西部边境地区基层社会治理的现实困境、理念转型和路径优化

【摘 要】在深度全球化的当下和未来，西部边境地区基层社会问题越来越呈现出鲜明的跨国性、公共性、跨域性、交织性和开放性等新特点，传统的治理理念和方式已不能有效应对和解决西部边境地区基层社会的新形势、新问题。西部边境地区基层社会治理只有树立善治和现代化等多元治理新理念，基于治理主体多元化、治理内容多向化、治理层次多级化、治理路径协同化、治理方式网络化、治理场域开放化、治理队伍专业化、治理手段智慧化、治理合作国际化等多维考量，推进多元主体的共建共治共享，才能有效推进西部边境地区基层社会治理体系化与能力现代化，从而最终实现西部边境地区基层社会的和谐稳定和长治久安。

【关键词】西部边境地区;基层社会;多元治理;共建共治共享

【作 者】刘有军，四川大学国际关系学院中国西部边疆安全与发展协同创新中心2018级博士研究生。四川成都，610064。

【中图分类号】D63  【文献标识码】A  【文章编号】1004-454X（2021）03-0026-0010

边境是国家疆域的特殊政治地理空间，发挥着对外联通周边、向内缓冲屏障的独特作用。在我国，边境地区1一般指沿着陆地国界线向国内领土纵深的县一级行政管理区域。作为国家领土的西部边缘边远地带，西部边境地区是拱卫国家核心区域发展的重要力量，更是国家推进西部边疆治理的前沿地带，还是对外联系的桥梁纽带。西部边境地区基层社会治理是国家治理的神经末梢，也是国家主权、安全、发展、利益与治理的“晴雨表”。当下及未来的中国面临百年未有之大变局，美国推行的印太战略及在全球范围内集结反华力量围堵、遏制中国的崛起，中印边境冲突的常态化和长期化的发展趋势，因地缘政治博弈而导致的缅甸政治变局等，都会波及影响到我国的西部边境地区，给西部边境地区基层社会治理带来诸多不确定的变数和威胁。传统的管制型治理理念和政府一元主导的治理模式已经越来越难以适应新形势下西部边境地区基层社会各种新问题的新挑战。以往关于西部边境地区基层社会治理多侧重于跨境“三非”问题、跨国犯罪、毒品走私等具体议题研究，而对这些广泛存在于西部边境地区的基层社会问题、社会矛盾治理等现实困境的基本特点和治理理念及方式缺少反思。新形势下只有对西部边境地区基层社会治理面临的现实难题和困境进行科学的分析，总结西部边境地区基层社会治理的特殊性和一般规律，树立基层社会治理体系化与能力现代化的新理念，探究和优化基层社会治理的新方略和新路径，才能有利于推进西部边境地区基层社会的长治久安和“平安社会”建设。

一、西部边境地区基层社会治理的现实困境

西部边境地区大多自然条件恶劣，人与资源矛盾突出，历史欠账较多，贫困人口集中连片，经济社会发展很不充分。尤其突出的是，“边疆地区处于国家政治、经济与社会治理的边缘地带，一般是民族聚居区域，政治安全稳定、干部队伍建设、民生事业发展、经济社会建设等领域都面临严峻挑战，如果不能很好地处理边疆地区稳定、发展、改革的关系，就可能形成影响整个国家治理和发展的‘短板。”[1]当前西部边境地区基层社会治理面临的难题和困境主要有以下几个方面。

（一）基層社会公共服务和社会保障不足，边民公共精神和参与意识不强

1.公共服务落后极易消解基层民众参与社会治理的积极性。公共服务主要包括看病就医、就学就业、住房养老、教育文化以及基础设施建设等方面内容。西部边境地区大多是“老、少、边、穷、远”地区，基层政府承担的国家性事务多，财政收入少，缺乏足够的人力、物力和财力发展区域内的公共服务。西部边境地区基层社会公共服务落后，既包括区域内公共服务整体水平的落后，也包括城乡间公共服务供给的不平衡和不同群体间享受程度的参差不齐。这种不平衡产生的负面影响表现为西部边境地区基层尤其是农村基层群体的参与积极性很低。最终导致基层社会治理成为政府“一家独唱”的管控和维稳，“稳定压倒一切”被简单理解为“稳定就是一切”。[2]

2.西部边境地区与发达地区发展差距拉大引发边境地区民众的心理失衡，极易弱化边境地区的社会整合。西部边境地区一般离国内经济发达地区较远，产业结构和经济发展水平相对落后，加之历史上长期闭塞导致的自身发展能力不足，多处于与东部发达地区发展脱节的边缘地带。尽管与周边多国接壤，在对外开放上具有优势，但接壤国家及其边境地区大多发展水平不高，经济结构和发展模式相对落后，经济发展的牵引力较弱。改革开放以来，我国东部沿海地区和内地发展加快，与西部边境地区发展的相对差距拉大，加之境内外反华势力与分裂势力的蛊惑和渗透，一些边民产生“被剥夺感”，对国家的认同出现弱化。经济落差和利益失衡导致社会失范行为增多，加剧了西部边境地区社会整合的弱化。[3]

3.边民公共精神和参与意识较为缺乏，影响基层社会治理的效果。西部边境地区多为集少数民族、山区和贫困为一体的地区，自二十世纪八十年代开始，国家在此建立居民（村民）委员会，实行居民（村民）自治。近年来西部边境地区社会转型逐步加快，但是受自然环境、历史地理、传统文化和风俗习惯等因素的制约，西部边境地区基层社会自身结构分化不足，组织化水平低，显现出板块分割的“孤岛”状态，社会关系一般依赖于民族心理、宗教情感和族缘血亲来维系。由于边民大多生活在相对闭塞的环境中，生产生活自给自足，思维观念相对保守，对与自己利害关系不大的事务缺乏参与热情和动力。长此以往形成了整个基层社会参与治理的公共意识薄弱、观念滞后、情况不佳的现状。[4]随着国家城市化速度的加快，大量年轻劳动力外出谋生，西部边境地区“空心村”的现象越来越普遍，老人、妇女和孩子等“三留守”人员成为基层社会的主要群体。

（二）政府重管理轻治理，治理方式单一固化

1.传统行政管理方式滞后于时代发展。在深度全球化时代，西部边境地区的社会转型呈现出社会流动、市场开放和内外相连等显著特征，原有的保守封闭格局被打破，但是传统的行政管理体制变化不大，滞后于社会治理实践的发展。政府以行政管理方式对社会进行单向的从上至下的管控，缺少现代治理的方式方法，尤其缺少自下而上的信息通道和与社会平等协商、对话合作的开放路径。一方面政府重视基层社会的管控多于公共服务的提供，重视社会稳定的结果多于社会发展的过程，强调政府的绝对权威，行政权力以高压态势处于社会管理的支配地位，沟通协商合作治理较少;另一方面政府、社会和各族民众还需增强有效互动，政府多以行政命令约束基层社会，社会缺少畅通有序的权利和利益表达渠道，更无法影响政府的治理决策。单向治理路径限制了社会治理的内涵和外延，治理各要素关系未能完全理顺，治理资源未能实现优化配置，政府“大包大揽”的传统管理模式在边境地区基层社会治理中显得乏力。

2.基层社会治理主体能力不足。西部边境地区基层社会治理能力主要涉及对社会事务的管理能力、公共服务的供给能力、社会经济的发展能力和治理资源的汲取能力等。这些能力都与治理主体紧密相关，基层社会治理能力不足折射出治理主体能力的欠缺，而这很大程度上是因为构成其治理能力的权力只是迈克尔·曼所说的“专制性权力”而不是“基础性权力”[5]。尽管随着边疆治理的不断深入，西部边境地区政府、民众、企业和社会组织等的动员参与能力有很大提高，在社会安全、救灾抢险和生活保障等方面成效明显，但自主力量仍然较弱，“专制性权力”虽然化解了边境地区社会整体性危机，但在面临比一般社会更为纷繁复杂的边境地区社会具体深层问题时，“基础性权力”解决民众身边眼前小事则无可适从。在西部边境地区存在的毒品问题、“三非”问题、跨境婚姻、艾滋病、跨境赌博和军火走私等社会治理顽疾未得到根治的背景下，基层社会有限治理能力不足以应对;公检法干警、职业技能培训和社会工作等专业治理技术和人才紧缺，尤其是面临愈加隐蔽的跨境违法犯罪的整治、富余劳动力资源的开发和心理失衡社会群体的安抚等治理能力滞后。[6]权力本位、碎片化信息以及职责同构等造成的西部边境地区府际协同困难和基层微腐败，社会组织发展缓慢，数量较少、规模不大、质量偏低，民众中出现更多的“搭便车”和“看门人”行为，共同造就了西部边境地区基层社会治理力量分散而低效的窘境。

3.法治精神践行困难。改革开放以来，法治已成为我国基层社会治理制度层面的共识，依法治国也已成为国家推进现代治理的基本遵循，但在西部边境地区基层社会治理实践中，法治并没有成为解决社会问题的主要途径，法治弱化有时甚至成为社会矛盾激化的导火索。首先，西部边境地区基层社会治理的法制规范缺失。目前针对西部边境地区政府、民众、企业和社会组织等各自的权力边界、有效参与治理路径等地方性法规建设缺失。其次，基层社会治理权力监督机制相对缺位。在西部边境地区，常有粗暴执法、司法不公、非法拆迁、非法集资等问题发生[7]，由于缺乏社会各界对政府行政权力的有效监督，时常酿成群体事件。再次，民族习俗与熟人关系文化浓厚造成依法治理困难。西部边境地区基层社会存在很深厚的民族文化和传统习俗，人伦血亲构成的熟人社会经常出现“以情替法”“以俗压法”等现象，如何处理好遵循法治和尊重民俗、依赖熟人文化之间的关系成为畅通基层社会多元治理路径的难题。

（三）多元文化认同的张力和冲突，给边民民族认同和国家认同的整合带来难题

1.多元文化认同张力影响社会稳定。国家认同是民众在情感和理性上对国家形成的一种归属感，而多元社会文化对国家认同的影响会通过社会治理得以显现。西部边境地区在长期发展中孕育了宗教信仰、人伦血亲、族群文化、生活生产习俗和人文风情等一些不同于内地的传统文化。在新的治理理念尚未很好融入边境地区基层社会而本土传统文化又遭受各种外来文化冲击的过程中，西部边境地区的社会价值体系波动不稳，容易引发思想认知混乱。在国际敌对势力和反华势力的思想文化渗透破坏之下，多民族国家的认同根基极易遭到削弱。多元文化的异质性引发西部边境地区基层社会治理规约失效主要体现在：一是导致民众的身份认同意识减弱，更多把自己看作“自然人”和“经济人”，很少把自己当成“边疆人”坚守国家利益，一些边民为了追逐利润铤而走险，甚至走上违法犯罪的道路，以致滑向国家认同的对立面;二是导致家庭伦理道德衰败，当赡养老人、稳定婚姻等传统家庭伦理道德被冲破时，也会冲击社会关系和社会稳定，以致破坏共有精神家园，动摇国家认同的公众心理基础。

2.民族宗教认同张力影响民族认同和国家认同的整合。长期以来，在独特的民族体貌、风俗习惯等基础上建立的民族认同和在历史渊源、信仰崇拜等基础上形成的宗教认同构成西部边境地区精神认同的主轴，并与国家认同形成一定张力。我国域内民族分布呈现出“占全国总人口90%的汉族，起源并主要居住于中原地区，占全国总人口10%的其他少数民族主要居住在边疆地区”[8]8这样一种图景，使得西部边境地区的国家认同集中体现为西部边境地区各少数民族民众对国家的支持与认同。以云南省为例，2019年云南少数民族人口1621.26万人，占全省总人口的33.6%，这些少数民族中尤其又以跨境民族居多，共有1041萬人居住在25个边境县。跨境民族具有的亲缘、血缘和地缘关系，促其形成共同的较为稳固的民族认同，在互市通婚、交流互动中潜意识地淡化了彼此间的国籍差异，而更多地强调其共同的民族身份。西部边境地区广泛存在的佛教、基督教、伊斯兰教和道教等各类宗教对边境地区民众信仰的影响内化于心，极易淡化他们的国家认同。当这些宗教认同被境内外敌对势力误导利用，与国家认同产生冲突而得不到及时引导疏解，就会对社会主义价值观的融入与整合产生一定程度的排斥，甚至对建构与中国特色社会主义道路、理论、制度、文化相契合的基层社会多元治理价值体系产生影响。[9]

3.一些边民以边疆边境地域认同划界极易影响民族团结和民族关系乃至社会稳定。从西方现代民族国家的演进来看，国家是以地域为前提的，在一国地域范围内就属于该国公民，但由于地域的差别，不同地区对国家的认同有着很大差异。边疆地处国家边缘边远地区，由于其特殊封闭的地理位置，自古以来就存在内生性认同的秩序体系，历史上对国家的认同较弱。西部边境地区的情况则更为复杂，在中华人民共和国成立以前，这里存在着诸多世居民族，随着国家对西部边境地区治理的不断深入，一些“直过民族”历经了从外部强化性认同转向内在向心力认同的漫长过程。与现代化相随的各种外来因素不断介入，导致各族民众逐渐突破原有的狭小边境地区，在场缺席行为时有发生[10]，致使对国家认同的时空场域和情境体验被改变，这种变化对国家认同建设和向心力既是机遇更是挑战。一方面民众对长期生活的西部边境地区“形成一种在场的情境依恋和归属感”[11]，这种地域认同因受西部边境地区特有和突出的民族宗教、地缘环境等因素的交织影响，表现为严重的惧外排外心理和一定的分离分裂思想，在境内外反华势力和敌对势力的渗透破坏之下，一些极端组织甚至衍生出对领土的诉求或行动，直接威胁国家安全。另一方面国家在边疆治理过程中，突出强调“中心—边缘”，通过具体的政策对西部边疆各省区进行对口帮扶，这在促进其发展的同时，加大了以“中心—边缘”为取向的边境地域认同与国家认同之间的张力。

（四）治理场域延伸，治理难度加大

1.跨境人员流动和经贸往来频繁，增添了治理难题。传统管理追求的目标是社会稳定，管控过程也是在相對稳定的环境中进行的。随着“一带一路”深入推进和对外开放程度加深，西部边境地区的社会治理环境发生巨大变化，从单一的静态到复杂的动态，从稳定的同域到动荡的跨域，这一切加重了治理过程的压力。绵长的边境线和天然的跨境通道多，往往为非法入境、居留、就业的“三非”跨境人口涌入埋下隐患。由于西部边境地区与周边国家之间的跨境人口流动和经贸往来越来越频繁，跨境婚姻、艾滋病传播、跨境贩毒和走私犯罪等活动增多。“三非”人口占用西部边境地区有限的自然和社会资源，影响社会秩序稳定，加大社会多元治理难度;跨境婚姻造成计划生育和户籍管理困难，增加社会多元治理成本;艾滋病传播引发社会公共卫生安全危机，加剧社会恐慌和贫困，危及社会多元治理基础;跨境贩毒和走私活动危及西部边境地区社会稳定，甚至威胁国家安全。跨境贸易在繁荣西部边境地区经济、激发社会发展潜力和调动资源优化配置的同时，也带来周边国家的工业废源、有害生物、危险化学品和疫病疫情等输入风险。

2.域外力量渗透破坏，影响西部边境地区基层社会安宁。西部边境地区一方面是我国对外开放的前沿与通道，集人口流动区、商品贸易区、文化交汇区于一体，另一方面发展相对落后，生态相对脆弱，周边和境外跨国犯罪集团的跨国犯罪和境外势力的渗透破坏严重威胁西部边境地区基层社会稳定。如越南、老挝和缅甸等国家边境地区经济发展较为落后，社会矛盾复杂，社会治安失序，极易蔓延影响到我国的广西、云南等西部边境地区。“金星月”“金三角”贩毒集团近年来大肆向我国境内输送毒品，西部边境地区成为其必经之地和重要中转站，社会犯罪随之增加，扰乱了既有社会治理体系的正常运行。受西方势力幕后操控的境外非政府组织打着社会救助和公益慈善等旗号，渗入我国西部边境地区社会治理活动，侵袭着基层社会治理的有生力量。国外反华势力、域外恐怖主义和宗教势力加紧对我国西部边境地区渗透，严重威胁基层社会的安全稳定。

3.非传统安全问题频发给西部边境地区基层社会带来诸多显在和潜在的风险和危机。近年来随着全球化进程加快，西部边境地区社会治理场域呈现出开放性、跨国性和要素流动性等特点，跨域性的生态安全危机、恐怖主义、能源危机、疫病疫情扩散和跨国犯罪等非传统安全威胁日益增多。风俗习惯、民族宗教、社会转型和利益分化与域外势力渗透等因素交织影响，西部边境地区已成为非传统安全危机爆发的高危地带，加之社会内生脆弱，社会结构紧张，潜在矛盾多发，基层社会治理面临政治、经济、文化和生态等方面的非传统安全风险。[12]一是西部边境地区传统安全与非传统安全风险交织，经济发展和民生保障滞后，区域经济差距、城乡发展差距、贫富收入差距和基本公共服务不均等造成的集聚效应叠加。二是因特殊的地理构造引发的自然灾害风险、生产条件落后引发的生产安全风险、市场缺陷引发的经济运行风险、医疗卫生水平滞后引发的公共卫生风险以及群体性事件等社会风险具有潜在性、突发性和不确定性的特点，西部边境地区基层社会治理内在风险长期存在。三是伴随“一带一路”深入推进，国内外经济深度竞合、西部边境地区大量森林、草原和矿产等资源的过度开发，极易造成跨国大气和跨国河流污染等生态安全威胁，西部边境地区基层社会治理的外来风险也不断增加。

二、西部边境地区基层社会治理的理念转型

西部边境地区基层社会面临的诸多现实困境表明，传统基层社会治理理念已难以有效适应新形势下的新情况、新问题和新挑战。西部边境地区基层社会治理亟需实现现代理念转型，推动治理主体多元化、治理路径协同化、治理目标共享化和治理场域开放化的观念升级，需要中央、省、市、县级政府及民众和市场的共同参与，处理好基层政府与上级政府、基层政府与各族民众、基层政府与市场，以及各族民众之间、国家之间、多主体之间的复杂利益关系，才能为西部边境地区基层社会多元共建共治共享行动提供思想指导和智力支持。

（一）治理主体多元化：从政府单一主导到党委、政府、媒体、民众和市场的共营

现代治理理念强调，治理与管理区别在于由单一向度的管制向多元治理迈进，体现出治理主体的协调联动，治理路径的多维复合和治理资源的嵌入互补。多元治理尤其突出多元主体共治，即改变传统的一元主导，形成党政社民企及其他治理积极力量多元共治的格局，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、媒体监督”[13]49的六位一体治理模式。同时，既强调多元治理主体的共同参与，又突出党委的领导作用，各方主体的角色定位也从“中心—边缘”转变为“多元一核”[14]。多元治理还需要发挥西部边境地区基层党委、政府、民众、市场以及其他治理主体的协同作用，实现基层党委、基层政府、民众、市场以及其他治理主体的力量整合，建立和完善多元治理主体权力体系，实现社会有效治理与活力迸发。西部边境地区基层社会是一个丰富而复杂的有机整体，存在多种正式的和非正式的群体，既有基层党委、政府等官方力量，也有企事业单位、群团组织、社会组织、城乡居民自治组织等民间力量，还有各族民众、媒体以及其他跨域力量等个体分散力量。推进西部边境地区基层社会多元治理，必须充分发挥西部边境地区基层党委的政治主导作用，调适政府与各类群体的关系，激发社会各界参与治理的积极性，实现政府治理和社会自我调节、各族民众自治良性互动，以多方主体共同参与的理念创新西部边境地区基层社会共建共治共享的治理新格局。

（二）治理路径协同化：从强制命令为主走向平等对话协商合作等治理方式的多元

随着西部边境地区对外开放的深入和社会结构的变化，利益分化导致的社会矛盾增多，各族民众的权利与法治意识增强，传统的治理机制、治理方式已经难以适应西部边境社会发展的新形势，治理路径从过去的行政强制管理开始向法治、德治、自治相结合的平等协商、对话合作迈进，这就需要重塑政府、民众、市场、社会组织等治理主体之间的新型关系。首先，良法是善治的前提。面对西部边境社会发展过程中凸显出的诸多问题和矛盾，传统的行政管理手段亟待更新升级以应对新的治理实践。必须将依法治国的基本理念贯穿到西部边境基层社会治理的实践路径中，通过法治理念和法治手段解决基层社会治理问题。其次，德治是法治的有效补充。要将社会主义核心价值观和中华民族传统美德融进西部边境地区基层社会治理过程，弥补法治手段的不足，用道德规范的力量辅助社会治理，从源头上减少社会矛盾的产生，提升基层社会治理能力和水平。最后，自治是治理的重点。基层自治是西部边境社会治理的重中之重，基层社会治理要“充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合”[15]。

（三）治理目标共享化：从政府善政到社会善治的融合

传统社会管理崇尚行政管制与维护稳定，而西部边境地区在走向现代化的过程中多元主体因利益博弈呈现出更加复杂、多变的非均衡状态，加剧了社会矛盾的积累。[16]传统的管制维稳思维固化了基层政府“不出事就好”的行动逻辑[17]，无法从根源上化解西部边境地区基层社会中的深层次矛盾，而多元治理倡导从传统的“善政”管理目标，转变为“善治”治理目标。具体而言，西部边境地区社会治理要由单纯追求政府管理效率向实现边境地区社会整体公共利益转变，同时理顺治理主体、治理路径和治理目标等治理要素之间相互关系，更好地维护西部边境地区社会公平公正，提升西部边境地区民众国家认同，最终实现基层社会善治。西部边境地区基层社会治理要以公共利益为最高追求，强调边境各族民众的主体性价值，充分调动基层社会整体积极性，以公共善重塑治理主体、治理过程、治理机制，推动善治目标下的共建、共治、共享的有效治理。[18]最终是要确保各方主体能够共同享有边境地区基层社会善治所带来的经济、政治和社会利益，使其获得感、满足感、安全感不断增强，巩固和完善党的领导与边境地区民众福祉的共同推进。

（四）治理场域开放化：从封闭静态走向跨域流动的综合考量

传统治理强调在特定的时空内，治理主体、治理路径和治理目标等要素相对明确，治理场域固定，治理边界清晰，而多元治理由于其主体、路径和目标等治理要素面临的新挑战，使得其治理场域不再局限于规定的时间和固定的空间内，各治理要素之间也不再是简单的主与客、施与受的关系，而是互为转化、相互影响。随着西部边境地区对外开放程度加深和对内交流领域拓展，其社会问题越来越呈现出扩散性、跨境性、流动性、多层面和多向度等特征，不断突破西部边疆省区行政区域，而不受国家之间边界和国内行政区划的限制，更有向周边国家和国内其他地区蔓延拓展的跨域态势。这些问题看似呈分散状却联系密切，一旦治理不当或失当其危害性将迅速积聚递增，造成跨域的流动性威胁。面对复杂的跨域社会问题，西部边境地区基层社会的治理场域注定不是封闭静态的，而是开放跨域的。在这一开放跨域的治理场域中，各治理要素要得到充分释放，并积极有效互动，形成党政主导、政政互助、政社互动、政民互联、政企互通[19]以及國家间互商等既有竞争也有竞合更有和合、充满活力且灵活多变的主体在场情境，自上而下与自下而上、纵向行政命令与横向平等协商、域内协同与跨域合作复合的多维路径架设以及从维护西部边境地区社会正常秩序、确保社会和谐稳定到激发社会活力、促进社会发展等更高目标的价值追求。

三、西部边境地区基层社会治理的实践路径：共建共治共享

西部边境地区基层社治理需要激发党委、政府、企业、社会组织和民众等各方潜力，厘清各自的权、责、利边界，促成多元治理共识与共同行动，通过基层社会善治到国家治理现代化的目标递进，重塑治理主体的理念、认同和能力，贯通体系、力量与资源多维路径，实现系统治理、综合治理和源头治理，才能最终推动西部边境地区社会整体发展和长治久安。

（一）确立“基层社会善治—边境治理方略路径优化—国家治理现代化”的共享目标

1.以实现西部边境地区基层社会善治为目标。边境治理的目标包括解决边境社会问题，促进边境社会公平正义，推进边境社会的发展和建设。因此，西部边境地区基层社会治理需要更加注重治理价值的整合、治理制度的设计、经济民生的改善、国家认同的增强、安全稳定的维护、社会活力的激发，实现名副其实的善治。一要加强治理价值整合。西部边境地区社会利益多元，观念多样，实现基层社会善治需要同质性的价值体系支撑，增进西部边境地区民众的国家认同，实现社会有效融合。二要完善治理制度设计。西部边境地区由于各种社会问题叠加，多样性复杂性特征明显，迫切需要在国家推进边疆治理的大局下，完善基层社会治理制度的顶层设计。三要注重经济民生的改善。经济发展和民生改善是社会善治的最重要体现，面对西部边境地区突出的经济发展和社会民生短板，要以提高民众生存生活发展水平为治理的基础追求。四要维护安全稳定。针对西部边境地区错综交织的社会问题，要分类分级治理，推动基层矛盾化解和社会凝聚力建设，筑牢西部边境社会安全风险防控和治理防线，确保西部边境社会长治久安。五要激发社会活力。针对西部边境地区文化异质性突出且多元的社会特点，需要深度激发各方治理主体的主动性、自觉性与积极性，推动形成多元共治的多方活力。

2.以推动西部边境整体治理方略路径优化为原则。西部边境地区作为一个具有特殊“区情、社情、民情、舆情和敌情”[20]的地理、政治、经济、社会及文化等多维场域，在推进边疆整体治理中具有不可或缺的地位。加强西部边境地区基层社会治理必须遵循国家对边疆治理的总体原则和基本方向，避免西部边境地区基层社会治理脱离边疆治理而碎片化，统筹推进整个边疆地区社会治理，“走出边疆民族地区发展不平衡的局面，形成国家整体区域均质化发展态势”[21]。从西部边境地区基层社会层面而言，要在国家治边总体要求下，以推动西部边境治理优化为原则，观照西部边境地区的特殊性和异质性，树立共建共治共享新理念，突出主体共建，多方参与，凝聚合力;坚持预判预报、预警预防与应急处置相结合，重点治理和点面治理相统一。

3.以促进国家治理现代化为根本。边疆边境治理能力是国家治理能力的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力现代化的重要实践内容。在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党之“四个全面”协调推进的过程中，西部边境地区基层社会治理始终处在国家治理体系主导的“核心—边缘”的边疆治理模式的最边缘。因此，推动西部边境基层社会治理不仅要以国家“核心”的治理和发展支撑“边缘”治理，发挥好“核心”的引领作用，更需要以西部边境地区基层社会这一“边缘”的治理和发展来促进“核心”的发展，[22]在这一双向的良性互动过程中，实现国家治理能力的提升。

（二）培育“理念更新—认同更强—能力更高”的共建主体

1.强化多元主体共同参与的治理理念。坚持以西部边境地区各族人民为中心，政府、民众、市场、媒体和社会组织等多元主体共同介入公共领域、共同管理公共事务的治理理念。一方面坚持党委领导、政府负责。我国边疆社会治理是“以党委领导为前提，以政府负责为核心，以法治保障为遵循，激发社会多元治理主体活力”[23]的“多元一核”体制架构。西部边境地区特殊的社会现状、多元的利益主体和复杂的治理形势，要求在基层社会多元治理中必须立足新时代各族民众对党和政府的新期盼，充分发挥党的领导核心和政府的主体引导作用。要切实提高基层党委和政府引领、组织和服务社会的思想认识，通过法律、政策、民俗、宗教等社会规范促使各方主体形成统一的治理价值追求;引导各方主体平等参与、相互信任，由重管理向重服务的观念转变。另一方面政府、民众、企业和媒体等都要明确“不同治理主体在社会治理中的功能定位、职责范围、目标诉求及其互动关系”[24]，清晰治理边界，分工协作，合力推进西部边境地区基层社会多元治理。从党委主抓、政府主导向党委负责、政府引导过渡，再向多元协同转化，正确处理在共建共治共享基础上与社会和各族民众等其他治理主体之间的合作关系;调动各方主体参与治理的积极性，激发民力，汇聚民智，引导各族民众在基層社会多元治理中建言献策，发挥其在基层矛盾化解中的首创精神。其他各方主体要树立基层社会治理的主人翁意识，主动践行公共精神和责任担当，相互协同、协调和协作，与政府积极互动、相互配合、密切合作，实现治理理念相互认可、治理行动共同协力、治理效果共享反馈。

2.提升强化多元主体共同参与治理的认同意识。强化对政府、社会和民众，尤其是后两者对基层社会治理的认同，必须理顺治理主体关系，推动边境社会发展，实现西部边境基层社会治理刚性制度和心理认同的整合。首先，在治理认知上，承认西部边境地区基层社会一定的自治性。充分认识到西部边境地区在民族、宗教和文化上与内地的巨大差异，通过一定程度非正式的、柔性的治理施加影响，使西部边境社会在循序渐进中强化国家认同。其次，在治理策略上，营造适度灵活宽松的西部边境地区基层社会治理氛围。基层社会的治理和运行需要在承认基层社会一定自治性的基础上，以自我适应的理性应对治理公权力和社会运行之间可能出现的矛盾，治理行动需要从刚性管制向柔性调节转变。再次，在治理战略上，强化西部边境社会命运共同体意识。通过执政党认同、政府认同、政策认同、意识形态认同和中华民族共同体认同的意识培育和树立，以国民身份和公民身份统摄其他身份，促进国家命运共同体内西部边境地区各族民众之间的深度融合，凝聚多元一体共识。最后，在治理实践上，加强西部边境地区基层社会积极情感与理性行动建设。培育西部边境地区各族民众积极健康的社会心态，筑牢其对多元治理的情感和行动认同，熔铸党领导下的多元治理主体于一体，[25]提升全民的政治参与素养和公共参与水平。

3.提高多元主体共同参与的治理能力。首先，加强西部边境基层社会多元主体参与治理的“硬实力”建设。政府要加大西部边境地区基层社会治理的人财物投入，夯实社会基础建设，加快治理技术和工具更新，采用现代化的人工智能、动态监测和治理云数据分析等技术，企业和媒体要积极利用先进技术和渠道优势自下而上参与“分析、反馈、服务、管理、监督等一系列治理流程”[26]，合力实现基层社会的智慧化和数字化治理。其次，加强西部边境地区基层社会多元治理的“软实力”建设。在不断提高政府、社会和民众自我完善、有序运行、促进公利的基础上，积极孵化社会治理领域的公益组织，弥补多元治理关键力量的缺位;培养社会工作人才，增强基层社会多元治理主体实力;加强和社会治理领域专家学者、社会组织负责人以及基层工作者协力合作，提高基层社会多元治理的规范化、精准化水平。再次，加强西部边境地区基层社会多元治理的“巧实力”建设。大力推动西部边境地区基层社会社区自治，完善各族民众国民教育和公共精神培育，推动家园意识教育深入边境地区村社，逐步提高各族民众“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督、自我发展”的获得体认和自治能力。最后，加强西部边境地区基层社会多元治理的“反制力”建设。对于境内外反华势力、敌对势力及违法犯罪集团和犯罪分子的故意、蓄意、恶意和敌意的渗透破坏和违法犯罪，通过反制能力建设给予必要的惩戒、惩治和打击。

（三）构建“体系畅行—力量协同—资源嵌入”的共治路径

1.推进基层社会治理体系有效运行。一方面，规范多元主体共治机制，形成多元治理协商体系。基层社会多元治理要达到预期效果，各方主体就不能各自为政，单打独斗，而是要政府、民众、企业和媒体等治理主体各司其职、各负其责、互通有无、协同推进，最大化形成多元治理的合力。西部边境地区基层政府要带头充分发扬基层民主，深化落实民族区域自治、人民代表大会和基层群众自治等法定参与制度，建立健全社会监督、公开听证和调研恳谈等日常参与制度，拓展有序参与和协商治理渠道。西部边境地区范围内各行各业及各族民众要积极投身群防群策、联防联治，打造“党—政—军—警—民—企”六位一体的全民共建共治共享多元治理联动体系。另一方面，健全西部边境地区社会法制规约，构筑多元治理法治体系。明确适宜的社会治理法制是政府“良政”和社会“善治”的有效保障。要结合西部边境地区基层社会现实所需，强化社会治理领域的立法建制工作。现实中的西部边境地区立法建制工作需要纾解的现实难题很多，其中尤以多元治理强调的以民生为价值取向最为突出，而西部边境地区基层社会广泛存在的教育、医疗、贫困以及安全等民生问题在社会治理转型中亟待法制规范确认。政府应依法依规提供科学、有效的公共服务，以法治思维和法治手段防范和化解基层社会矛盾，提高社会治理法治化和现代化水平。各族民众应自觉将法治与德治相融，涵育法治文化，把法治所提倡的价值理念与民族宗教习俗等结合起来，实现以法立德，相辅相成。同时西部边境地区基层社会立法建制还要注意少数民族习惯法和民规族约在增进人际关系和谐、维护基层社会秩序方面的重要作用，以提升治理效益，降低治理成本。

2.推进多元治理力量跨域协同。西部边境地区社会问题关涉边境与内地、我国与邻国等众多层面，多元治理各方主体应加强沟通协商，推进跨国家、跨地区和跨部门的跨域协同共治，以实现多方位、立体化、各领域的系统有效治理。一要加强跨国间合作，推动与周边国家及地方政府达成多边合作治理框架，倡导建立西部边境地区“社会治理共同体”，推进西部边境地区基层社会多元治理平台共建、信息共享、人才互用与跨国共治。二要强化跨地区协作，强化跨行政区域的联防联控，在明确属地治理责任的基础上，超越地方保护主义，实现西部边境地区基层社会多元治理政策互通、资源互补、定期会商、协同共治。三要推动跨部门参与，推进西部边境地区边防、海关、公安、安全、交通、农业等部门的协同，加强政府不同部门与科研院所、社会机构的联络，推进多元治理共同行动;实现与驻地部队、口岸海关、司法部门的联合，破除部门壁垒，形成军地互联、经验互鉴、执法互认、广泛渠道、不同形式的多元共治合力，推动共同谋划、共同推进、共同享有的跨部门合作治理。[27]

3.夯实多元治理资源嵌入保障。治理资源是边境地区基层社会多元治理的动力支撑。在推进西部边境地区基层社会多元治理过程中，既要重视对现有治理资源的有效汲取，更要注重对潜在资源的不断挖掘，确保治理资源嵌入与治理目标相匹配。首先，要优化治理资源配置。将西部边境地区基层社会各种广泛散见的政策制度、文化习俗、民规族约、宗教传统等正式与非正式资源汇聚到多元治理体系，实现治理资源与治理任务无缝衔接，将这些显性或隐性资源激活、用好，促进治理资源配置满足基层社会多元治理现实需求。其次，要发挥治理资源价值。在充分调动各种治理资源的基础上，以资源共享、价值发挥为导向，尤其突出多元治理中的资源价值属性，发挥民规族约及传统文化中的善言、善德与善行的积极作用，因势利导民主协商的正面功能，避免基层社会陷入“形聚神散”的低效组织化怪圈。最后，要强化治理资源动员。西部边境地区基层社会在推进多元治理过程中必须充分重视治理资源的广泛动员，应采用“情理动员”互惠信任，“宣传动员”积极号召和“政治动员”精英参与相结合，充分发挥西部边境基层社会党组织和党员干部在多元治理资源嵌入中的模范带头作用，实现组织、经济和政治上的资源保障。

四、结语

边境、边疆是国家领土不可分割的组成部分，边境地区基层社会治理是边疆地区基层社会治理的一个缩影也是一个核心，关涉整个国家的安全和发展。西部边境地区边境线漫长、民族众多，资源丰富，是我国与周边乃至域外环境能量交换最直接、最频繁、最复杂、最敏感的地方，也是国家对外开放和影响力辐射的“前线”或“前沿”，既是中国与周边等外部世界构建利益、命运与责任共同体的重要空间，也是与周边密切合作的重要平台，还是国家利益外溢的重要载体，[28]与国家安全密切相关。西部边境地区基层社会的民族团结、反分裂斗争、边境管理和跨境贸易、精准扶贫和民生改善、资源开发和生态保护等，关乎国家统一、领土完整、民族尊严和国家安全;事关改革开放发展的梯次推进、重大战略资源的开发利用和有效参与国际政治经济新秩序的建构，关系到“两个一百年”奋斗目标的实现和中华民族的伟大复兴，直接影响到国家未来的可持续发展和安全。因此西部边境地区基层社会治理是一个综合的系统工程，本文更多的是从中宏观视角探究西部边境地区基层社会治理的理念转变与方略路径的优化，学界仍需结合具体议题、典型案例和最新数据推进西部边境地区基层社会治理体系和能力现代化的精深化、精细化与精準化研究。

（本文在修改和发表过程中得到四川大学罗中枢教授、浙江大学谢贵平教授、四川大学杨鹍飞副研究员、丁忠毅教授的悉心指导和帮助，特此一并致谢！）

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THE REALISTIC PREDICAMENTS， CONCEPT TRANSFORMATION

AND PRACTICE APPROACH OF GRASSROOTS SOCIAL

GOVERNANCE IN WESTERN BORDER AREAS

Liu Youjun

Abstract：In the current and future of deep globalization， the grassroots social issues in western border areas are increasingly showing new characteristics such as transnationality， publicity， trans-regional， interweaving and openness， and traditional governance concepts and methods are no longer effectively respond and solve the new situation and new problems of the grassroots society in the western border areas.  The grassroots social governance in the western border areas can only establish new concepts of good governance and modernization， which are based on multi-dimensional considerations such as the diversification of governance bodies， the diversification of governance content， the diversification of governance levels， the coordination of governance paths， the networking of governance methods， and the openness of governance fields， the professionalization of governance teams， the intelligentization of governance methods， and the internationalization of governance cooperation， to promote the co-construction， co-governance and sharing of multiple entities. Only in this way can be effectively promote the systematization and capacity modernization of grassroots social governance in the western border areas， and finally achieve the harmony， stability and long-term stability of the grassroots society in the western border areas.

Keywords：the western border areas; grassroots society; pluralistic governance; co-construction; co-governance and sharing

〔責任编辑：陆  露〕