新时代巡视巡察上下联动的机制建构与发展策略

庄德水

[摘 要]巡视巡察上下联动是推进党内监督的重要举措。巡视巡察上下联动经历了党的十八大期间的自发实践期和党的十九大以来的自觉推进期，从政治宣示变成实践规范。巡视巡察上下联动的基本要素包括结构性联动机制、功能性联动机制、过程性联动机制和支持性联动机制;内在动力在于创新工作制度、监督制度及治理制度，实现巡视巡察要素互动、优势互补;方向在于把握工作规律，强化组织力量，突出系统协作，聚焦统筹协调，瞄准创新发展，不断优化运行机制。

[关键词]巡视巡察上下联动;巡视巡察;党内监督

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）04-0051-09

2020年12月，中共中央办公厅印发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，對全国巡视巡察上下联动提出具体工作要求，标志着巡视巡察上下联动已从政治宣示变成实践规范。根据制度实践，巡视巡察上下联动根本目的是加强党中央对巡视巡察工作的集中统一领导，层层压实责任，以上促下、联动贯通，做到横向全覆盖、纵向全链接、全国一盘棋。本文旨在探讨巡视巡察上下联动的实践进程和机制建构，为推动巡视巡察上下联动提供政策思路。

一、巡视巡察上下联动的实践进程

巡视与巡察实现上下联动经历了一个探索发展过程。党的十八大之前，一些地方党委结合实际开始尝试巡视巡察上下联动。比如，上海在2011年探索市巡视工作与区县巡察工作的联动，建立“三个平台”和“九个机制”，分别是协调平台、工作平台、保障平台和会议机制、协调机制、配合机制、延伸机制、委托机制、信访机制、舆情机制、督办机制和培训机制[1]（P142）。

党的十八大以来，巡视巡察上下联动经历了两个发展时期。

（一）自发实践期

党的十八大期间，中央巡视与省、自治区、直辖市巡视之间探索实施上下联动。2014年10月，习近平在听取中央巡视情况汇报时进一步指出：“党的十八大以来，中央率先改进巡视工作，发挥了示范作用，下一步要加强对省区市巡视工作的领导，层层传导压力，层层落实责任，发挥省级巡视的基础作用。抓早抓小，基础在下面，要上下联动，把问题化解在地市和县一级，有效防止‘带病提拔。省区市党委必须坚决贯彻中央巡视方针，深化聚焦转型，做到横向全覆盖、纵向全链接、全国一盘棋，上下联动遏制腐败现象蔓延势头。”[2]

2016年之后，以《中国共产党党内监督条例》的颁布为标志，一些地方党委在推进巡视监督的同时探索基层巡察工作，着力实现巡视与巡察的上下联动。

该条例规定：“巡视是党内监督的重要方式。中央和省、自治区、直辖市党委一届任期内，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视”，“省、自治区、直辖市党委应当推动党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，使从严治党向基层延伸”[3]。《中国共产党巡视工作条例》增加“党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督”[4]。这些内容为探索上级巡视与基层巡察的联动提供了制度依据，也促使地方党委对如何实现巡视巡察上下联动进行破题，探索形成巡视巡察上下联动的工作格局。

（二）自觉推进期

党的十九大之后，巡视巡察上下联动成为一项重要的巡视巡察战略举措。党的十九大报告明确指出：“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网。”[5]建立巡视巡察上下联动的监督网成为完善党内监督体系、推动全面从严治党向纵深发展的重要抓手。2017年中共中央办公厅印发的《关于市县党委建立巡察制度的意见》明确要求坚持巡视巡察一体谋划、一体部署、一体推进，建立健全巡视巡察上下联动机制。《中央巡视工作规划（2018—2022年）》对建立巡视巡察上下联动工作机制作出详细部署，实现全国巡视巡察工作“一盘棋”。 一些地方开始探索创新巡视巡察上下联动的方式方法，浙江、吉林、山西、河南、广东、贵州、内蒙古等地制定了专门的巡视巡察上下联动实施意见或指导意见，开展巡视巡察上下联动实践探索，相互借力、同向发力。广东印发了《关于开展县级交叉巡察试点工作的意见》，在7个地级以上市开展县级交叉巡察试点工作，13个省委巡视组和粤东西北地区13个地级市及其所辖13个县（市、区）党委巡察组上下联动，开展扶贫领域专项巡视巡察[6]。浙江在全国范围内率先出台《关于建立全省巡视巡察上下联动监督网的实施意见》，把建立巡视巡察上下联动监督网作为落实全面从严治党向基层延伸政治责任的有效载体，并对市县巡察工作开展专项检查[7]。这些实践为推进巡视巡察上下联动提供了宝贵经验。2020年12月，中共中央办公厅印发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，明确巡视巡察上下联动的总体要求、目标任务、组织领导、工作机制、保障措施等。这标志着巡视和巡察上下联动、全国一盘棋的工作格局正在形成。

从实践情况来看，当前各地巡视巡察上下联动工作仍存在一些不足和问题。一是认识性问题。实践部门对巡视巡察上下联动的基本要素还没有形成共识，对巡视巡察上下联动到底是什么、应该包括哪些核心性内容仍不明确。一些基层党委和巡察组对上下联动对于推动巡视巡察高质量发展的作用和意义理解不到位，对自身在上下联动中的工作职责认识不清晰，有的存在本位主义，听招呼、等安排，甚至存在抵触情绪。二是实践性问题。巡视巡察上下联动的大规模实践刚刚起步，巡视巡察上下联动效果仍未达到预期的政策目标，巡视巡察上下联动本身需要进一步挖掘潜力。

有的党委和巡视组在统筹巡察的过程中，对联动的“度”把握不够精准，有的管得过于直接。典型问题是统筹分寸把握难，“统筹力度方面，

统得太紧，基层活力不足;统得太松，市县合力不够。信息交流方面，交流范围过小，效果不好;范围过大，存在泄密可能。如何把握分寸，还需结合实际逐步摸索”[8]。三是实效性问题。“联动实效有待进一步强化。部分市县党委落实精准联动、有效联动能力不足，部分联动工作有形式、缺内容，重过程、轻结果，‘戴着联动的帽子，各干各的活儿，联动发现的系统性、领域性问题数量偏少、深度不足，联动合力和整体成效有待提升”[9]。巡视巡察上下联动的效果如何、有没有达到预期目标，现在仍缺乏一个有效的评估机制。

上述问题在很大程度上制约了巡视巡察上下联动工作的开展。

二、巡视巡察上下联动的建构空间

从联动主义角度出发，巡视巡察上下联动是一种监督技术，也是一种治理技术。巡视巡察上下联动是实现党内监督的创新技术，也是保持党与人民群众密切联系的治理技术。巡视巡察上下联动加强了对巡察的指导督导，能够破解人情干扰，延伸巡视触角，建立健全巡视巡察成果共享机制。巡视巡察上下联动还能够连带推进巡视监督、派驻监督、纪检监督、国家监察、审计监督之间的横向协同和衔接协调。从制度设计看，巡视巡察上下联动制度是自发性与自觉性的统一。对于前者来说，巡视巡察上下联动是“逼”出来的创新，实践主体无可资借鉴的经验，只能自发地设计制度，探索可行之路;对于后者来说，当巡视巡察上下联动成为一项普遍性工作机制时，能够从制度层面解决巡视巡察工作遇到的难题。巡视巡察上下联动要发挥作用，离不开巡视巡察工作制度、党内监督制度及国家治理制度的支持和配合，这要求不同层级制度之间要形成制度执行联动，唯有如此，才可能发挥不同制度体系的整体效应。

巡视巡察上下联动对原有巡视巡察工作格局提出挑战。在传统意义上，巡视和巡察分别有其监督权限和对象，巡视机构受条件限制难以对基层巡察产生影响。对于巡视机构和巡察机构来说，最初的实践困惑在于担心缺乏制度依据，担心上下联动得不到上级的认可和基层干部的支持。这种担忧在中国基层创新过程中一直存在，改革创新有时会碰到制度层面的“玻璃门”，上下联动的合法性问题在一段时间阻碍了基层实践者的决策。到底谁有权决定创新、创新风险是什么、创新后果是什么？ 这些都是基层实践者不得不面对的问题。原有的巡视制度没有禁止巡视机构跨管理层级延伸巡视，反而强调巡视要发挥主动性，贴近基层，提级监督或延伸监督触角。这为巡视巡察上下联动最初的实践探索提供了制度空间。

巡视巡察上下联动不同于一般的社会联动机制。一般社会联动机制涉及不同联动主体，这些联动主体处于不同的权力领域，各自掌握的资源具有异质性。而巡视巡察上下联动涉及上级与下级之间的关系，下级联动主体要接受上级联动主体的领导或指导。如此，倒逼决策层更多地关注巡视与巡察之间的联动，促推巡视系统和巡察系统形成统一整体。巡视子系统和巡察子系统在价值目标、工作方式、监督机制、人员管理等诸多方面存在契合性，二者其实不可分离也无法分离。建立“下乘上势，上借下力”的工作机制，能够实现巡视巡察要素互动、优势互补、深度融合、同步提升，共同发挥巡视巡察的整体优势，达到“1+1>2”的效果。

巡视巡察上下联动是一个自上而下和自下而上的交互过程。巡视巡察上下联动不是信息的单向流动，也不是下级对上级的单线资源依赖，而是一个互动和协同的过程。联动是不同层级巡视巡察机构之间的协同，也是上级党组织与下级党组织之间的协同，把上下级、不同层级的主体放入同一个权力平台。在管理层级上，上级巡视机构对下级巡察机构具有权威性;在具体事务上，巡视机构和巡察机构各自拥有资源，这些资源可以用来相互交换和交流。

如果简单依据管理层级，只看到巡视机构相对于巡察机构的权威性，忽视巡察机构本身的优势及巡察工作的特点，巡察将会蜕变成巡视的影子，失去其存在的意义。上下联动不是抹杀巡视巡察的独特性，而是让二者成为一个统一体系，共同解决问题。

巡视巡察承担着发现问题、形成震慑、推动改革、促进发展的重任，精准发现问题是巡视巡察的主要任务，也是衡量巡视巡察成效的重要标准。巡视巡察形成上下联动，既可以拓宽发现问题的渠道，上下之间相互借力，采取多种方式对监督对象进行全景监督，也能够以小见大，从细节、具体环节入手，深入问题集中、矛盾尖锐的地方查找问题，发现和捕捉有价值的信息和线索。更重要的是，巡视巡察上下联动可以营造起良好的社会监督氛围，鼓励更多的社会民众向巡视巡察组提供信息。

上下联动模式具有回应性特点，上级巡视组、下级巡察组均以问题为导向，针对所面临的共性问题采取监督策略。在主体责任不变、工作权限、职责内容不变的条件下，上级巡视组直接指导下级巡察组开展巡察工作，如指导规划制定、任务安排、工作进程、整改工作等。这三个“不变”意味着上级巡视组和下级巡察组没有改变各自的责任关系，上级巡视机构政治站位高、经验丰富，针对实际面临的困难和挑战，指导下级巡察组开展监督，提出改进工作、提高工作质效的建议和方法。在资源方面，上级巡视组向下级巡察组提供权威性资源支持，对巡察工作实行全面指导，给予最直接的政策指引和疑难解答。

巡视巡察上下联动既依靠组织资源开发工作，又反哺于组织资源的优化和整合。上下联动一方面要依靠上级权威的“上位推动”，这是传统体制的优势，另一方面要发挥各联动主体的内在潜能，这是联动协同的目标。传统体制与联动协同之间存有内在张力，不能让这些张力消解联动优势，陷入“三个和尚没水吃”的困境。各联动主体需要调整工作态度和管理方式，以自身转变来适应新联动协同，提高联动效率。我们不提倡上级巡视机构以命令方式来要求下级巡察机构开展联动，也不提倡下级巡察机构把联动任务甩给上级巡视机构。上下联动应该是上下齐心协同的结果，不是强制命令或责任转移的结果。

巡视巡察上下联动契合了巡视巡察工作要求。巡视巡察是贯通党和国家监督体系各环节的重要纽带，只有把巡视巡察监督嵌入党和国家监督体系、融入国家治理体系，才能进一步发挥巡视巡察机构的系统作用和组织优势，推动形成系统集成、协同高效的监督工作格局，实现纵向全链接、横向全覆盖、全国一盘棋，进而深化对巡视巡察政治定位、巡视巡察工作方针、巡视巡察整改落实、巡视巡察战略格局、巡视巡察工作规范化建设的理解和把握。

三、巡视巡察上下联动的机制设计

巡视巡察如何实现上下聯动是机制设计要解决的核心问题。针对于此，有必要明确巡视巡察上下联动机制的主要内容和基本要素，探讨巡视带巡察、巡察助巡视，巡视巡察同向发力、同频共振的工作格局。

（一）结构性联动机制

结构性因素是巡视巡察上下联动的组织基础，主要解决巡视巡察上下联动的组织结构和队伍建设问题。巡视巡察上下联动离不开具体的巡视巡察机构和人员队伍，更不可能脱离严密的责任体系。结构性因素与党组织的严密性、党员队伍的广泛性相联系。巡视巡察机构内嵌于党的组织结构，本身也是党委的工作部门或派出组织，与这方面相关的是责任结构。结构性联动是党组织对巡视巡察实施整体性重塑和责任性传导的过程，巡视巡察把党的领导意志和执政优势自上而下贯通下去。

巡视巡察上下联动是一项重要的政治任务，离不开各级党委的责任担当。巡视巡察上下联动是落实主体责任的有机载体，巡视巡察说到底是责任问题，推进巡视巡察上下联动需要抓住主体责任这个“牛鼻子”。要落实主体责任，必须正确认识主体责任。主体责任是政治责任。

由于巡视巡察是党内监督、群众监督、社会监督相结合的有效方式，破解了长期执政条件下党内监督的难题，实现了党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。建立健全巡视巡察上下联动机制，规划巡视巡察工作格局，必须遵循巡视巡察基本规律，以坚持党的全面领导为前提，保证巡视巡察覆盖所有监督对象和监督领域。

落实主体责任是巡视巡察的重要保证。明确责任是抓落实的基础，责任不明、任务不清，落实就没有方向、没有力量。“责任主体在全面从严治党的工作定位、指导思想、价值观念、责任使命、体制机制等方面要达成思想认同和情感认同，深度内化为工作方式、行为方式的判断与选择，切实履行好在不同系统、不同部门、不同单位、不同岗位、不同层次的责任”[10]（P84）。主体责任能否落实到位，关系到全面从严治党是否坚强有力、关系到各项巡视巡察任务的落实是否得到有效的检查督促、推进巡视巡察上下联动工作的各方面合力能否汇聚。实践表明，党的十八大以来，中央巡视和各省、自治区、直辖市巡视、市县巡察之所以取得巨大成效，关键在于党中央和各级党委把巡视巡察纳入主体责任体系，用责任压力推动巡视巡察任务的落地，用责任力量保证巡视巡察工作的开展。巡视巡察上下联动监督网的本质是主体责任的上下联动和左右贯通，上级主体责任与下级主体责任之间形成一个纵向鏈条，上级主体责任向下传导压力，下级主体责任向上承接任务，整个巡视巡察上下联动监督网的节点即是一个个党组织的主体责任，所有主体责任统一于巡视巡察工作格局。

（二）功能性联动机制

功能性联动是巡视巡察上下联动的运行基础，主要解决巡视巡察上下联动如何运行问题。工作规划是巡视巡察上下联动的顶层设计和改革指引。工作规划站在全局角度，对某项任务和某个项目的各个方面、各个层次和各种要素进行筹划，确立发展的实现方式、实施方式、运行方式，完成总体规划，实现全局性目标。工作规划从战略层面对巡视巡察上下联动作出全局性的统筹和指导。工作规划的政策依据来自党的领导人的重要讲话、党的全会报告、党内法规制度和规范性文件。中央层面的巡视工作规划为各级党委推进巡视巡察上下联动提供了政策指引。工作规划列明巡视巡察上下联动要求，既为上下联动奠定合法性基础，也为上下联动明确工作重点和着力点。工作规划从宏观层面提出巡视巡察上下联动的发展重点，为一段较长时间内的上下联动工作确定方向。不同层级党委要结合本地区本系统实际制定工作规划，实事求是地明确巡视巡察上下联动路线图。

任务部署是巡视巡察运行的起点，也是巡视巡察上下联动运行的起点。从组织管理学角度来看，巡视巡察具有明确的政治指向，巡视巡察组是一种任务型组织。所谓任务型组织，即为完成某项特定的任务而建立起来的相应组织，组织起能够承担此项任务的专门队伍来工作。任务型组织形成一种弹性化的任务完成机制，“对环境保持一种不确定的思路，用动态的观点去观察和理解环境，把环境的变化作为自己下一步行动方案出台的依据，更多的时候需要对环境的变化进行主动的预测，以使自己的行动具有很强的前瞻性。这是任务型组织运行的外在机制”[11]（P153）。任务部署相当于巡视巡察上下联动的导航器，明确巡视巡察的工作目标、任务时限、任务分配和人员调配，把巡视巡察纳入规范化管理轨道。巡视组与巡察组面对的外部环境、被监督单位、被监督人员存在差异，需要因地制宜地完成任务，即在完成具有共同性的监督任务的同时，需考虑完成特殊性的监督任务。巡视巡察组具有灵活性，可以针对不同任务安排作出适应性调整，及时调配内部资源和人员。

成果运用主体包括派出巡视巡察组的党组织、被巡视巡察党组织，以及纪委、组织部等机关和相关职能部门。在关联性上，巡视成果是巡察工作的基础，巡察工作是巡视成果的巩固，巡察成果是巡视成果的深化。巡视巡察实现成果运用联动，不能仅仅满足于完成《中国共产党巡视工作条例》所提出的规定动作，还需要根据工作要求，扩大巡视巡察成果的运用范围、挖掘巡视巡察成果的运用潜力，共同提升巡视巡察成果的运用效果。也就是说，要把上级巡视成果转化成下级巡察任务部署，为巡察开展提供指导和路线图;把下级巡察成果提升为巡视成果，增强巡视成果与巡察成果的关联性。这无疑对巡视巡察成果运用提出了更高的要求。巡视巡察成果得到运用，对所反馈的问题整改到位、转化到位，才能切实维护党组织的权威性。

（三）过程性联动机制

过程性联动是巡视巡察上下联动的政策保证和核心机制，主要解决如何组织实施问题，打通巡视巡察上下联动的“任督二脉”。“整体性治理强调政府内部及多元主体的整合。在政府内部整合层面，为了更好地履行工作职责应该跨越边界进行工作。跨界工作分为横向整合和纵向整合两个层面。横向整合主要是在不同部门之间进行;纵向整合主要是在上下级之间进行”[12]（P30）。借鉴这样的思路，巡视巡察上下的过程性联动可以分成纵向联动和横向联动。

纵向联动是巡视巡察上下联动的“主机”，重在把上级巡视权威转化成下级巡察优势，把下级巡察经验提升至上级巡视成果，从而改变巡视和巡察原有的工作格局。按巡视巡察组的工作方式，纵向联动可以分成三类。一是以上带下式，以上级巡视组为主导，以下级巡察机构为补充，一体行动、承上启下地开展工作;二是直插基层式，上级巡视组直接下沉一级，一体调配下级巡察人员开展工作;三是同频共振式，以下级巡察机构为主体，参照上级巡视组的巡视方式、反馈的问题等开展专项巡察，实现一体推进巡视巡察。这些纵向联动实行统一任务目标、统一组织实施、统一流程内容，巡视巡察步调一致。纵向联动强调政治意识和政治纪律，要求巡视巡察机构决策层对上下联动形成共识，在工作决策、部署动员、人员调配、反馈整改等方面保持同步。因而，纵向联动要实现上下贯通，解决悬浮式巡视和自利式巡察问题，真正实现打通全面从严治党的“最后一公里”。纵向联动可以视为监督权力的相对集中，集约式地推进巡视巡察监督。

从监督主体角度来看，横向联动跨越了巡视巡察监督体系;但从监督内容来看，巡视巡察上下联动特别是队伍建设、成果运用等环节离不开纪检监察、组织、财务、审计、税务、工商、海关等相关部门的支持。在巡视巡察组进驻之前，巡视巡察一般要与所在地区或系统的相关部门进行沟通，初步了解被监督单位和对象的基本情况。在巡视巡察成果运用方面，巡视巡察组要向所在地区或系统的相关部门移交问题线索或反馈建议。如果把巡视巡察上下联动视为一个复合体系，这些横向联动相关部门则是这一复合体系的有机组成部分。巡视巡察上下联动不能脱离具体的权力结构和体制结构，不能把上下联动仅仅看成是巡视、巡察领域的各自事务。横向联动能够为纵向联动提供资源支持，把分散的监督力量整合一体，这恰恰契合巡视巡察上下联动的初衷。横向联动的前提在于党委的集中统一领导，依靠党的权威把不同部门的监督力量融入巡视巡察监督体系。不同部门拥有不同的监督资源和优势，这些资源和优势是巡视巡察本身所不具备的。巡视巡察上下联动不是巡视巡察机构一家的内部事务，党委、党委工作部门、相关政府部门都应参与其中，推动巡视巡察从“单线作战”转向“联合作战”。

（四）支持性联动机制

支持性联动是巡视巡察上下联动的制度保证和技术保障。“制度+科技”赋予巡视巡察上下联动新的发展动力。加强制度建设是提高巡视巡察工作质量和水平、推动巡视巡察上下联动的重要保证。党的十八大以来，中央巡视发挥带头引领作用，先后出台《被巡视党组织配合中央巡视工作规定》《中央巡视工作领导小组工作规则》《中央巡视组工作规则》《中央巡视工作领导小组办公室工作规则》，作为《中国共产党巡视工作条例》的重要配套制度。中央巡视工作领导小组办公室还制定了46项配套制度，建立了与中央纪委、中央组织部、公检法司等方面协调协作的10个机制，真正做到了左右联动、上下配套、系统集成[13]。制度建设要求贯穿于巡视巡察上下联动全过程，巡视巡察上下联动的合法性需要运用制度方式加以确认、其运行程序需要运用制度方式加以规范。当前，巡视巡察上下联动之所以存在这样或那样的问题，其要害在于与上下聯动相关的制度供给不足，相关制度建设的实践准备不足。巡视巡察上下联动制度体系包括制度制定体系、制度执行体系和制度评估体系。制度制定体系重在以上下联动为核心，补足制度短板，完善现行巡视巡察制度体系。制度执行体系重在切实推进上下联动，用制度执行力保障上下联动的有效性。制度评估体系重在对上下联动情况进行全方位评价，从中发现问题，寻求对策，更好地为制度制定和执行提供政策依据。另外，巡视巡察上下联动制度体系具有动态平衡性，既要保持制度更新，实现制度体系的动态发展，又要挖掘制度潜力，保持制度体系的相对稳定性，从而推动巡视巡察上下联动从政策构想变成制度实践。

巡视巡察上下联动是一个监督信息得到生产、加工、传输、转换的工作过程，监督信息处理效率影响到上下联动的动态性、监督信息的应用程度影响到上下联动的有效性。能否全面收集、全程利用监督信息，直接关系到巡视巡察上下联动成效。可以说，监督信息管理水平决定了巡视巡察上下联动的科学化规范化程度。信息技术的运用，既提升了巡视巡察工作的效率，保证监督的全面性，也打破了巡视巡察上下联动的信息壁垒，让巡视巡察信息实现互动互通。信息技术内嵌巡视巡察上下联动全过程，每一个联动环节都离不开信息技术的支撑。信息技术运用能够提升巡视巡察上下联动的精准性。先进信息技术的运用，能够让巡视巡察从传统的人海战术中解脱出来，更多运用现代技术开展“智慧巡视巡察”，更精准地发现问题、更快捷地反映问题。信息技术通过大数据分析和信息梳理，帮助巡视巡察组从海量的数据和信息中寻找到目标问题，精准定位到要害问题。信息共享是巡视巡察上下联动的驱动力，上下联动的过程也是一个信息共享的过程。上级的巡视信息需要向下有效传递、下级的巡察信息需要向上高效汇集，这些都需要借助信息平台加以实现。

四、巡视巡察上下联动的发展策略

巡视巡察上下联动重在推动实践，着眼于解决实际问题，我们要推动巡视巡察由“点”向“面”拓展，由“广度”向“深度”递进，形成内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的巡视巡察上下联动体系。

（一）强化组织力量，优化结构性联动机制

党委重视是巡视巡察上下联动的工作前提，特别是基层党委在巡视巡察上下联动过程中处于核心环节。一方面，基层党委是上级巡视的对象，需要接受政治检验;另一方面，基层党委是组织巡察的责任主体，有责任组织开展巡察工作。巡视巡察上下联动离不开党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力。工作基础在于推动各级党组织定期研究巡视巡察上下联动情况、解决巡视巡察上下联动问题，提出巡视巡察上下联动的政策，为巡视巡察上下联动提供政治保证。工作保证在于把巡视巡察工作作为落实全面从严治党主体责任的重要抓手，列入年度工作要点，建设巡视巡察上下联动监督网，以巡视带动巡察、以巡察接续巡视，实现巡视巡察在战略上一体推进，确保巡视巡察“无壁垒”。工作动力在于动员党组织和党员领导干部推动巡视巡察上下联动工作，把握巡视巡察上下联动的边界，认清工作职责和职责定位，自觉推动上下联动，从消极性的上下联动变成积极性的上下联动。工作核心在于巡视机构要对巡察机构实行统筹协调，建立信息互通机制，实现巡视与巡察无缝对接，做到上情下达、下情上报。巡视巡察上下联动离不开社会支持，必须扎根社会，从社会中汲取思想营养和政策力量。有必要建立问题反映和传递机制，创造条件让人民群众了解巡视巡察情况，巡视巡察内部建立问题加工机制，让重要信息及时上报得到妥善处理。

（二）突出系统协作，优化功能性联动机制

巡视巡察上下联动对原有的巡视巡察工作内容、方式和体制会产生广泛影响。在这种情况下，有些执行者可能会因没有全面理解巡视巡察上下联动的政策目标和工作要求而不会采取有效举措。这需要联动责任主体把巡视巡察上下联动要求纳入统一工作部署，以政策宣讲、制度推广等形式对中央要求进行细致解读和示范，向巡视巡察机构和人员进行说服，进而提高思想认识，形成行动共识。为了推进巡视巡察上下联动，联动责任主体有必要采取说服方式推进联动工作。说服是一个双向过程，责任主体在传导联动责任的同时，应从上下联动过程中获得新的信息，改进工作策略和方法。对此，推进巡视巡察工作，重在有针对性地采取上下联动的有效策略，提出具体的上下联动方式、组织保障、人员配备等内容，解决上下联动过程中的具体问题，破解上下联动的制度瓶颈。

项目化管理将项目管理的知识和方法与巡视巡察上下联动中的运行要素相结合，能够提升成果运用成效，支持实现上下联动战略目标。巡视巡察成果运用实行项目化管理可以把不同责任主体的力量整合起来，实现全环节管理和全流程监督。项目化管理的目标在于实现巡视巡察上下联动工作目标任务化、任务项目化、项目责任化。在项目化管理工作中，应由具体部门承担任务落实，项目组按工作方案对项目进行监督管理，保证每一个项目完成预期目标。项目组的成立以现行巡视巡察组织体系为基础，根据职能需要组建。按管理权限和职责权限，把整改任务和成果运用任务分解给相关部门，明确相关部门的具体时间和质量要求。对整改项目和成果运用项目实行精准化的测评，建立一个评价体系，如整改到位率、建议采纳率、制度更新率等。根据工作需要，可以对整改和成果运用项目进行再管理。

媒体宣传是动员巡视巡察上下联动力量、形成政治认同的有力工具。要建立巡视巡察新媒体联动机制，充分利用新媒体整合信息资源，畅通传播途径，形成新媒体宣传工作合力。突破思维定势，创新平台、机制和表达方式，拓宽传播渠道，完善巡视巡察宣传和舆情工作统一管理机制，实现上下资源内容通融、信息成果同享。把握巡视巡察宣传的正确政治方向、舆论导向和价值取向，全方位、广角度、多层次宣传巡视巡察工作的新典型新经验。

（三）聚焦统筹协调，优化过程性联动机制

从未来发展方向来说，巡视巡察上下联动需要破解三个问题：资源共享问题，即哪些资源应当优先整合;责任分工问题，即巡视机构与巡察机构如何各司其职;工作机制问题，即巡视机构与巡察机构采取什么联动机制。解决这些问题，离不开巡视巡察内部的统筹协调，也离不开巡视巡察与其他监督的统筹协调。

在内部，对于责任分工问题，巡视巡察机构一方面要履行职责，完成规定动作，另一方面要着眼于上下联动，创新性地开展工作。对于工作机制问题，巡视巡察机构重在突破常规，上级巡视机构可以直接利用下级巡察成果，也可以在巡视时要求下级巡察机构同步巡察，从基层了解情况，掌握更多信息。另外，上级巡视组可以选取问题突出、群众反映强烈的单位和部门，交给被巡视地区党组织开展专项巡察，巡察组从巡视组移交的问题入手开展工作。上级巡视组对下级巡察结果进行梳理分析，围绕共性问题开展专项巡视，进一步摸深摸透问题、发现线索。

在外部，基于功能性分权[14]（P30）统筹协调巡视巡察监督和纪律监督、监察监督、派驻监督。巡视巡察监督与纪律监督、监察监督、派驻监督之间实现统筹衔接的标准点在于政治监督，“四个监督”都是政治监督，是有机统一的，但又各有侧重，形成一个监督“共同体”。统筹衔接的结合点在于“四种形态”，运用政治思维、纪律思维、法治思维，结合相关人员的态度、综合表现、纪法有关规定精准施策、科学处置。统筹衔接的关键点在于坚持问题导向，保证监督重点聚焦、监督方式具体，实行一体化监督，打造纪律、监察、派驻、巡视巡察监督无缝对接、高效协作的工作平台，推动形成全联动、大协同的监督新格局。对此，要明确界定巡视巡察监督与纪律监督、监察监督、派驻监督的职能定位、范围对象，力求达到强强联合的效果。通过构建监督联动机制，推动政治监督具体化、规范化、常态化，为深化标本兼治，实现思想贯通、工作贯通和机制贯通提供条件。

（四）瞄准创新发展，优化支持性联动机制

巡视巡察上下联动的关键在于统筹设计上下联动的制度内容，实现相关制度的纵向延伸和横向排列，强化运行机制和工作方式的相互联系，特别是实现不同的联动方式的制度化规范化，留足制度发展空间。实践部门不能把巡视巡察上下联动制度等同于日常工作制度，要注重前瞻性和系统性，把亟须的制度先行制定出来，如巡视工作领导制度、沟通会商制度、约谈监督制度、督办回访制度、结果运用制度、人员管理制度、队伍建设制度等。巡视巡察上下联动具有很强的实践性，对操作性要求极高，因此对其中操作性内容要提供相应的程序保障，必要时制定操作性规程，把每一项工作进行规程化，细化工作要求和规则。

评估作为一种治理工具，对于政府管理和政治治理具有重要意义。在一定程度上，评估本身也是一次形成思想共识、提高思想认识的过程，让评估主体和评估对象形成交流互动、相互沟通信息。评估采取一定的方式方法对巡视巡察上下联动机制运行效果进行检验和评价，能够全面总结工作经验，发挥举一反三的功效，及时发现上下联动机制的设计问题和不足，进而提出优化决策依据，提高决策效率。巡视巡察上下联动评估不同于单方面的巡视评估或巡察评估，除遵循一般评估理论外，有其监督特色。我们可以从“投入—过程—产出”三个维度对巡视巡察上下联动作出评估，并以此为基础来设计评估指标。在投入维度，主要考察巡视巡察机构和责任主体的思想认识和行动实践;在过程维度，主要考察巡视巡察机构和责任主体在制度建设、队伍建设、联动协同、整改落实、成果运用等方面的推进情况。在产出维度，主要分析认知度、成效度和满意度。条件成熟时，可以把实践经验上升至制度成果，制定巡视巡察及上下联动的评估细则和操作规程。

信息化可以助力巡视巡察监督。借助信息化方式，巡视巡察实行集中统一的信息管理，可以摆脱传统监督模式的劣势，更高效地查询、分析、利用各类信息数据。巡视巡察信息存在于巡视巡察及上下联动工作流程的各个环节。信息跨部门、跨区域共享是大数據时代提升巡视巡察监督能力的客观要求。推进信息共享的重点是打破不同政府部门之间的数据壁垒，实现政府部门与相关行业之间的数据共享，让数据互联互通。巡视巡察机构通过信息共享平台，及时了解工作动态，查询问题整改和线索移交跟踪进度，自动对被巡视巡察单位进行“政治画像”。对此，我们要建立巡视巡察大数据库和信息共享平台，将每次巡视巡察的重大事项和重要问题录入数据库。这些数据库可以向所有巡视巡察机构开放，从而推动上下级有效利用巡视巡察成果，以信息化推动工作规范化。

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责任编辑：陈文杰