政府治理数字化转型的类型学分析

[摘 要]政府治理数字化转型是顺应数字经济和数字社会发展潮流的关键举措。根据“技术-组织-职能”的分析框架，政府数字化转型的路径主要有全面发展型、技术赋能型和改革引领型三种。全面发展型主要是在技术应用、组织改革和职能实现三个面向发力，实现高水平的治理数字化转型。技术赋能型表现为新型信息技术深度赋能政府治理，推动数字化政务服务提质增效。改革引领型体现为政府深入推进机构改革，将信息技术工具引入治理过程，提升治理的数字化水平。加快推进政府数字化转型，需要推动新型信息技术与组织变革的深度融合，着力提升政务服务的数字化智能化水平。

[关键词]技术赋能;数字化转型;政务服务;机构改革;治理现代化

中图分类号：D63.7 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）04-0086-10

党的十九届五中全会明确提出，建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，推进数字政府建设，为我国数字治理的实践和应用指明了方向。数字政府能力建设关系到治理过程的各个环节，是一项系统性工程。政府治理数字化转型是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。数字经济、数字社会和数字政府是三位一体的关系，这种三元互动的方式构成了新时代中国发展的数字治理场景。复杂的数字经济发展形态，以及数字社会的新形式，要求政府治理进行数字化转型。基于数字治理理论，本文提出“技术-组织-职能”的分析框架，从信息技术应用、组织机构改革和政务职能实现三个维度，探讨政府治理数字化转型的实现方式。研究发现，政府治理数字化转型主要存在三种实现方式：全面发展型、技术赋能型和改革引领型。进一步推进政府治理的数字化转型，需要在新型信息工具应用、政府组织机构改革及政务服务职能数字化实现三个维度持续发力。

一、研究综述与分析框架

如何实现政府治理的数字化转型是一个重要的研究问题，现有研究主要从技术应用和组织变革两个视角展开，指出政府治理数字化转型的影响因素。在现有研究的基础上，本文提出了“技术-组织-职能”的分析框架，从三个不同的面向探讨政府数字化转型的实现路径。

（一）政府数字化转型的实现方式

技术应用视角的相关研究认为政府数字化转型主要依靠新型信息技术的应用，聚焦技术的应用能否有助于实现特定的治理目标。

有研究指出，技术应用成本和应用风险是影响政府技术采纳的两个重要变量[1]，如果技术应用带来的收益远远大于技术应用风险和成本，则政府治理过程中的新技术采纳将会加速进行[2]。此外，技术是否与组织目标相匹配，也是影响信息技术进入政府治理过程的重要因素[3]。

技术人才和管理经验的技术性问题是我国政府信息化建设的主要掣肘。随着大数据和算法技术的不断成熟，

应用信息技术服务社会治理得到越来越多的重视。信息技术在赋能政府治理的同时可能带来一定的负面影响。比如，少数职能部门以技术治理的名义逃避责任，产生数字官僚主义，在政企互动的过程中产生诸多额外的行政负担[4]。

在企业投资项目审批的过程中，信息技术在提高审批效率的同时，也产生了隐私泄露风险及系统开发成本过高等问题[5]。实际上，由于技术应用来带的负担，已经成为推动数据开放的重要阻碍因素[6]。

组织变革视角的研究认为，政府数字化转型的根本途径在于政府组织机构的深入改革，信息技术仅仅是一个次要的影响因素。组织因素包括组织规模、组织架构及组织制度和资源等方面的内容[7]。

科层制的组织架构方式仍然是目前政府部门内的主要特征[8]，新型技术工具能否实现治理赋能，关键在于组织机构能否做出相应的变革[9]。

政府组织是主要的行为主体，政府组织的规模和形式，以及财政资源能力是两个重要的因素。政务服务中心的水平是政府组织能力的重要方面，可以从政务中心进驻事项数量、开设窗口数量及进驻部门数量等维度衡量政务组织能力[10]。

政务服务的质量和水平与组织机构效能息息相关[11]，公民和企业对于政务服务的评价，在一定程度上能够倒逼政府进行组织机构改革以提高服务质量[12]。

此外，财政资源能力是影响组织行为的重要变量。财政资源能够为技术创新和新技术采纳提供组织缓冲地带，一定程度上可以降低新兴技术带来的组织风险。就我国的地方治理情境而言，地方政府的财政能力影响着公共政策的执行。

因此，有必要对组织层面的财政资源状况进行重点关注[13]。

通过对健康码应用案例的分析可以发现，财政资源的投入在健康码程序开发初期起到了十分关键的作用[14]。政府部门向大数据网络平台公司购买信息化服务，在一定程度上有利于组织机构改革深入推进[15]。

（二）本文的分析框架

建设数字中国是推进治理能力现代化的重要方面，其中數字政府是非常关键的组成部分。

一方面，政府是社会治理的主体，其组织结构对治理能力会产生重要的影响。另一方面，政府作为政务服务的提供者，技术应用水平会影响到治理能力。因此，探讨政府治理数字化转型，组织机构和信息技术是两个核心变量。

政务职能是政府治理数字化转型的第三个重要维度。数字政府能力包含治理能力、治理效果、组织机构和制度体系四个要素。其中治理能力主要考察政府依托数字政府平台提供政务服务的能力和水平，包括政务平台的管理、数据开放程度和安全程度、政务服务的便捷性及政务服务互动水平等。治理效果主要包括数字政府的事项覆盖度、公民对于电子政务服务的满意度、政府是否有效回应了公民诉求及公民在日常生活中使用数字化政务服务平台的程度，具体包括是否开通了政务微信公众号、政务抖音等多媒体平台，公民对政务服务的主观评分，在政务留言板的回复比例等细分指标。

运用大数据的方法和工具，利用数字化发展所造就的数字财富来推动进行发展。

政府治理的数字化转型需要充分发挥数字政府的引领性和数字经济的驱动力，主要有技术、组织和职能三个层面的因素影响。基于此，本文提出了“技术-组织-职能”的分析框架（见图1）。

第一，信息技术应用。技术要素聚焦于技术的应用能否有助于实现特定的治理目标，指的是新兴技术本身的特性。比如，技术应用成本、技术应用风险、技术是否与组织目标相匹配等。随着大数据和算法技术的不断成熟，应用信息技术服务于社会治理得到越来越多的重视[16]。

实际上，企业数字化转型过程中的经验值得政府充分借鉴和吸收[17]。

在政府治理数字化转型的进程中，信息技术工具是一个不可或缺的关键变量。5G、物联网、大数据、区块链和人工智能等新型技术工具已经成为数字经济发展和数字社会建设的核心要素，但其在政府治理当中的应用还有待进一步加强。政府治理过程中的“文山会海”现象，实际上可以通过信息技术工具深度赋能治理过程的方式得到解决。加快信息技术在政府治理过程的深度应用，是回应数字经济发展要求和建设数字社会的必要选择。深入推进信息技术赋能政府治理过程，是我国国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。

第二，政府机构改革。组织因素包括政府规模、部门架构及组织制度和资源等方面的内容。政府部门和公共机构是数字治理的主体，对于治理的数字化转型发挥着至关重要的作用。政府组织机构的规模、职能部门的架构、行政程序的调整及组织文化等因素会影响政府治理的数字化转型过程[18]。

比如，“一站式”服务中心的建立速度就和政府机构合并的改革进行密切相关[19]。

党的十八大以来，国务院重点推进了大部制建设，通过深入推进组织机构的调整，完善政府架构体制，合并同类政府机构，对于进一步推进政府治理数字化转型产生了积极的影响。

第三，政务服务职能。职能因素主要指的是组织所处的外部条件，比如，社会需求、地理毗邻及同级竞争等，其中市场主体和公众的需求至关重要。市场需求也是环境层面的一个关键性因素。企业法人和公民自然人是政务服务的需求主体。从政务服务需求侧的角度看，用户访问、信息咨询、信息检索、服务引导、咨询问答及监督评价等方面是影响政务服务职能实现的关键维度。在数字经济蓬勃发展的情况下，需要政府有效回应市场主体需求，进而实现高效治理。

二、从信息化到数字化：我国数字政府建设的三重奏变

我国数字政府建设可以分为三个阶段：信息化阶段、电子政务建设阶段和政府数字化转型阶段。由于全国各个地区发展的不均衡性，在数字政府建设的方法上，各地所处的阶段也不完全一致。

（一）政府办公系统信息化阶段

1993年我国政府开始了办公信息化工程，建设了著名的金卡工程、金桥工程和金关工程（简称“三金工程”）。金卡工程指的是货币电子化工程，首先是在政府内部系统运行和使用，系统运行稳定之后再向社会推广开来。金桥工程指的是信息通讯基础设施建设工作，包括政府办公的OA系统、政府职能部门信息的数据化等方面。金关工程指的是国家海关的业务管理系统。改革开放后，传统的海关业务管理系统已经无法适应我国对外贸易发展的新形势，因此国务院开始推动金关工程，旨在在海关系统实现业务办理的信息化。

1999年全国开始普遍实行政府上网的工程，政府网站建设开始起步。早期政府网站建设主要是信息门户，业务办理的功能十分有限。

一些地方政府的网站建设流于形式，信息更新严重滞后，成为“僵尸网站”[20]，审批业务服务系统无人管理，用户提交申请之后没有工作人员处理，信息化服务流于形式[21]，这是信息化早期出现的比较严重的问题。

在接入国际互联网的早期阶段，我国开始在国务院的职能部门推进政府办公系统信息化，完成了信息技术工具应用的“启蒙”，这对于后期推动互联网信息技术工具的应用具有十分深远的意义。

（二）政务服务电子化阶段

2002年中央颁发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发〔2002〕17号），意味着我国电子政务建设的全面启动。

“一站两网四库十二金”是政务服务电子化阶段的标志性成果，有效推动了关键领域政务服务的电子化[22]。具体而言，“一站”指的是中央政府和地方各级政府的门户网站。“两网”指的是政务内网和政务外网，即在第一阶段办公内网的基础上，建立了面向社会公众的政务服务外网。

“四库”是政务服务电子化阶段的公共数据来源，是整个政务服务电子化的基础数据支撑。上述基础数据库在政府治理的数字化转型过程中发挥着基础性全局性的作用。“十二金”指的是在十二个重要领域的政务服务电子化系统，包括三类业务系统。一是提高政务办公效率，加强公共收入和支出管理的电子系统，如金税、金卡、金财等。二是提升公共服务质量和水平的电子化系统，如金水、金质、金农、金宝和金盾等。三是加强宏观经济管理，提高市场监管能力和水平的系统，如金宏、金審等。

政务服务电子化通过信息技术赋能政务服务，提升了办事效率和水平。这一阶段的建设取得了十分明显的成效，全国各个省份均建立起了政务服务网站和平台，极大地便利了公民和企业。政务服务电子化离数字治理的目标还有一定距离，各地区之间和条块部门之间的业务沟通不畅，信息孤岛现象比较明显。

（三）政府治理数字化转型阶段

党的十八大以来，我国政府治理进入数字化转型阶段。建设数字政府，推动政府治理的数字化转型，成为国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。党的十九届五中全会指出，要发展数字经济，加强数字社会、数字政府建设。由此可见，数字经济、数字社会和数字政府是国家治理的三个主要实施场景。推动实现政府治理的数字化转型是发展数字经济，服务数字社会与民生需求的关键步骤。

电子政务和政府数字化转型是否存在区别？实际上，电子政务和数字政府均是对我国政府在特定历史发展阶段的政策目标和手段的概括和总结，反映了不同历史时期的政策内容和施政重点[23]。

实际上，政府治理手段需要和治理情景相互匹配[24]。

本文从“技术-组织-职能”的视角，探讨电子政务和数字政府的联系和区别（见表1）。

第一，从技术应用的角度看，电子政务和数字政府既有一定的共同点，也有较大的差别。相同之处在于，电子政务和数字政府均是信息技术在政府管理领域的应用，技术因素是推动政府数据开放的重要方面。电子政务是以网站的形式将政府信息放到网上，通过信息技术手段提供公共服务，促进公民和政府之间进行互动，让民众能够通过政府网站充分了解政府信息[16]。不同之处在于，电子政务和数字政府所基于的底层信息技术差异极大。电子政务主要是互联网信息通信技术的应用，核心在于信息流动变得更加迅速和便捷。如政府信息的公开与公示、部门之间的业务信息通过互联网传递，以及政府内部上下级之间的沟通与交流。互联网主要的使用场景，是作为一种高效率的信息传递工具。在我国早期信息化的起步阶段，政府引入信息化技术对于整体的信息社会建设具有重要推动意义，这为后期的互联网经济的兴起和发展打下了坚实的基础。对于数字政府的技术范畴来说，移动互联网、人工智能、网络云及大数据等新兴技术与政务服务深度融合，政府运行的智能化和数字化趨势明显，已经远远超过了信息流动的范畴。

如移动互联网技术与政务服务的深度结合，诞生了众多移动政务APP。浙江的“浙里办”、上海的“随申办市民云”及重庆的“渝快办”等，这些基于移动互联网技术的智能手机APP赋能公共服务和商事管理，对推进政府治理能力现代化具有显著的意义。此外，网络云数据平台和大数据技术的应用，在推动政务数据信息共享方面发挥了不可取代的作用。政务服务数据云在政府之间的扩散和应用，为服务职能的实现提供了新的方式和手段。

数字政府基于技术工具，呈现智能化、网络化和数字化的特点。

第二，从组织结构的角度看，电子政务建设对于政府组织结构的改变比较小，基本上是在原有组织架构的基础上实施信息化改造，应用OA办公系统。

如“金税工程”的组织实施，即在原有地税和国税系统的基础上，通过应用电子化管理系统，开放了发票协查信息管理系统、防伪税控认证子系统及增值税交叉稽核系统等，实现了对税收征管的信息化管理。数字政府建设倒逼政府对组织机构进行集成化一体化改革，深度影响了政务服务的组织形式和政府架构。“互联网+行政审批”的要求推动了集成式行政审批局的成立和运行。原有政府部门的组织架构条块分割比较明显，

即便在同一个地方的政府部门也无法实现数据共享和互联互通。国务院在2016年9月发布了《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号），明确将“单点登录、全网通办”作为网上政务服务平台的建设目标。互联网技术与政务服务供给的结合，在一定意义上倒逼政府进行组织机构的变革，数字空间政府对政府的组织构架提出了新的要求和挑战。为了实现这一目标，需要政府对组织架构进行相应的调整。原有阻碍信息流动和共享的组织壁垒在一定程度上被打破，行政审批局、政务服务中心等综合性政务服务机构成立。尤其是在商事制度审批和证照办理领域，工商、税务、公安、质监和市监等机构将相应的职能进行整合，在线上和线下开通“主题式窗口”，比如，企业开办主题窗口、施工许可主题窗口、市场监管主题窗口等。通过组织机构的改革，政务服务跨区域、跨层级及跨部门之间的数据联通和结果互认正在逐渐实现，“一网通办”在全国范围内逐渐成型。

第三，从职能应用的角度看，电子政务建设过程中，开发建立了诸多电子化的管理系统，对于提升政府管理效率起到了积极作用。“一站两网四库十二金”系统就是政府职能电子化应用方面的典型表现。其中，政府门户网站主要在信息发布等方面发挥了重要作用。政府部门年度预算决算工作、重要人事任免信息及其他公开的信息均在门户网站发布。政府办公内网和政务服务外网有效提升了信息沟通的效率。人口数据信息库、企业法人信息库、空间地理自然资源信息库及宏观经济数据库等基础性数据平台的建设，有效推动了政府公共部门进行政策决策。此外，在税务部门、审计部门、财政部门等机构应用电子化业务系统，在不同程度上提升了管理的规范化和制度化水平。

但是，上述信息系统由于技术结构的潜在缺陷，以及应用层面难以向纵深推进，也存在诸如重复建设、疏于维护、粗放发展等问题。20世纪90 年代以来，各级地方政府网站粗放式发展，蜂拥上马建设门户网站却疏于管理维护，诸如“僵尸网站”等问题严重影响了政府的形象。

数字政府在职能应用方面已经比较成熟，针对公民自然人的公共服务及企业法人的商事服务体系基本成型。数字政府的职能应用主要由四个主体组成：政务服务门户、政务服务管理中台、业务办理系统及政务数据共享平台。其一，政务服务门户网站的主要职能应用是与办事主体进行信息交互，政府门户网站的可读性对公民接受线上政务服务具有显著影响。客观地说，我国政务服务门户网站的交互性做得比较出色，政务服务事项的入口通俗易懂，适合普通公民理解和阅读。比如，“我要办身份证”“我要开公司”“我要申请施工许可”等，将相关主题的事项集成为“事项束”，极大地方便了办事群众和企业选择对应的平台入口。其二，政务服务管理中台同时具备了事项分发和绩效考核的功能。从事项分发的角度看，政务服务管理中台将公民和企业申办的事项进行精确分类，并且进一步分发到具体的办理部门，实现事项办理的精准定位。从绩效考核的角度看，政务服务管理中台能够准确记录事项申办时间、办理程序、办理材料和办结时限等，依托这些基础数据和信息能够对业务办理人员进行绩效考核。其三，业务办理系统指的是政府内部的办公系统。在数字政府的体系建设中，业务办理系统和电子政务发展阶段的政府“内网”存在较大的区别，主要体现在政府不同部门业务办理系统之间的联通性。原先的政府业务“内网”仅仅在同一层级政府内部实现数据共享和业务联通，不同的政府层级和业务系统之间无法联通，“信息孤岛”现象明显。数字政府架构中的业务办理系统，已经在一定范围内实现了跨区域、跨层级和跨部门的联通和应用，“一网通办”正在逐步成型。其四，政务服务数据共享平台，这是数字政府区别于电子政务的显著特点之一。政务服务数据共享平台包含人口信息库、企业法人信息库和地理空间自然资源库等基础性信息，还囊括企业证照、纳税记录、进出口记录等信息，是一个政务服务数据共享联通的数据基座。按照一定的规则和程序，政务数据在不同区域、不同层级及不同政府部门之间的流动和共享，是政务服务“一网通办”的重要前提。互联网技术的应用，在一定意义上能够缩小城市之间政务服务发展水平的鸿沟，提升公民的政治参与热情。新技术在政府治理领域不仅仅带来效率的提升，更有可能塑造良好的政民互动关系，提升公共价值[25]。

比如，在基层治理实践中的信息化技术应用，能够有效减少信息不对称带来的治理能提[26]。数字化的政府治理也能够与数字化的企业生产相互适应，提升治理效能[27]。

从“技术-组织-职能”视角出发，电子政务在推动早期政府信息化建设方面起到了积极的作用，但存在着业务应用不够深入、缺乏协同及信息孤岛等问题。政府治理的数字化转型，就是要重点解决电子政务发展过程中的问题。

三、政府治理数字化转型的实现路径

基于“技术-组织-职能”的分析框架，通过对省级政府数字化转型的分析，研究发现政府数字化转型主要有三种实现路径：全面发展型、技术赋能型和改革引领型（见图2）。全面发展型的核心变量是技术应用、组织改革和职能实现。技术赋能型的数字化转型主要体现在技术应用和职能实现两个方面。改革引领型路径的核心变量是组织改革和职能实现。

（一）全面发展型

全面发展型指的是政府推动实现数字化转型，在技术应用、组织改革和职能实现三个面向全面发力，取得了良好效果。全面发展型的數字化转型路径，比较适合数字经济需求强劲、市场经济活跃且政府财政实力较强的东南沿海省份。代表性地区主要有上海、北京、浙江和广东等。

第一，在技术应用方面，上海通过“一网统管”有效地实现了数字治理的落地实践。“一网通办”平台已经实现了上海市范围内的政务服务流程标准化和规范化，建立起了电子证照库、电子签名库和电子名录库，16个区县均能够实现异地办理、结果互认。上海在2012年上线运行了公共数据开放平台，是全国省级政府中第一个实现公共数据开放的。将公共数据作为一种市场要素资源开放，对于激发市场活力具有十分重要的意义。北京政务服务网以“贴心服务”为根本重视，通过技术赋能一体化政务服务平台，实现了“一门、一窗、一网、一号和一端”，实现了多渠道协调，为公民和市场主体提供优质的电子政务服务。北京公共交通出行数据的开放工作走在全国前列。浙江以人民为中心的政务服务信息化改革是数字政府能力提升的重要驱动力。

“浙里办”移动政府平台已经成为市场主体和公民办事的首选媒介平台。“浙政钉”政务办公应用程序已经在浙江所有的政府部门上线运行。在推行政务服务优化的过程中，浙江的实体性政务服务中心实现了流程再造和业务优化，服务效能得到了显著提升[28]。广东充分推动信息技术的落地实施，通过技术应用推动政府治理数字化转型。广东的“粤省事”移动政务APP实现了政务服务事项广覆盖、市场主体和公民之间的广覆盖，是数字政府技术的典范[29]。根据《数字中国建设发展进程报告（2019年）》提供的数据，截至2019年4月“粤省事”实名注册用户数量为1022万人，每日平均访问次数为637.8万，累计上线610项服务，能够完全线上办理的事项达到377项，能够提供查询服务的事项达到233项，自上线运行以来，累计在线查询和办理业务达到1.2亿件，已获得12.5万人的授权关联。

第二，在组织机构改革方面，数字政府提高政务服务效率离不开线下实体性机构的运行支撑。所有的签名采集、现场确认及监督检查，依然需要实体性机构具体完成，政务中心也是事项办理的核心载体，依然有大量的社会群体习惯到窗口办理政务事项。上海在推进“一网通办”数字政府建设的同时，对16个区的线下实体性政务中心进行了系统的改造升级，安装自助服务终端设备，极大地提升了政务服务的组织保障能力。北京市的政务组织机构改革推进较早，在2010年建立起了全市范围内的各级政务中心，为数字治理的落地提供了强有力的实体支撑。浙江成立省级数据资源管理中心，通过机构改革助推数字化转型。2015年浙江成立了省一级的数据资源管理中心，统筹全省的数据管理工作。依托数据管理中心，进一步推进了地级市层面的大数据中心建设，致力于通过机构改革的方式实现政务服务数据资源在职能部门之间的有序开放和共享。广东着力建设整体性政府，通过组织机构改革，有力推动了政府治理数字化转型的实现。2018年广东对省直部门的44个信息化机构及省信息中心进行了机构调整，组建了广东省政务服务数据管理局，同时在市县一级增设政务服务数据管理局，形成了上下三级联动的数字治理结构，对推动政府治理的数字化转型发挥了积极作用。

第三，在政务职能数字化实现方面，全面发展型数字政府通过技术赋能政务服务，推动了政务服务职能的数字化实现。上海“随申办市民云”政务服务应用程序是面向公民自然人和企业法人的服务平台。通过开发应用程序的方式，任何安装了该程序的智能手机都是一个政务服务接入终端，有效地推动了政务服务的数字化和便利化。

北京有发达的文化出版行业数量众多的互联网公司，对数字经济的需求十分强劲。

北京推动了政务服务的数字化实现，有效回应了强劲的数字经济发展需求。

2020年9月，北京市政府发布了《北京市促进数字经济创新发展行动纲要（2020-2022年）》，明确提出推动数字产业化发展，强化政府公共部门数字治理能力，推动数字治理基础设施建设，同时在数据价值化和数字贸易发展等方面持续发力。浙江通过将“四张清单一张网”在政务服务网公开，同时依托线上政务服务平台进行审批服务，有效优化了营商环境。2014年浙江启动了“四张清单一张网”的改革工作，政府推动梳理和公布了政府权力清单、政府责任清单、企业投资负面清单和专项资金管理清单。依托政务服务网，公布省市县的相关权力事项和责任事项，极大地便利了企业办理审批业务，优化了营商环境。广东依托政务服务数据管理局，搭建了信息技术设施、公共数据资源和数字政务应用三层平台，为政务服务的数字化实现奠定了坚实的基础。在信息技术设施层面，联通了省内各个职能部门的数据库，打通了数据共享之间的科层壁垒。在公共数据资源层面，实现了法人证照库、公民自然人库和地理信息资源库等公共数据在业务部门之间的共享。在数字政务应用层面，开发推广移动政务应用程序，打通数据服务接口，实现了“数据多跑路，百姓少跑腿”。这是全面发展型数字政府在信息技术应用方面的典型做法（见表2）。

（二）技术赋能型

技术赋能型指的是通过应用新型信息技术工具，实现政府治理的深度赋能，推动数字化转型的实现。代表性地区主要有山东、天津和湖北等。山东为回应数字经济发展的强劲需求，通过实施“数字山东”计划，实现数字政府能力的提升，有效推进了治理能力现代化的进程。在“互联网+现代农业”的趋势中，订单农业的发展势头强劲，加快建设新型农业生产体系，建设智慧农机、智慧畜牧、智慧渔业和智慧“种加养”的农业数字化需求十分迫切。

为此，山东省政府在《数字山东发展规划（2018-2022年）》中明确指出，“数字产业化、产业数字化”是未来5年内山东经济发展的主线。

天津作为我国北方经济中心，物联网产业发展走在全国前列，对数字治理提出了更高的要求。2019年10月，天津发布了《天津市促进数字经济发展行动方案（2019-2023）》（以下简称《行动方案》）。《行动方案》明确指出，智能型先导和支柱产业在国内居于领先水平，市场主体对于“智慧港城”和“智慧产城”的需求十分明显。湖北数字经济发展势头明显，武汉在数字经济发展方面起到了有效的牵引作用。

2019年1月，湖北公开颁布了《湖北省推进数字政府建设实施方案》，明确提出了推进政务云平台建设，加快实施信息技术设施集约化支撑战略，有效回应了市场主体对于数字经济发展的要素支撑需求，有效推进了政务服务职能的数字化转型[30]。

政务服务云端平台对于加速治理数字化转型具有十分重要的意义[31]。

（三）改革引领型

改革引领型指的是通过大力推进机构改革，通过在信息技术应用和组织机构改革两个面向发力，推进政府治理的数字化转型。代表性地区主要有贵州和重庆。贵州大力推进组织机构改革，建设国家大数据（贵州）综合试验区，通过数据综合试验区的建设和大数据产业的培育，有效推进了政府治理数字化转型的实现。2016年国家大数据（贵州）综合试验区开始建设，贵州省政府持续推进云计算、人工智能和大数据等新型技术工具与实体经济的深度融合。

贵州将大数据产业作为核心产业进行推动，阿里巴巴、腾讯和百度等大型互联网公司的云服务器落户贵阳市。贵州省政府每年都举办“大数据产业论坛”，起到了良好的推动效果。重庆2017年设立了大数据发展局，隶属于重庆市经信委。2018年重庆市对大数据发展局进行了改革，成立了大数据应用发展管理局，隶属于重庆市人民政府。通过提升大数据管理机构的行政级别，加强全市范围内的政府治理数字化转型的统筹协调。在信息技术应用方面，重庆在文化旅游产业的数字化治理取得了显著的成效。通过新媒体平台和算法技术，重庆对辖区内的文化旅游产业进行了深入的改造和升级，通过数字方法和数字手段，提升文化旅游产业的吸引力。

数据已经成为政府有效决策的关键，政府重要的资源。政府治理的数字化转型主要有三种实现方式，即全面发展型、技术赋能型和改革引领型。

信息技术应用、组织机构改革和政务职能实现是政府治理数字化转型的关键要素。

四、结 论

政府治理的数字化转型对于推动数字经济发展，提升数字社会的治理效能具有十分重要的意义，如何實现政府治理的数字化转型是一个重要的研究议题。

基于“技术-组织-职能”的分析框架发现：全面发展型的数字化转型路径，在信息技术应用、组织机构改革和政务职能实现三个面向发力，实现高水平的数字治理;技术赋能型的数字化转型路径，主要依托技术工具赋能组织机构，促进政务服务职能数字化实现;改革引领型的数字化转型路径，旨在通过大力推进政府机构改革，应用信息工具助推数字政府建设。

数字政府能力作为现代化治理体系的一个重要部分，需要从技术应用、组织改革和职能实现三个角度推进。首先，充分利用信息技术工具，提升治理能力和治理水平。我国政府在全国一体化政务服务平台建设方面已经取得了十分明显的成效，在推动政府治理数字化转型的进程中，需要利用现有的数字政府平台，同时进一步加快推动大数据算法和人工智能等新型互联网技术在数字政府平台的应用。其次，推进政府组织机构改革，进一步优化政务服务组织架构。实体性的政府组织是数字治理的重要载体和补充，如果脱离了实体性的政府机构，虚拟的数字政府也不复存在。我国已经建成了体系完备的政务服务中心，覆盖了省市县各个级别，服务体系系统完备。在推动数字治理提升的过程中，要加强与实体性政务服务中心的业务融合，推动政务服务事项线上与线下的双轮驱动。最后，政府数字化转型要坚持以人民为中心，推动政务服务职能的数字化实现。推动实施政府治理数字化转型，主要目标是更好地服务数字经济发展和数字社会建设，进一步提升人民群众的获得感和满意度。政府治理数字化转型过程中，要始终坚持以人民为中心，提供优质的数字化政务服务。

参考文献：

[1]米加宁，章昌平，李大宇，徐 磊.“数字空间”政府及其研究纲领——第四次工业革命引致的政府形态变革[J].公共管理学报，2020，（1）.

[2]鲍 静，贾 开.数字治理体系和治理能力现代化研究：原则、框架与要素[J].政治学研究，2019，（3）.

[3]谭海波，范梓腾，杜运周.技术管理能力、注意力分配与地方政府网站建设——一项基于TOE框架的组态分析[J].管理世界，2019，（9）.

[4]廖福崇.“互联网+政务服务”优化了营商环境吗？——基于31省的模糊集定性比较分析[J].电子政务，2020，（12）.

[5]谈 婕，高 翔.数字限权：信息技术在纵向政府间治理中的作用机制研究——基于浙江省企业投资项目审批改革的研究[J].治理研究，2020，（6）.

[6]朱春奎，陈彦桦，徐菁媛.技术因素如何影响公务员推动政府数据开放意愿与行为？——基于上海市公务员调研数据的探索性研究[J].创新科技，2020，（2）.

[7]马 亮.中国数字政府建设的理论框架、研究议题与未来展望[J].中共天津市委党校学报，2021，（2）.

[8]竺乾威.理解公共行政的新维度：政府与社会的互动[J].中国行政管理，2020，（3）.

[9]王玉生，曾庆熹.大数据技术嵌入下的社会治理创新：转向与风险[J].创新科技，2020，（11）.

[10]廖福崇.营商环境建设何以成功？——基于制度性交易成本的组态比较[J].经济社会体制比较，2021， （2）

[11]Fan Z T， Meng Q G， Wei N. Fiscal Slack or Environmental Pressures： Which Matters More for Technological Innovation Assimilation？ A Configurational Approach[J]. International Public Management Journal， 2020， （3）.

[12]彭 云，马 亮.“放管服”改革视域下的政务服务“好差评”制度——中国省级政府的比较研究[J].行政论坛，2020，（6）.

[13]李 齐，曹 胜，吴文怡.中国治理数字化转型的系统论阐释：样态和路径[J].中国行政管理，2020，（10）.

[14]李 月，曹海军.省级政府数字治理影响因素与实施路径——基于30省健康码应用的定性比较分析[J].电子政务，2020，（10）.

[15]马九杰，李文情.“大数据”平台用户持续参与网络社区价值共创的动因及中介机制研究[J].创新科技，2021，（2）.

[16]孟天广.政府数字化转型的要素、机制与路径——兼论“技术赋能”与“技术赋权”的双向驱动[J].治理研究，2021，（1）.

[17]阳银娟，陈 劲，叶 臻.企业数字化转型对创新的影响研究[J].创新科技，2020，（6）.

[18]于君博，戴鹏飞.打开中国地方政府的数字治理能力“黑箱”——一个比较案例分析[J].中国行政管理，2021，（1）.

[19]Zhu X F，Zhang Y L.Diffusion of Marketization Innovation with Administrative Centralization in A Multilevel System： Evidence from China[J].Journal of Public Administration Research and Theory，2019，（1）.

[20]鎖利铭，阚艳秋，陈 斌.经济发展、合作网络与城市群地方政府数字化治理策略——基于组态分类的案例研究[J].公共管理与政策评论，2021，（3）.

[21]秦 铮，王 钦.技术变革背景下的企业转型研究——基于组织惯性视角[J].创新科技，2021，（2）.

[22]黄 璜.中国“数字政府”的政策演变——兼论“数字政府”与“电子政务”的关系[J].行政论坛，2020，（3）.

[23]梅 杰.技术适配城市：数字转型中的主体压迫与伦理困境[J].理论与改革，2021，（3）.

[24]李瑞昌，侯晓菁.“智调应急”替代还是补充了“议调应急”？——技术治理中协调创新[J].中国行政管理，2021，（3）.

[25]钱艺文，黄庆华，周 密.数字经济促进传统制造业转型升级的内涵、逻辑与路径[J].创新科技，2021，（3）.

[26]沈费伟，叶温馨.政府赋能与数据约束：基层政府数字治理的实践逻辑与路径建构——基于“龙游通”数字治理的案例考察[J].河南社会科学，2021，（4）.

[27]张 越，刘 萱，温雅婷，等.制造业数字化转型模式与创新生态发展机制研究[J].创新科技，2020，（7）.

[28]朱春奎，黄安胜.为全球公共管理改革贡献中国方案——评《“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案》[J].浙江社会科学，2019，（8）.

[29]吴 磊.政府治理数字化转型的探索与创新——以广东数字政府建设为例[J].学术研究，2020，（11）.

[30]董晓松，夏寿飞，谌宇娟，等.基于科学知识图谱的数字经济研究演进、框架与前沿中外比较[J].科学学与科学技术管理，2020，（6）.

[31]黄建伟，刘 军.欧美数字治理的发展及其对中国的启示[J].中国行政管理，2019，（6）.

责任编辑：梅少粉