党章修正与党内监督的科学化

周福振

[摘要]从第一部党章始，中国共产党就对党内监督做了若干规定，并使其越来越完善。党内监督的不断完善，主要体现在党内监督制度不断健全，党内专门监督机关的设立和发展，这有力推动了党内监督的科学化。党内监督的科学化不仅仅体现在党章的明文规定上，更重要的是体现在党内的现实监督中。一方面要严格落实党章关于党内监督的规定，另一方面要创新党内监督制度。

[关键词]党章；党内监督；全面从严治党

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）01000806

党内监督是党建的重要内容。“监督”一词在一大纲领中就出现了，并明确写入我们党的第一部党章。“监督”一词除了没有出现在三大和四大党章外，历次党章都有涉及，这说明党对党内监督非常重视。党内监督离不开民主监督，“民主监督”一词出现在十四大党章。“党内监督制度”一词出现得更晚，第一次出现于十六大党章。可以说，党一直重视党内监督的制度建设，只不过没有较早地把其载入党章而已。

一、党内监督制度的不断健全与完善

制度建设在各种建设中带有根本性。正如邓小平所说，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[1]（P333）。党不仅注意到“监督”、“民主监督”等问题，而且重视党内监督的制度建设。从历次党章来看，党内监督越来越健全与完善，并不断促进其走向科学化。

（一）上级要加强对下级的监督

党内最早的监督是指上级对下级的监督。俄文译稿的一大纲领①规定，工人、农民、士兵和学生的地方组织中党员人数较多时，可派到他地去工作，但一定要受当地执委最严格的监督。地方执委明显是上级。此处的“监督”还有“领导”或“指导”的意味。所以，英文译本的一大纲领规定，他们要“置于地方执行委员会的指导之下”[2]（P2，4）。

俄文译本的一大纲领还规定，中执委监督地方执委的三个方面，即财务、活动、政策。这是为了保证中央政策在地方的贯彻执行。英文译本一大纲领虽也规定中执委监督的三个方面，但与俄文译稿略有差别：中执委不仅监督地方执委，而且负有指导责任，其监督和指导的三个方面是财务、出版和政策[2]（P2，4）。出版是一种活动，但活动不仅仅是出版。这些不同的术语是汉语译为外文后又从外文译为汉语时存在的问题。

一大后，中国共产党在各地纷纷建立组织，但毕竟发展有限。到第二年即1922年，二大制定的第一部党章中就有明显的体现。二大党章规定，三名至五名党员成立一组，隶属党的地方支部，如果无支部时，由区执委指定隶属邻近之支部或直隶区执委，而在未有区执委之地，直接受中执委指挥、监督[2]（P5）。当时很多地方都没有区执委，甚至连地方支部都没有，所以二大党章才规定有的党组直接受中执委指挥和监督。这种监督是单向的，是自上而下的，不是严格意义上的民主监督。因为民主监督有对等的意味。党如此设计监督主要受两方面影响，一是受苏俄布尔什维克的影响，二是鉴于国民党的软弱涣散。党为了集权于中央，自然将监督之权收归上级。这是党成立之初集中弱小力量办大事的必然选择。

五大后中央政治局会议修正的党章也强调上级对下级的监督之权。党章规定，中央、省、市及县的委员会分别指导、监督其机关报[2]（P2325）。党的机关报自然要宣传党的理论和政策，而党加强对机关报的监督，正是为了加强上级对下级的权力，即现在所谓的“党报姓党”。党报不能“吃党的饭，砸党的锅”，成为“推墙”的机关报。六大党章进一步加强党对机关报的监督，要求中央委员会、省委、县委分别指定其指导和监督下的机关报的编辑[2]（P3536）。连编辑都由党委来指定，说明党对机关报的控制力增强，这虽不利于机关报的自由发挥，但可以更好地宣传党的政策，使其不能妄议中央，有利于中央政令的贯彻执行。在特殊的革命时期，这有利于让人民更好地理解党的政策，从而一心跟党走。

随着党的力量的不断壮大，党改革了领导机构，在中央设立政治局、书记处等，以加强党的集体领导，这在七大党章中第一次得以体现。七大党章规定，中央委员会设立的各部与军事、党报等委员会及其他工作机关，要接受中央政治局、中央书记处及中央主席之指导、监督[2]（P51）。也就是说，作为上级的政治局、书记处和党的主席，都有监督中央各部门、党报以及其他工作机关的权力。这也是一种上级对下级的监督，有利于中央的集权和统一，使党如臂使指，在夺取抗日战争和解放战争的伟大胜利中发挥了重要作用。

一直到七大，党都非常强调上级对下级的监督。在革命年代，党主要是军事斗争，一开始就有集中权力的意志。这克服了国民党那种松散的权力体系，有利于黨的团结统一，对革命战争有非常大的积极作用。新中国成立后这种做法的消极作用逐渐暴露，党认识到这一点，所以从八大党章始，不仅强调自上而下的监督，更强调自下而上的监督。可惜，上述监督措施在九大、十大、十一大中断了。

（二）自上而下与自下而上的监督相结合

西方政党是民主发展到一定阶段的产物，自然能以民主为原则建党。中国共产党是在国家统治力量薄弱的情况下建立的，民主难以成为其建党原则，否则很容易造成党的涣散无力。然而，成为执政党后，党就不能单纯强调上级对下级的监督，应将其与自下而上的监督相结合。

八大是党由革命党转化为执政党后召开的第一次全国代表大会。所以，八大主要考虑如何执政的问题，开始强调自下而上的监督。八大党章规定，“任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督”[2]（P60）。这里的“任何党员”包括党的主席、副主席在内，“任何党组织”自然也包括中央组织在内的所有组织。党章第一次凸显了党内监督的平等原则，普通党员和下级组织也可监督党的主席和中央组织。可惜，这些好制度随着“三面红旗”而倒，不能在现实中贯彻执行。特别是到了“文革”期间，党内的平等监督早已不见了踪影。直到十二大时，重新修正的党章才又确立了这种监督。

十二大党章指出，上下级组织之间要互相监督[2]（P103）。党想通过两者之间的互相监督，达到提高党的执政能力的目的。虽然在现实中下级对上级的监督比较疲软，但党章的规定为党内监督指明了发展方向。

（三）党的基层组织要加强对党员的监督

党不仅强调上下级之间的监督，而且强调基层组织对党员的监督，这在八大党章中第一次体现出来。八大党章分门别类地对基层组织的监督作了规范。一是在企业、农村、学校和部队中的基层组织应当领导和监督本单位行政机构和群众组织。党组织监督党员的目的主要有两个方面，即积极实现上级党组织、上级国家机关的决议和不断改进本单位的工作。这反映了党组织的权力较大，有党企不分的情形。二是机关中的基层组织应监督每个党员（包括行政负责人）的思想政治情况[2]（P74）。这强调了党对机关内党员的思想政治监督。与前述党内监督相类似，随着大跃进等一系“左”倾错误和“文革”的发动，这些监督也失去作用，党章中也不见其踪影，直到十二大党章。

十二大党章完善了基层组织对党员的监督。一是企事业单位的基层组织，除特殊情况外，只对本单位生产任务和业务工作起保证监督作用，而党政机关的基层组织对包括行政负责人在内的党员在执行党的路线、方针、政策，遵纪守法，联系群众，以及他们的思想、作风、道德品质等方面进行监督[2]（P110）。这些监督都反映了党政分开、党企分开的原则，此后的党章在这方面不断完善：十四大党章规定全民所有制企业的基层组织要起政治核心作用；十六大党章将“全民所有制企业”改为“国有企业和集体企业”，同时增加了非公有制经济组织中基层组织要引导和监督企业遵守国家的法律法规的内容[2]（P179）。

除了企事业单位与机关中的党组织要加强对党员的监督外，党章还将基层组织对党员的监督作为其基本任务，这第一次体现在十二大党章中。十二大党章规定，党的基层组织的八项基本任务之一是“监督党员切实履行义务”；任务之七是“教育和监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国法政纪”，“监督本单位财务会计人员和各种执法的专业人员不得执法犯法”[2]（P109）。十四大党章对其进行了修改，将“对党员进行教育和管理”改为“对党员进行教育、管理和监督”（十七大党章又加了一个“服务”）；将“教育和监督党员干部和其他任何工作人员”，改为“监督党员干部和其他任何工作人员”[2]（P134）。

（四）党的领导要受党内外群众的监督

党的领导人员包括领导机关和领导干部，都要接受党内外群众的监督。十六大党章第一次规定，“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督”[2]（P168）。

加强对党的领导的监督也是民主监督的重要部分。十四大党章规定，党要建立健全民主决策、民主监督的制度和程序[2]（P122）。这说明党不仅要加强民主监督的制度，还要加强其程序建设。十七大党章又在两大民主之上增加了“民主选举”、“民主管理”两项[2]（P190），构成“四大民主”。

为了加强监督效力，党章规定各级领导机关要接受党内外群众的监督，这第一次出现在九大党章中，十大党章仍沿用。九大和十大召开时，正是“文革”时期，党内外群众的监督尤为强烈。当时，由于“踢开党委闹革命”，党内正常的监督遭到严重破坏。当然，这并不是说党内外群众的监督得力，因为当时的监督是混乱的，破坏了党和社会的秩序，给党和国家带来了灾难。

领导干部的权力越大，对国家和社会造成的影响就越大。正如邓小平所说，“对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题”[3]（P328）。所以，党章也强调对领导干部的监督。十二大党章规定，党的各级领导干部必须具备的六项基本条件之四是“自觉地接受党和群众的批评和监督”[2]（P111）。这为此后历次党章所遵循，从十四大党章开始将其作为第五项基本条件。十八大党章还第一次明确规定，党要重视监督干部[2]（P230）。

（五）党员在监督面前一律平等

党员虽然在党内有职位的高低，但在人格、纪律、监督面前一律平等。十二大党章第一次规定，不允许有不受监督的特别党员。也正是如此，十二大党章还规定，要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下[2]（P102103）。这为以后历次党章所遵循，只不过是将“特别党员”改为“特殊党员”而已。

从历次党章来看，党内监督的制度是不断演化的，总体上是越来越完善。但也要看到，有些好的监督制度在新中国成立初期特别是“文革”时期曾经遭到严重的破坏。

二、党内专门监督机关的设立与发展

党内先后设立过监察委员会、审查委员会、纪律检查委员会等机关，在党内进行专门监督。党章不仅专门辟出一章来写党的监督机关，而且对其职能的规定也逐渐加以完善。这有力地加强了党内监督的效力，促进了党内监督的日益科学化。

（一）监察委员会的反复设立及取消

监察委员会是党设立的第一個专门监督机关。五大决定设立中央和省监察委员会，这健全了党的制度建设，有利于加强党内监督。五大没有修正党章，五大之后召开的中央政治局会议修正的党章逐步规范了监察委员会的职责。

从党章来看，中央监察委员会是中纪委的前身。党章第三次修正案规定，党的全国代表大会的工作之一是“讨论与批准”中央监察委员会的报告，“改选”中央监察委员会[2]（P22）。党章第三次修正案对监察委员会的回避制度进行规范，即“中央及省监察委员，不得以中央委员及省委员兼任”[2]（P27）。这是为了使中央及省监察委员更好地行使监督权力，因为自己很难监督自己。十八大党章规定，党的全国代表大会的职权之一是“听取和审查”中纪委的报告，“选举”中纪委[2]（P225）。除了几个术语有所不同之外，内容基本一致。

当时中央监察委员会的职权相当大。一是虽然中央及省监察委员会的决议受中央及省委员会的同意才能生效，但中央及省委员会不得取消相应的监察委员会的决议。二是在省委员会与省监察委员会的意见不一致时，要移交省委员会与省监察委员会联席会议，如果联席会议不能解决，则要移交省代会或中央监察委员会处理。三是中央委员会与中央监察委员会的意见不一致时，要移交中央委员会与中央监察委员会联席会议，如果联席会议也不能解决，则移交党的全国代表大会处理[2]（P27）。

虽然此时监察委员会的权力大，但由于处于初创和白色恐怖严重时期，党主要转入地下的秘密工作，其监督作用并没有真正发挥出来。这样，党的六大就取消了监察委员会。

党召开七大时，又决定恢复监察委员会。七大党章规定，党的监察机关是监察委员会，其任务与职权是“决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉”，并指出中央及地方监察委员会分别由其委员会全体会议选举[2]（P5455）。第三次党章修正案规定，中央监察委员会由党的全国代表大会选举，而这里规定由中央全体会议选举，这反映了中央监察委员会权力的下降。七大党章规定，监察委员会实行双重领导，即一方面受上级监察委员会的指导，另一方面受同级党委的指导，其权力明显小于监察委员会最初成立时。此监察委员会在1949年被纪委代替。

1955年，中央再次成立监察委员会。八大党章对监察机关的规定基本上沿袭七大，并在两个方面进行了完善。一是对监察委员会的任务进行扩充，增加“经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件”和受理党员的申诉两项内容。二是进一步规范监察委员会的双层领导体制，即各级监察委员会在各级党委领导下工作，上级监察委员会有权检查下级监察委员会工作，有权批准和改变下级监察委员会对案件所作的决定，下级监察委员会向上级监察委员会报告工作，并忠实地报告党员违反纪律的情况[2]（P7475）。

在“文革”期间，九大和十大党章都取消了党的监察机关的条款，撤销了中央及各级监察委员会，这使党内监督的正常秩序遭到严重破坏，直到十一大时才决定恢复纪委的监督。

（二）审查委员会的设立及取消

六大在取消监察委员会的基础上，设立了审查委员会。六大党章虽然仍对审查委员会专门辟出一章来论述，但这一章仅有一条文本，即“为监督各级党部之财政、会计及各机关之工作起见，党的全国大会、省县市代表大会选举中央或省县市审查委员会”[2]（P38）。监察委员会成立时的目的是为了“巩固党的一致及权威”，而审查委员会的目的是监督财政、会计及各机关之工作，其权力明显变小。

虽然审查委员会的权力有所减小，但仍是党内的专门监督机关。党章规定党的全国代表大会职权之一是“接受并审查”中央审查委员会的报告，“选举”中央审查委员会[2]（P37）。

（三）纪律检查委员会的设立及发展

1949年11月，党第一次决定成立纪委。然而，它在1955年被重新成立的监察委员会所取代。“文革”结束后，十一大党章规定，重新恢复各级纪委，但是沒有作为专门一章来论述。十二大党章重新将纪检机关作为专门一章论述，规定了纪委的双重领导体制。为了加强其效力，党章还规定，中纪委第一书记必须从中央政治局常委中产生[2]（P113114）。

十一大党章规定了纪委的三项主要任务：“加强对党员的纪律教育，负责检查党员和党员干部执行纪律的情况，同各种违反党的纪律的行为作斗争”[2]（P93）。十二大党章又对其进行规范，即“维护党的章程和其他重要的规章制度，协助党的委员会整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”[2]（P113）。十四大党章对其进行了修改，将“规章制度”改为“其他党内法规”[2]（P138）。从“规章制度”到“党内法规”，说明党加强了依规治党的力度，而纪委在此方面负有重要责任。十六大党章则将“协助党的委员会整顿党风”改为“协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”[2]（P183），这突出了纪委组织协调反腐败工作的重要作用。

十二大党章沿袭八大党章规定的监察委员会的职权并进行了扩充，成为纪委的责任。沿袭的是决定或取消对党员的处分、受理党员的控告和申诉，扩充的是要经常对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定，以及检查和处理党组织和党员违反党章党纪和国家法律法令的比较重要或复杂的案件。十四大党章将“违反党章党纪和国家法律法令”改为“违反党的章程和其他党内法规”[2]（P138），这说明党认识到纪法分开的重要性，党内只能处理违反党内法规的问题。十六大党章增添了“对党员领导干部行使权力进行监督”和“保障党员的权利”的内容[2]（P184），说明当时对领导干部的监督有些疲软，需要加强监督，而只有保障党员的权利才能更好地让其监督领导干部。

十二大党章规定纪委要受同级党委的领导，并不是说纪委要绝对服从同级党委，而是说纪委要绝对服从事实。为了防止出现监督失误，十二大党章规定，各级纪委如果对同级党委有不同意见，可请求上一级纪委复查；如果发现同级党委或它的成员有“违犯党的纪律和国家法律法令”的情况，在同级党委不给予解决或正确解决时，有权向上级纪委提出申诉[2]（P114）。后来，十四大党章将“违犯党的纪律和国家法律法令”改为“违犯党的纪律”[2]（P139），这是纪法分开的需要。党员违法，需要交由国家司法机关处置。

党内专门监督机关经过长期的演化，终于定格为纪委。党章对纪委职权的规定越来越规范，有利于党内监督的科学化。但是，鉴于现实中纪委监督有些疲软的问题，还需要进一步对纪委进行改革，使其敢监督，特别是敢监督党的领导机关和主要领导干部。

三、通过落实党章强化党内监督

党内监督的科学化不仅要从党章的立法层面上讲，更要从现实执行情况来看。虽然从党章及《中国共产党党内监督条例》来看，党内监督的文本规范较完善，但在现实中存在许多监督被虚化的现象，特别是对“一把手”的监督较薄弱。所以，要强化党内监督，积极推进全面从严治党，必须从贯彻落实党章开始。

（一）深刻理解和领会党章关于党内监督的各项内容

党章关于党内监督的内容不断扩展、日益完善，搞好党内监督首先要从深刻理解和领会党章开始。党内大量腐败的产生，并不是由于没有监督制度和专门的监督机关，而是因为许多监督制度和监督机关的职权长期被虚化。党大力实施全面从严治党战略，在全体党员中进行“两学一做”学习教育，其中重要原因就是许多党员特别是领导干部并没有真正学好党章，没有按党章办事。

为了更好地落实党章、加强党内监督，2003年12月党还专门制定颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，对党内监督的职责、制度以及保障进行了详细的规范。为了更好地使该条例适应新形势下全面从严治党的需要，十八届六中全会对该条例进行了修正，正式命名为《中国共产党党内监督条例》。这个条例在整个党内法规体系中处于第三层次，比党章和准则要低，但对党章相关内容做了进一步解释。我们在落实党内监督时，要将党章与这个条例相关内容一起领会并贯彻落实。

（二）坚决同违反党章抵制党内监督的行为作斗争

党内监督主要是监督党的领导干部，而领导干部权力甚大，有可能在一定程度上消解监督的效力。有错误并不可怕，可怕的是不承认错误，坚持“一错错到底，一错大家错”的理念。这就要求我们要坚决同党内违反党章的行为作坚决的、不妥协的斗争。

因为纪委实行双重领导体制，所以党内监督要发挥党委的主体责任和纪委的监督责任。如果领导不能担负其责任，就要对其进行严肃问责。《中国共产党问责条例》问责的对象就是党的主要负责人，就是要让其担负其职责。也就是说，有权必有责，失责必追究，而且要严肃追究主要负责人，以免形成“破窗效应”。

（三）完善权力运行的监督体系并使其形成封闭的环

党内监督的权力运行既是整个党内权力运行体系的组成部分，又可以自成一个体系。党对党内监督的认识经历了一个长期的过程。十六大报告最先提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，但没有明确讲监督的权力机制，十七大报告提出“完善制约和监督机制”，这说明党认识到建立完善的监督体系是不可或缺的。十八大报告明确提出，要健全权力运行监督体系。到十八届三中会全，党强调要强化权力运行监督体系。十八届四中全会又提出努力形成科学有效的权力运行监督体系，增强监督的合力和实效。从“健全”到“强化”，再到“形成”，充分說明了党对党内监督体系的重视。新修订的《中国共产党党内监督条例》第一次明确规定了党内监督体系的具体内容，即“党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督”。

党内监督的权力运行体系要形成一个封闭的环。也就是说，监督是连续的，既不能中止，也不能存在监督不了的情况，这就需要不断完善党内监督制度。例如，虽然党章规定上下级之间可互相监督，但从一些个别的监督制度来看，都较多体现上级对下级的强势监督，而下级对上级的监督较为薄弱，这是导致“一把手”监督存在问题的重要原因，我们需要在现实中进一步完善权力运行的监督体系。

（四）党员个人特别是主要领导干部要加强自身修养

恩格斯说，“人是什么？一半是野兽，一半是天使”[4]（P233）。加强党员自身修养就是要把身上的天使一面发扬光大，将野兽的一面关进笼子里，不让它冲出笼子去害人害己。党员个人特别是主要领导干部要不断地加强自身修养，不仅自己要主动监督别人，而且当别人监督自己时也要坦然接受，这也是党员加强监督方面修养的重要表现。领导干部更要带头，争做党内监督的榜样。

使自己愿意监督别人，就是（下转第20页）中共天津市委党校学报2017年第1期

DOI：10.16029/j.cnki.1008-410X.2017.01.003

说当看到有的党员犯错误时要光明正大地指出来，有的党组织不能发挥作用时也要指出来，而这不仅仅是监督一般党员和下级组织，更重要地是监督党的领导机关和领导干部。

党内监督是一项复杂而艰巨的工作，但我们必须做好。因为要把权力关进制度的笼子里，离不开严格的党内监督。只有贯彻落实党章，不断健全和完善党内监督的各项制度，提高党内监督的科学化，形成科学有效的权力运行的监督体系，才能真正推进全面从严治党。

参考文献：

[1]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[2]本书编写组.中国共产党章程汇编[M].北京：中共中央党校出版社，2013.

[3]邓小平文选（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[4]马克思恩格斯选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995.责任编辑：王篆中共天津市委党校学报2017年第1期

DOI：10.16029/j.cnki.1008-410X.2017.01.004