数百个行业，对应着上千种职业技能，涉及的职业技能等级标准的数量庞大。国家资历框架作为我国颁布的学习成果认证标准和管理体系，对不同层次的知识技能的内容规定和要求，也是指导各行各业制定职业技能等级标准的依据，为形成可比较、可应用、可转换的职业技能等级证书体系提供了坚实的质量保证。1+X证书制度的实施，需要运用到众多行业的职业技能等级证书，也需要依据职业技能等级标准组织安排职业院校的教育教学活动，而构建完善的国家资历框架，能够有效规范我国全行业的职业技能等级标准，为1+X证书制度的落地实施提供完整的标准体系。

另一方面，国家资历框架为1+X证书制度的广泛应用提供了宏观制度保障。国家资历框架作为一种全民性的、整体性的制度安排，突破了传统教育体制下学历证书体系与职业技能等级证书体系相互割裂的局限性，将学历教育、职业培训、非正规教育等各类教育形式所产生的学习成果纳入统一的资历框架之下，极大地拓宽了学习成果的来源，激活了不同教育机构的参与动力，为职业教育产教深度融合、校企“双元”育人机制的完善提供了基础性制度保障。1+X证书制度的全面推广，不仅需要职业技能等级证书得到行业企业及社会各界的广泛认可，还需要行业企业积极参与职业教育人才培养，而国家资历框架建设形成了与证书推广相配合的配套性制度支持，从而为1+X证书制度的广泛应用提供了宏观制度保障。

2.1+X证书制度是国家资历框架的局部尝试。1+X证书制度即“学历证书+职业技能等级证书”。职业技能等级证书不同于职业资格证书，它是通过职业教育与职业培训获取某个职业的技能等级认可的证书，以证明证书持有者在特定职业领域已达到某种层次的技能水平。基于职业技能等级证书的性质，在职业教育领域实施推广1+X证书制度，核心是建立与各层次学历教育相对应的职业技能等级证书体系。当前我国的职业教育学历层次总体分为中等职业教育与高等职业教育，未来还将逐步建立起高等职业教育体系下的本科、研究生、博士层次的学历教育。建立与各层次学历教育相对应的职业技能等级证书体系，正是国家资历框架建设的内在要求。具体而言，1+X证书制度与国家资历框架建设是相辅相成的关系，后者为前者提供完整的标准体系和宏观制度保障，前者则是后者的具体体现和局部实践。

一方面，1+X证书制度是国家资历框架在职业教育领域的局部实践。国家资历框架作为一种宏观教育制度体系的顶层设计，具有基础性的地位，其主要意义在于建立规范、构建模式、引导价值。在实践层面，国家资历框架具有务虚的特性，并不直接与学习者产生联系，主要依靠各教育领域具体的制度安排发挥作用。只有国民教育体系各领域学习成果沟通衔接制度在建设完备的条件下，国家资历框架的价值才能得到充分体现。1+X证书制度作为融通学历教育成果与职业培训成果的制度安排，率先在职业教育领域开展了不同类型学习成果衔接沟通的探索尝试，是国家资历框架从务虚走向务实的关键性举措，对于积累国家资历框架落地实施的实践经验具有十分重要的意义。

另一方面，1+X证书制度是国家资历框架在专业教育领域的具体体现。现代科学体系是由不同的专业领域组成的，与之相应，作为系统性传播现代科学知识的学校教育，也以专业作为划分学科门类的基本单元。从教育类型角度看，我国的国民教育体系总体上分为普通教育、职业教育、继续教育三大类;从学科门类角度看，我国的国民教育体系则是由各专业学科的普通教育、职业教育、继续教育构成。以专业教育的视域来审视，当前的1+X证书制度只是融通各专业教育领域的职业教育与实践技能培训部分，普通教育与继续教育尚未充分融入进来。国家资历框架建设要求各专业领域中不同类型的学习成果都纳入统一的标准体系中，需要逐渐从职业教育扩展到普通教育、继续教育乃至各类非正规教育，而1+X证书制度在各专业教育领域不同类型学习成果融通衔接的过程中起到了先行先试的作用，是国家资历框架在专业教育领域的具体体现。

二、国家资历框架下1+X证书制度实施的关键

1.设定目标：建立多元学习成果认证、积累与转换的总体目标。基于国家资历框架的1+X证书制度不是一项孤立的制度，而是现代终身国民教育制度体系中的关键一环。推进1+X证书制度建设，不能只着眼于职业教育人才评价制度改革的一隅，而要从完善现代国民教育体系的高度来进行规划和实施。

第一，明确远期目标，以构建终身性国民教育体系为终极追求。《中国教育现代化2035》明确提出，到2035年，我国要建成服务全民终身学习的现代教育体系。构建学习成果可以认证、累积与转换的全民性终身学习体系，是国家资历框架的价值功能所在和最终目标追求。1+X证书制度作为国家资历框架建设的重要组成部分，是新时期职业教育人才评价制度改革的突破口。1+X证书制度建设，重在打通学历教育成果与职业培训成果的“壁垒”，促进职业教育领域内不同类型学习成果的沟通衔接，由此不断延伸扩展，建立多元学习成果认证、积累与转换的职业教育制度，因此，应将构建服务全民终身学习的现代教育体系作为1+X证书制度建设的远期目标。

第二，树立中期目标，以引领职业教育“三教”改革为发展方向。“职教20条”提出“三教”（教师、教材、教法）改革的重大任务。“三教”改革既是一个有机整体，又是一个动态过程，解决的是教学系统中“谁来教、教什么、如何教”的根本性问题。“三教”改革是新时期我国重塑职业教育教学体系、推动职业教育提质增效、实现内涵式发展的治本之策。1+X证书制度作为职业教育人才评价制度的创新，把控的是技术技能人才培养的“出口关”。建设和推广1+X证书制度，等于在人才出口端树立新的目标和导向，从而“倒逼”人才培养端实施配套性改革，达到引领职业教育“三教”全面改革的目的。

第三，设置短期目标，以提升学生的综合职业能力为价值导向。长期以来，我国职业教育人才培养难以满足产业发展的用人需求，技术技能人才的供需之间存在着一定的错位，根源在于职业教育办学未能充分体现类型特征。1+X证书制度的实施就是突破传统职业教育人才评价的局限性，突出以实践能力为主导的综合职业能力在职业教育人才培养过程中的重要性，从而弥合技术技能人才的供给端与需求端的错位。对此，应明确将提升学生的综合职业能力作为1+X证书制度建设的短期目标。

2.完善标准：基于国家资历等级完善职业技能等级证书标准。国家资历框架是由一系列对应不同层次学习成果的标准和规范构成的，从某种意义上来说，标准就是国家资历框架的基石。基于国家资历框架构建1+X证书制度，要将标准建设作为一项基础性工作来抓。从1+X证书制度建设的实践需求来看，完善相关标准主要是基于国家资历等级完善职业技能等级证书标准，具体又分为两个方面：

第一，完善职业技能等级标准。目前我国已经建有两百多个中职专业教学标准、四百余个高职专业教学标准和近千个课程标准，初步形成了职业教育教学标准。然而，与职业教育教学标准相比，我国在行业标准和职业标准建设方面还较为滞后，不够完善，需要进一步加快建设和开放进程。在国家资历框架建设全面展开的情况下，推进1+X证书制度标准体系建设，应树立基于国家资历框架的分级分类和能力标准意识。在具体实践层面，我国教育行政部门需要联合职业院校、行业组织，深入研究分析各行各业的从业能力素质结构，加快职业标准及职业技能等级标准的建设步伐。一方面，我国应充分借鉴吸收国际职业标准建设的成功经验和先进成果，以国际标准为参照，规划和建设国内标准，确保我国的职业标准以及职业技能等级标准具有先进性、前瞻性;另一方面，我国在建设完善职业技能等级标准的过程中，应立足于行业发展、企业生产的实际需求，注重采纳企业的意见和建议，充分体现現代产业发展的新趋势，解决企业对适用性人才的需求困境。

第二，制定不同类型学习成果认证及转换标准。目前我国1+X证书制度尚处于试点阶段，职业教育领域不同类型学习成果认证及转换标准的建设还难以全面展开，但随着1+X证书制度试点的扩大，相关配套制度会逐步完善，未来各类职业教育学习成果认证及转换标准建设必将成为重点工作。因此，基于国家资历框架推进1+X证书制度建设，在初始阶段就应树立前瞻意识和长远眼光，重视不同类型学习成果认证及转换标准的规划建设。对此，教育部应适时组织职业教育界专家学者，成立职业教育学习成果相关标准制定委员会，负责制定不同类型学习成果认证及转换标准，并由教育部相关标准审定委员会批准，以文件形式发布，作为全国职业教育领域不同类型学习成果之间实现认证与转换所共同遵守的准则和依据。在内容上，不同类型学习成果认证及转换标准应包含基础标准和工作标准两部分。前者应涵盖资格标准、认证单元标准、学分标准、转换规则等，后者应包括业务规范和流程等。

3.健全机制：依托国家资历框架健全职业技能等级证书的质量保障机制。教育领域的质量保障是指在一定的价值指引下，以内部质量管理为主，按照一定的标准对教育各个环节进行质量管理，以保证人才培养和组织建设的效果。质量是资历框架的“生命线”，质量保障机制是国家资历框架建设的根本基础，也是建设具有权威性、社会广泛认可的国家资历框架体系的前提。基于国家资历框架推进1+X证书制度建设，需要从多个方面健全职业技能等级证书的质量保障机制。

第一，建立利益相关主体的沟通协商机制。职业技能等级证书的开发既关系到职业教育改革发展，也关系到行业企业的人才聘用，涉及众多利益相关主体，其中，不仅包括证书开发的教育培训机构、对应的行业企业，还包括参与证书考试的学习者。不同的利益相关主体基于不同的立场和利益诉求，会在一定程度上导致职业技能等级证书功能的异化。为此，需要建立职业技能等级证书利益相关主体的沟通协商机制，确保各方利益相关主体都能享有充分的话语权，最大程度上凝聚各界共识，从而保证各类职业技能等级证书的应用质量。

第二，健全职业技能等级证书应用的质量监督机制。我国在资历框架制度建设上曾经走过“弯路”，如职业资格证书制度，原本是一项具有重要意义的制度，但我国在实施过程中，由于监督不力，导致众多证书的开发、管理和应用乱象频出，证书声誉不断下滑，最终很大一部分职业资格证书在行政改革中被废止，仅保留了少数含金量高、必要性强的证书。新时期基于国家资历框架推进1+X证书制度，必须吸取以往的经验教训，高度重视质量监督机制建设。对此，建议教育部组织成立专门的职业技能等级证书质量监督部门，制定科学、严密、完善的监督制度和办法流程，确保职业技能等级证书的应用过程法治化、规范化、科学化。

第三，建立职业技能等级证书应用反馈机制。在1+X证书制度建设过程中，建立健全职业技能等级证书应用反馈机制，不仅有利于及时发现证书应用过程中存在的问题，为证书开发和管理的优化提供必要信息，也有利于检验各级各类证书的应用效益，为后续开发工作的改进提供依据。对此，一方面，我国应加强面向职业技能等级证书应用过程的大数据系统建设，动态收集、跟踪、监测各级各类证书的应用数据和信息，分析其实际应用效果，及时反馈给证书建设和管理单位;另一方面，我国应建立职业技能等级证书行业接受度的定期调研制度，充分收集行业企业应用相关证书的情况和反馈意见，对各级各类证书开发、建设和管理工作持续进行有针对性的调整及改进。

三、国家资历框架下1+X证书制度实施的路径选择

1.加快立法建设，完善1+X证书制度落实推进的制度规范。1+X证书制度与法律制度建设具有高度的正相关性，完善的法律制度体系是保障1+X证书制度体系有序运转的核心要素。当前，迫切需要加快立法建设，为基于国家资历框架推进1+X证书制度提供法律保障。

第一，树立科学的立法理念，明确相关法律定位。加快1+X证书制度实施相配套的法律法规建设，重点在于面向职业技能等级证书制度进行配套性立法。首先，需要明确对于职业技能等级证书制度而言，立法的目的在于保障相关证书获得者的收益权，同时凸显职业技能等级证书对于学习者职业能力形成、个人职业发展乃至全面发展等方面的整体价值，这是我国1+X证书制度立法工作中应当树立的根本理念。其次，在立法过程中，需要明确相关法律法规在国家法律体系中的定位。1+X证书制度实施相配套的法律法规建设既要遵循上位法，又要对接下位法。具体而言，1+X证书制度的配套法律法规建设，要切实遵循教育法、劳动法、就业促进法等上位法的要求，在以上法律框架内，展开1+X证书制度配套性法律的研制工作;同时，还要有效对接高等教育法、职业教育法、民办教育促进法等下位法，确保1+X证书制度的配套法律法规与各级各类教育、培训和劳动力市场已有的相关法律和政策一致。

第二，健全国家资历框架相关的法律，保障国家资历框架规范运行。国家资历框架作为宏观的制度体系，牵涉面较广，需要在各环节完善法律规范，保障国家资历框架规范有序运行。具体而言，国家资历框架建设主要包含七个方面的内容，分别是资历框架建设的目的和原则、组织管理机构、利益相关者、资历的开发、质量保证、学习成果认证、资历认证等。对此，面向国家资历框架开展立法工作，应针对上述七个方面，分门别类地完善相关法律规定。除此以外，国家应以法律形式确定国家资历框架的整体架构、层级划分、标准体系和模型结构，凸显国家资历框架的规范性、科学性以及权威性。

第三，完善1+X证书制度配套法规，支撑相关建设工作有效推进。1+X证书制度的实施，需要教育行政部门、职业院校、行业企业、社会性培训机构等主体紧密配合，因而建立并完善配套法规是支撑相关建设工作有效推进的制度基础。一方面，应以法律形式明确职业院校落实1+X证书制度的职责，从制度层面激励职业院校深化“三教”改革，全面推进1+X证书制度实施。另一方面，应以法律形式明确行业企业、社会性培训机构参与以及配合职业院校落实推进1+X证书制度的义务，以原則性指导的形式鼓励社会各界支持1+X证书制度的建设和推广。

2.深化产教融合，健全多元主体协同育人机制。长期以来，我国职业院校注重学历教育，对职业培训资源的投入力度不足，导致广大职业院校普遍缺乏开展职业培训的资源和能力。基于此，推进1+X证书制度，需要在发挥职业院校主体作用的同时，充分激发行业企业、社会性培训机构参与职业教育人才培养的积极性，以弥补职业院校在职业培训方面的不足。因此，需要将深化产教融合、健全多元主体协同育人机制作为推进1+X证书制度建设的关键之策。具体而言，应从以下两个方面着手：

第一，强化利益联结，打造校企命运共同体。深化产教融合、校企合作，根本在于建立学校与企业利益一体、共谋发展的长期性、战略性合作伙伴关系。打造校企命运共同体，不仅要完善职业教育社会化办学机制，同时还要增强职业院校的社会服务能力。在职业教育社会化办学方面，要加快推动职教集团、混合所有制职业院校、产教融合型企业建设，通过国家政策的引导和鼓励，促进职业院校与行业企业、民间资本共同举办职业教育，从根源上强化职业院校与社会力量的利益联结。在增强职业院校的社会服务能力方面，职业院校要将提质增效作为办学和育人工作的根本原则。首先，坚持面向产业发展需求和市场需求布局专业，促进教育资源、技术资源、人才资源建设与行业企业实际需求高度匹配。其次，加强教育教学质量建设，深化“三教”改革，创新教育模式和教学体系，以高质量的人才输出赢得行业企业的“青睐”。

第二，健全多元办学格局，促进校企协同育人。推进1+X证书制度实施，需要行业企业的深度参与。职业院校要明确自身在人才培养方面的优势和劣势，健全多元办学格局，促进校企协同育人。行业企业作为市场主体，拥有行业经验和市场信息优势，可以为人才培养目标提供行业标准，为1+X证书考核提供技能依据。职业院校拥有智力优势、专业优势和教育资源优势，可以结合政府政策导向、地域产业经济特征、行业用人需求制订人才培养方案。因此，职业院校要加强与行业企业的合作，共同研制技术技能人才培养标准和开发职业技能等级证书，协同落实1+X证书制度，确保职业教育人才培养方案与市场需求实现有效对接。

3.强化师资力量建设，打造“双师型”教师队伍。推进1+X证书制度，根本目的是完善职业院校学生能力素质结构，提高技术技能人才培养质量。在1+X证书制度实施过程中，要把师资队伍建设摆在突出位置上，着力打造一支与1+X证书制度相匹配的“双师型”教师队伍。

第一，加大人才引进力度，完善职业院校教师队伍结构。“双师型”教师数量不足一直是制约我国职业教育办学水平提高的重要因素。职业院校要完善师资结构，建立与1+X证书制度相匹配的教师队伍。首先，加大人才引进力度，充实校内的职业培训师资力量，更新用人理念，改革教师聘任制度。面向拥有丰富行业经验的企业技术骨干、持有高含金量专业技能证书的大师级工人，可适当放宽教师聘任的学历、年龄等要求，给予具有较强市场竞争力的薪资待遇，吸引更多高端技术技能人才到校任教。其次，适度扩大兼职教师群体在专业教师队伍中的比例，为在行业企业中任职的高技术人才更多参与职业教育人才培养创造有利条件。

第二，加大教师培训力度，完善教师队伍的能力素质结构。缺乏行业工作经历、与X证书相关的职业技能水平不高是职业院校专业教师队伍中普遍存在的问题。职业院校基于1+X证书制度建设打造“双师型”教师队伍，除了大力引进外部人才外，还应将主要精力放在在职教师的培训上。具体而言，职业院校可以与行业企业共同建立“双师型”教师培训基地，定期组织在职教师参与证书类技能培训以及实践能力提升类培训项目。与此同时，职业院校还可以与具备职业技能等级认证资质的评价组织开展合作，按照不同职业技能等级标准对在校教师群体进行高质量培训，多举措提升在职教师的技术技能实操水平。

第三，加大教师激励力度，鼓励教师参与X证书技能培训与教学。职业院校实施1+X证书制度，需要每位教师的积极参与。因此，要建立教师参与1+X证书制度实施的激励机制。首先，职业院校应建立高水平教师能力认证和奖助制度，强化物质激励，调动教师参与X证书技能培训项目的积极性。其次，职业院校应完善教师工作绩效考核制度。对于通过X证书技能培训并在相应的职业技能教学工作中取得突出成绩的教师，给予评奖评优、职称评定等方面的倾斜政策。

4.深化教学改革，构建与1+X证书制度相适应的教学体系。基于国家资历框架推进1+X证书制度建设，职业院校要牢牢抓住人才培养质量提升这一根本点，全面深化教学改革，创新课程体系、教学模式和教学方法，努力构建与1+X证书制度实施相适应的教学体系，确保1+X证书制度的实施实现预期目标。第一，构建课证融通的课程体系。职业教育人才培养过程中的专业知识学习与职业技能训练是一个系统的、长期的过程。为使学生在毕业时能够顺利取得学历证书和职业技能等级证书，职业院校要构建课证融通的课程体系，广泛开展职业技能培训工作。具体来说，职业院校应在进行广泛市场调研的基础上，联合行业资深人士、企业技术专家共同研讨论证、开发建设专业课程体系，明确学生每学年、每学期的学习目标和任务，统筹规划安排、同步组织实施专业知识学习与职业技能训练，保障课程进度与X证书考取无縫对接，真正实现课证融合。第二，建立更具弹性的教学模式。“职教20条”在“启动1+X证书制度试点工作”一节中明确提出，职业院校在校内开展的职业培训可面向社会人群，校外培训也可面向在校学生。可见，职业培训的校内外双向互通是1+X证书制度实施的要求。保障职业培训的校内外互通落地，要求职业院校建立更具弹性的教学模式。一方面，职业院校应探索建立弹性学制。根据校内外学习者的不同情况，灵活调整或设定学习时间和年限，推动专业课程教学内容模块化，尝试以“公共基础课+专业核心课+职业培训项目”的三元模式展开教学，为校内外学习者更好地应用1+X证书制度创造有利条件。另一方面，职业院校与企业共同建立“学校课堂+企业课堂”的双场景教学模式。“学校课堂”主要教授专业知识，“企业课堂”负责技能实操训练。在工学交替的过程中，实现学校教师和企业师傅双向全程共导。第三，充分运用现代教育技术和手段。随着教学模式的灵活化、教学过程的片段化、教学内容的模块化发展，在一定程度上会增加职业院校教学体系的复杂性，不仅为教学过程的组织实施带来更多不确定性，也为教学管理带来更多挑战。为妥善处理和解决这些问题，职业院校应充分运用现代教育技术和手段，不断加强信息化建设，建立校园信息平台，完善学习者的个人信息和学情信息，增强教学管理能力。除此以外，职业院校还要大力建设网络教学资源和数字化教学资源，促进线上与线下教学相结合，提高学校教育资源的利用效率。

总之，1+X证书制度的实施打破了传统的职业教育人才评价体系和格局，不仅为职业院校改革创新人才培养制度创造了有利时机，也为职业院校实施“三教”改革带来了有力抓手。职业院校应提高站位，全面深化教学改革，构建与1+X证书制度实施相适应的人才培养体系，为我国国家资历框架的构建做出应有的贡献。

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