城镇化背景下的村干部职业化：生成逻辑、困境与对策

王扩建

[摘要]村干部职业化作为地方政府应对现代化和城镇化的双重挤压下村治治理的一种制度创新，有其必然的内生逻辑。村干部职业化也带来诸如干群关系悬浮化、村治导向市场化、村治方式格式化及村治资源私人化等问题，需要通过促进村干部职业化与村民委员会自治有效衔接，加强农村社会建设及重塑基层政府权力体系等措施，坐实村干部职业化机制，真正提升基层治理体系和治理能力的现代化。

[关键词]村干部职业化；村庄治理；治理资源

中图分类号：D422文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）01003308

一、问题的提出

村庄治理是国家治理体系的基石，是理解中国政治和乡村社会的重要路径。作为村庄治理的领导核心，村干部对村庄政治生态具有重要影响。从国家组织机构设置视角而言，村党支部和村民自治委员会是我国当前最基层的组织。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》，村干部主要是村党支部成员和村委会成员，其核心行动者是村党支部书记和村委会主任。新中国成立以来，村干部作为执行国家政策、传递农村信息的桥梁和纽带，是农村经济社会发展不可替代的力量，为国家的稳定和发展做出了重要贡献。然而，在我国现行行政管理体制中，村干部并非国家公务员，其多数为兼职，且仅有少量补贴。特别是2002年税费改革以来，村庄失去村集体提留这个最大收入来源，村干部普遍面临“进无门、退无保、老无养、报酬低”状态。同时，随着国家日益重视农村问题，各种惠农政策不断推行，如何激发村干部动力，使国家政策落地，提高村治效率，促进美好农村建设无疑是一项紧迫的任务。由此，村干部职业化作为一项创新被很多基层政府推行。

目前，村干部职业化实践主要集中于四点。一是村干部来源多样化和流动化，特别是村党支部书记已从“土官”演变为“流官”①。如1995年徐州丰县实施“雏鹰工程”，招收全国第一批13名大学生到村任职；2006年泗阳县16个乡镇有48名村干部实现异地任职；2008年连云港市海州区从乡镇机关选派8人到贫困村任村支书。二是规范化行政。主要表现为设有专业化的办公室，村干部实行坐班制度，采取标准上下班制，按照“定时、定点、定人、定责”原则，为村民提供标准化的行政服务。部分村还招收行政人员，处理民政等事务。三是核定薪酬制。村干部工资主要由基本工资、效益工资和考核工资组成。为保障村干部工资，江苏在推行村干部职业化过程中，都将村干部工资纳入乡镇财政支出，由乡镇政府核定发放。对于部分村集体经济较好的村，则由乡镇政府核定书记与主任工资，其他村干部工资由村党委确定，并由村集体财政承担。四是职业发展保障。主要包括晋升，开放进入乡镇机关制度渠道；培训，为职业发展奠定基础等。由此可见，所谓村干部职业化主要是通过制度规范传统村干部的角色和行为，以提高村干部工作积极性，改善基层治理绩效，其本质是将村干部村治纳入国家正常行政轨道，将其转变为国家代理人，以利于贯彻国家各项政策意图，实现对基层的掌控。

现有学界关于村干部的研究主要分为三个层次。一是以宏观层面的国家和村庄关系为视角。如杜赞奇以20世纪上半叶华北农村为研究对象，从“经纪模型”角度将村干部分为“赢利性经纪”和“保护性经纪”[1]（P37）；金太军融合村庄权力结构内部研究与外部研究，建构了“国家-村庄精英-普通村民”三重权力分析框架[2]；徐勇认为村干部既是国家的代理人又是村庄当家人，提出了村干部的“双重角色”[3]；吴毅则认为村干部具有“双重角色”、“经纪模式”与“守夜人”和“撞钟者”[4]。二是以中观视角，主要是村庄精英互动关系的研究。如仝志辉、贺雪峰对村庄开展了“治理精英—非治理精英—普通村民”的三层分析[5]；陈潭等以博弈论为视角，分析了村庄精英竞争机制和村庄政治生态，指出村庄公共治理处于一种“亚瘫痪”状态[6]。三是以微观视角，即抽象出村干部职业化的一些要素进行研究，如官僚化[7]、职业化[8]和公职化[9]等，这些研究针对村干部的专业化、考核制等多方面，并提出如此会导致组织断裂、文牍主义、治理成本上升等问题。

应该说学界现有研究都来自丰富的经验材料，经过深入的理论思考特别是一些研究对西方理论的反思和批判性使用，对本土概念的追求和悉心构造，具有很大借鉴意义。但现有研究仍处于待深入与拓展阶段：城镇化背景下村干部职业化生成的逻辑是什么？村干部职业化对村庄社会治理影响如何进行恰当评估？村干部职业化如何有效嵌入现有村庄治理结构？基于此，本文试图阐释村干部职业化生成内在逻辑、对村治产生的影响及提出相应的对策进路。

二、村干部职业化的生成逻辑

村干部职业化内生逻辑在于国家发展战略的调整，特别是农业税费取消和新型城镇化的快速发展，农村日益被拖入现代化的进程中。面对村集体庞大的利益分配、繁重的治理任务和多样化的角色冲突，传统的村干部管理模式已然失效。为保障国家政策实施，维护基层社会稳定，规范村干部行为，实施规范化、标准化和程序化的村治模式日益突出，村干部职业化乃顺势使然。

（一）治理任务专业化

传统的村干部主要使命是完成上级交代的任务，如催粮催款，执行计划生育政策等，已演变为政府在基层的“腿”。随着国家发展战略调整，特别是农业税取消，计划生育政策逐步宽松，农村工作也逐步转变为发展村集体经济、规划现代村庄、社会综合治理等，这就决定了农村工作日益专业化，难度和复杂性增强。面对日益多元化、专业化的职能，村庄治理亟需职业化的干部队伍作为支撑。一是村集体经济快速发展需要懂经济的管理专家。随着市场经济的推进，特别是一些东部发达地区村庄，已纳入沿海工业带和城市带，大量农地非农使用，如发展实体经济、建设标准厂房获取租金收益等，农村土地获得非农使用的巨额收益，村集体因为占有土地，掌握大量生产性资源，大都财力雄厚。如何管理庞大的集体资产，保障其增值，需要懂经济的管理型人才。这样的人才如果只是兼职，不投入全部精力，显然无法保障村集體资产保值增值，全职村干部是必然趋势。此外，市场化的逐步实现过程也是利益分配的过程。面对巨额集体资产，其分配过程中如何实现公平正义、防止村民利益受损，因而规范村干部经济行为是涉及农村社会稳定的大事。对此，乡镇政府只有设定准入门槛，那些通过长期考察、经过体制化历练的干部才能达到要求，走上村领导岗位，成为村庄治理的核心行动者。二是村庄城镇化需要干部职业化。随着国家新型城镇化的推进，很多村庄迈入城镇化，特别是东部发达地区农村，由于民营经济和产业发展，吸引了大量务工人员，流动人口已超越村庄人口，达到城镇规模，村庄日益城镇化。城镇化中各种问题也日益在村治中浮现，如环境保护、道路修建、工业安全和流动人口管理等。此类村庄已经脱离熟人社会，迈入半熟人社会或陌生人社会，原有的依赖村庄文化资源，如费孝通所说的“长老统治”、“礼治秩序”[10]（P43）或杜赞奇的“权力的文化网络”[11]（P10）已无法发挥作用，建立格式化、程序化的治理机制尤其重要，村干部职业化也就成为必然。因此，新时期的村庄治理需要具备专业化的素养和全部的精力投入，这是促使村干部职业化的重要因素。

（二）市场化意识侵袭

传统的乡村实行的是乡绅自治，治理成本较低。新中国成立以来，我国逐步将村庄治理纳入国家治理体系，组建了一批村干部队伍。在政治优先的年代，国家对这批村干部更多的是精神上的荣誉，强调的是奉献精神，只有微薄的物质补贴。但由于当时社会物质普遍贫乏，出任村干部意味着国家的认可，意味着一种国家权威的化身，其本身的精神价值具有极大的吸引力，因而大批农村精英加入村干部队伍。

在市场经济大潮的不断浸淫下，农村的经济社会生活形态发展巨大变化。传统农村获取资源的方式就是从事农业生产，农业的季节性为村干部治理村庄提供了时间可能，如农村水利设施兴建都是利用农忙间隙完成的。随着市场化意识逐步消解传统乡村伦理性思维模式，村干部对经济利益的追求逐渐取代精神荣誉的满足感，时间就是金钱逐步获得普遍的认可。特别是面临各种考核普查，村治所占用的时间成本越来越高，如果从事村治工作所耗费的时间无法获得物质上的回报，对村里精英就缺乏基本的吸引力。村中精英纷纷外流打工以获取经济收益，这也是很多中西部地区村治衰败的重要因素。《村民委员会组织法》规定村干部可以享受适当的误工补贴，即村干部可以从村集体收入里提留一部分作为工资。农业税费取消后，为激发村干部工作积极性，国家开始推行乡镇财政下拨支付村干部工资，并普遍提升村干部补贴标准，但是，相对于打工所获取的收益，这点补贴实在缺乏吸引力。而村干部工资由农业税提留支付到国家财政下拨支付本身就是村干部职业化的直观呈现。

（三）治理资源由内生性向外生性转变

传统村庄由于是熟人社会，破坏相互间信任本身要承担极大的成本。加之传统村庄公共事务相对较少，村治治理更多依赖内生性资源。村干部进行村庄治理更多依赖的是农村社会文化资源，即个人的权威和村庄的良序风俗。这种社会文化资源是一种隐性的权力，在村治过程中特别是在处理村庄纠纷时，既简化程序、减少成本，还可以提高农村社会治理绩效。与此同时，这种内生的村庄社会文化所具有的普遍约束性，也可以规范和监督村干部的行为。改革开放特别是20世纪90年代以来，随着市场经济推进，依附于传统农业社会的村庄文化日益消解，农村社会逐渐呈现为“损蚀冲洗下的乡土”，“长老”和“礼”等维系乡村社会内生秩序的内生权威与规范已经碎片化[10]（P43），而新的法治理念尚未确立，农村社会治理需要一种强力行政力量的干预。因此，原税费时代的村级组织行政化和支配性乡村关系得以延续。村干部职业化正是以国家行政权力再生产的方式弥补其处理村务权威资源的缺失。

后税费时代，村庄治理主要资源是国家转移支付，主要以项目制的形式向村庄转移支付治理资源。跑项目需要一定的专业技能和行政知识。当前，由于村支书负责村庄整体发展，一般村支部书记主要负责跑项目，即使项目获得后，仍然需要接受上级考核，报送规范化和计量化的信息，这些都需要职业化的队伍支撑。

（四）规范化行政要求

传统村庄是以农业为主，村民居住具有分散性，村民作息具有较强的规律性。村干部处理村治事务更多的是按照党的群众路线，架起国家和村庄之间的桥梁。村干部通过灵活的方式，较低的成本处理纷杂的村庄事务。这一切是以熟人社会为基础的。随着市场经济和城镇化发展，东部发达地区村庄外来流动人口早已超越本村人口，村庄社会也进入陌生人社会，传统村治模式已然失效，建立规范化行政就是必然要求。所谓规范化行政要求严格按章办事，依据相应的规定和程序，保障事务处理的公平公正性。目前东部发达地区的农村都有服务大厅，并有工作人员入住，村主要领导也有专门办公室以处理相关事务。规范化行政要求村干部具有严格的办公时间和固定的办公场所。如江苏大部分乡镇对村干部都实行了严格的坐班和考勤制度，要求干部必须在规定时间内坐班；如需外出，要填写请假单，经村领导或者乡镇领导同意签字后方可。同时，乡镇对村干部是否坚守岗位也有一套严格的考勤标准，且与年终考核绩效挂钩。村民办理各种事务及调节纠纷都需要在工作日时间去服务大厅。值得注意的是，规范化行政对村干部权责有明确的界定，有利于村民监督，以规范村干部行政行为，维护村民合法权益。规范化行政已脱离传统村治模式，使村干部迈入职业化轨道。

应该说，村干部职业化主要集中于经济发达地区，是地方政府根据新形势下农村治理实际，又一次将村干部纳入国家代理人的自主制度创新行为。尽管各地着力点和方式多少略有差异，但也产生一些积极影响：如村干部职业化中的将其工资纳入乡镇财政、打通晋升通道等措施，吸引了一批乡村精英加入村干部队伍，稳定了农村基层组织建设，为建设社会主义新农村奠定了基础；通过制定严格的管理制度和程序化的工作模式，也约束了村干部的不良行为。

三、村干部职业化面临的困境

国内理论及实践研究表明，村干部职业化作为一项制度创新，在给村治带来一定积极影响的同时，也逐步消解传统村庄治理中一些社会关联，并产生了一些问题。

（一） 干群关系悬浮化导致信息失真

所谓悬浮化主要指村干部与村民之间缺乏必要的联结，成为一种悬空的状态。正如有学者指出的我国基层政权从汲取型政权走向悬浮型政权，乡村关系如同油和水的关系[11]。根据《村民委员会组织法》相关规定，村民委员会属于群众自治组织，国家依赖科层官僚组织与村级自治组织衔接，不直接与单个村民对接。村民干部可以依靠村民自治组织中小组长、党员等将村民组织起来，农民本身也可以通过村组内部组织网络将个体需求上传，形成一个良性的国家和社会互动机制。

村干部职业化后村干部的产生方式发生重大变革。传统村干部基本由本村选举产生，彼此知根知底。随着市场化、城镇化推进及合村并组之后，村庄逐渐成为半熟人社会，很多“土官”逐渐被“流官”取代，村干部更多地呈现出一种上级指定为主的形态，部分选举形式化，村民参与冷漠化。与此相应，村干部和村民间制度联结也逐渐松散。其次，村干部职业化后工资支付考核由乡镇负责。农业税取消之后，村干部的工资由村提留支付转为乡镇财政支付，且由乡镇政府考核。村干部工资的多少，取决于各项指标任务完成情况，如苏州某镇制定的对村党委书记考核指标为：经济工作占60%，重点工作占20%，党的建設、精神文明、社会管理工作占20%，并明确规定百分考核的分值和加扣奖额度，由镇党委、政府在年终根据实际情况研究确定。此外，村干部未来的晋升也完全取决于上级政府，即村干部个人政治生命完全由上级政府掌控。如此，村干部作为国家代理人的角色得到强化，“向上负责”已成村干部日常行为的当然选择。再次，村干部职业化后村治资源完全被上级政府掌控。农业税费取消后，国家采取项目制的形式转移支付治理资源，村治资源的多少往往取决于上级政府的态度。此外，乡镇政府虽然不直接掌控村集体经济资产，但在“村账乡（镇）管”的环境下，村里支出必须经乡镇政府审核，造成对村集体资产的事实掌控。这就要求村干部必须和上级政府保持良好的关系，对上级保持绝对服从，尽力完成上级交代的任务。如在当前的“美丽乡村”创建活动中，根据相关规划，苏州某村要在三年内建成1个美丽村庄、10个三星级村庄、5个二星级村庄，其他实现整洁村庄。然而，该村建成一个美丽村庄就投入了550余万元，区镇政府只补贴100余万，其余资金只能从村集体收入补贴。这种创建活动虽然超越该村实际情况，甚至超越村民基本需求，但面对上级政府要求，虽然倍感压力，村干部也只能勉力推行。

由此，村干部职业化使承担组织村民任务的村民自治组织被吸纳进行政科层体制，在国家与乡村社会的互动中就产生了组织断裂，即有组织的行政科层体制直接面对的是无组织的农民个体[9]。村干部作为国家代理人和村庄保护人的角色逐步演变为行政代理人和撞钟者，消解了村庄内部治理体系，广大村民重新回归个体状态。在缺乏有效需求表达机制的条件下，国家和社会之间双向联系就转变为国家对社会的单项联结，即国家可以通过自己的行政科层体系传达自己的政策意图，广大村民却缺失了自下而上的表达渠道。“人民没有了自己的组织，只剩下办大事的行政社区和行政官僚，没有了公共生活，丧失了对直接涉及自己利益之事的发言权。人民成为无组织的个人，办不好小事，缺少日常生活中的公正感，已经成为国家治理的主要矛盾。”[12]

由此，村干部逐渐淡化其村民代理人的角色，甚至有意无意忽视或者漠视村庄治理中的一些问题，对村情和民情越来越陌生，不了解基层群众的基本需求，导致真实的村治情况无法反馈给国家，国家有可能无法制定符合实际的农村政策。村干部职业化的过程实质是村干部作为国家代理人角色强化的过程，村干部顺应了上层，却因此疏离了下层[13]。

（二）村治导向市场化引致现代性缺失

传统的村庄治理主要是为村民提供基本公共产品和维持乡村社会基本秩序。村干部更多的是以村庄代理人或者村庄守护者身份出现。村干部职业化大多出现在东部经济发达地区村庄或者资源密集型村庄，其主要目的是促使基层经济精英和政治精英重合，维护村集体经济健康平稳发展。应该说，村集体经济发展是村干部职业化的物质基础，毕竟乡镇政府的财力并不足以保障村干部收入的吸引力。事实上，很多村干部的收入主要是以村集体经济收入作为来源，乡镇政府只是负责考核和审核。市场化是村干部职业化发展主要诱因之一，这也成为村干部获取合法性权威的重要来源：任期内促进村集体经济获得良好的发展，就可以得到上级政府和民众的广泛支持，即使在社会治理上有所偏差，也可以忽略不计；但如果经济发展出现下滑趋势，则可能被调离甚至剥夺职位。我们可以从苏州某镇对村党委书记考核指标分析。如前所述，在该镇对村支书考核各项指标中，经济工作占60%，主要包括村级考核到账收入完成年初下达指标情况、公共财政收入完成年初下达指标情况、招商引资固定资产投资情况；即使占比20%的重点工作指标也是完成引税任务情况、完成当年村级合同任务签订情况、村集体经济经营性资产增长情况等；亮点工作指标如盘活存量闲置土地清理回购工作情况、积极向上争取资金经费工作情况等；此外，在一些加分项目中如招商引资中每引进一个内资投资500万元以上，外资投资150万美元以上服务业项目加3分，公共财政预算收入超额50万元加1分等。由此可见，经济指标占据乡镇政府对村干部考核的绝对主导地位。村干部主要精力也都用于发展经济，相对于社会事业更多的是应付上级达标验收工作，很少主动参与设置符合乡村发展实际的公共事务议题。村集体经济发展作为村干部职业发展重要合法性来源，促使村干部把主要精力用于村集体经济发展，导致村级社会发展严重滞后，村级治理中除了政府代理人村干部之外，极少出现其他社会组织。社会组织的缺位，导致农村缺乏产生权利意识、法治意识的土壤，村民无法习得现代公民意识，始终处于原子化状态，无法产生现代性社会必需的公民社会基因，也必然为村级治理甚至为城镇化埋下不安定的种子。

（三） 村治方式格式化导致治理失序

科层制优势在于通过社会分工的专业化和社会治理的规则化，既增强了资源动员能力、降低成本，也提高了行政效率。然而，村治工作往往面对的是具有综合性和整体性的事务，很难给予专业化的分割，当然亦难以严格按照部门化分工的制度处理。如果严格按照专业化处理村务，由于无法找到对接部门，琐碎的事情无法得到有效解决，不断拖延累积会形成基层治理的难以解决的重大危机。同时，村务事多由于情理而生，往往超越了当下的时空，甚至超越了事件本身，需要对相关事件或者当事人具有一定的了解，才能抓住事件的根源，解决也要依靠乡村习俗及乡土正义，司法方式不是解决村民矛盾的首要选择。职业化的村干部大多只会采取就事论事、对事不对人的程序化处理方式，这种处理无助于事件的解决，甚至会引发大规模的群体性事件。如苏南某村近年由于经济发展较快，家庭普遍拥有汽车，有的家庭甚至不止一辆，为解决车辆存放问题，村民一般解决的方式就是在房屋边搭建一个简易车库。村里对这种违建，一般处理方式是默认，如果受到邻居举报，村里就需要强力干预——拆除。而邻居举报的因素很多，大都因为长期以来的邻里纠纷。传统村庄治理中村干部更多的依靠熟人社会中个人权威等村庄社会文化资源，需要村干部对村民具有足够的熟悉和认知，否则相关工作的开展可能就会打折扣。因此，传统村庄治理需要村干部经常深入村民之中，与村民频繁地互动交流，了解村民思想和需求，通过与相关人员进行充分沟通、调节、说服并利用个人权威，消解当事人之间不满，促使当事人接受相应的处理方式。可以看出，针对车库问题处理，职业化的村干部只是对事件本身和当下时空中解决问题，是一种治标的策略，无法从根源上解决村民纠纷，长期以往村民间互相怨气可能进一步恶化，引致更大社会风险。

此外，现实中突发性、季节性和乡土性的村务工与职业化村干部要求实行坐班制是有偏差的。坐班制要求村干部擁有固定的办公时间和场所，村庄治理严格按照程序化方式执行。村民有事可以直接去办公室找相关人员处理。但坐班制主要针对常规化和稳定性的村务工作，现实中的村务工作更需要村干部及时赶赴现场，并酌情处理，否则会贻误解决问题的恰当时机。因此，格式化的村庄治理表面上实现了公平正义，实际上无法嵌入农村社会文化环境，必然导致村庄治理失效，甚至会诱发巨大的社会危机。

（四） 治理资源属人化危害国家公共性

“公共性”是促成当代“社会团结”的重要机制，对于抵御市场经济背景下个体工具主义的快速扩张有着实质性意义。它既是使个体得以超越狭隘的自我而关注公共生活的立基所在，还是形塑现代国家与民众间良性相倚、互为监督新格局的重要条件[14]。西方社会囿于发达的市民社会，存在宽泛的公共空间并被各类社会组织填充，国家与社会形成一个良性的互动机制。而我国的村干部职业化建设，使得村干部被行政体制吸纳，造成国家和社会互动的组织断裂，消解了村级组织的公共性。

同时，村干部职业化的一个目的就是规范化行政，逐步排除人治，实现依法治村，使基层治理走上良性运转的轨道。在市场化和城镇化双重推进过程中，一批“双带”型精英成为村里带头人。这批精英善于把握市场机遇和充分利用上级政策，促使村集体经济获得较大发展，掌控了村集体资产，也让村庄打上其个人的烙印。对于广大村民而言，他们是村集体经济发展的受益者，其生活水平获得较大提升。对于这批精英，村民是充满感恩之心的。如在苏南有的村庄设有村庄村史馆，展现村里带路人的成就，让村民和参观者不时观摩。长期以来在此宣传话语下，这批精英自己也认为村庄的发展是其个人功劳，村庄资产自然也是其个人或者家族资产，自己在村庄政治中具有绝对的话语权。由此，村庄治理资源逐步演化为私人属性性质。村干部职业化后，这批村干部更是获取国家代理人身份，是对其身份的追认，为之打上合法性标签。

此外，在后税费时代，国家对村庄由资源汲取型转为资源输送型，且主要以项目制形式实现转移支付。项目成为很多农村获取公共产品的主要渠道。项目的落地往往伴随着大量的资金和政策，如道路建设、垃圾处理等，对提高村民日常生活具有重要价值，如何获取项目成为衡量村干部能力的一个重要指标。在当前的体制下，项目获取更多的是职业化村干部个人人脉和能力的综合结果，项目的获取更多具有个人烙印。项目获批后，其对项目资源的使用和处置也就具有相当的话语权，成为舞台的中心，而村民根本无权触及，成为村庄治理的背景。由此，以国家资源形式出现的村庄治理资源，在落地基层的过程中逐步演变为具有私人属性的村治资源，无疑会对国家公共性产生一定程度的损害。

四、村干部职业化问题的消解

（一） 完善相应机制，实现村干部职业化与村民自治有效衔接

《村民委员会组织法》明确规定：“村干部由本村村民选举产生，村干部不得脱离生产实践，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村委会成员。”笔者认为，村干部职业化应该是对村干部管理方式职业化，村干部职业化不等于行政化或者官僚化，即使上级招聘或者选拔的干部，都要获得村民选举投票背书。要使村干部职业化嵌入村民自治体系，在制度设计上保障村民在村干部选拨、任职和考核等方面的参与权，特别是在考核制度方面，强化村干部以村民利益为导向的村民参与情况的考核，并适当提高其权重；对村干部工资报酬等方面具有知情权，在村公务栏中公示；对村干部各项工作享有监督权，特别是关系全村性的事务一定要严格按照《村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》相关规定执行。

此外，群众路线一直是党的根本政治路线，也是根本的组织路线，其基本要求就是接近群众，关心群众生活；依靠群众，注意工作方法。在干部职业化过程中，如何重建干部与村民之间血肉联系，实现“关心群众生活、注意工作方法”，是考验各级领导干部智慧的大事。当前苏州部分村庄推行“周六走访日”活动，要求村干部周六至少走访10户村民，这或许是一个好的尝试。但如何促使干部从被动走访到主动走访，可能还有很长的路要走。

（二） 强化社会发展维度，丰富村庄治理合法性来源

组织发展的密度往往决定人类文明的程度。从原生秩序而言，如果一个村组织密度较高，相应的稳定性、公共服务水平及治理结构和能力都会得到提升，甚至村庄的社会道德水平也会相应提高一定水平。与之相反，如果仅仅是个别组织构成，人的身份就会非常单一，治理结构不发达，冲突却很容易产生，且难以解决，治理水平也难以被人关注。后者恰恰是我们当前村治治理的常态：在当前村级建设过程中，治理结构中只有村两委这样的核心组织，缺乏社会组织参与，村民处于原子化状态。村级治理手段、方式简单，冲突的边界都是粗线条，出现问题极易直接转移到村干部身上，甚至引祸至国家。这也是我们村级治理中普遍存在治理水平较低的根源。

村干部职业化本身是国家秩序向村级扩展，更应该注重拓展国家治理的合法性来源。在一个半熟人社会，村干部想实现传统村治秩序中对村民的熟悉程度已不可能，如依赖不同的村民自组织则可以解决这个问题。制度上要鼓励村民设立各种自组织，并在前期提供启动资金、办公场所和一定的培训等培育措施，在村民中逐步建立廣泛的联系网络。职业化的村干部要善于从经济导向中转移一部分精力致力于村民自组织建设，甚至担任某些自组织负责人。当村民自组织发展起来后，村民间很多事务完全可以自行解决，反而可以解放村干部，更好地为村级治理做出更大的贡献。

（三） 重塑基层权力体系，提升村治能力

国家早已通过制度建构了基层权力格局，划分了国家与村组织之间权力边界。我国宪法明确规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众自治组织”，明确农村社会是一个非行政化社会。《村民委员会组织法》明确国家基层组织和村委会之间关系：村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，和基层政府是“指导——协助”关系。基层政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，村委会不是政府派出机构和附庸。但值得注意的是，这些规定较少涉及基层权力运作的规范化、规则化和制度化，正如孙立平所阐释的“正式权力的非正式运作”以及吴毅等人所描写的“擂”、“媒”、“示蛮”、“怀柔”、“摆平”和“搞定”等各类制度化、非常规化的权力技术[15]（P614）。真正的村干部职业化应该是建立在良性运转的权力体系之上。重塑基层权力体系需要国家对基层权力体系进行顶层设计，给予基层政权组织相应的治理资源，提升其治理能力，促使基层政权组织真正规范化和制度化。

四、结语

黄宗智通过对20世纪上半叶之前的乡村治理的分析指出，中国基层治理实践的独特性在于其以“半正式行政”为特征的简约治理模式，并提醒我们不能简单地从西方舶来的“科层制化”、“官僚化”、“理性化”和“现代化”等概念来理解中国基层治理的变化[16]。对于村干部职业化的理解也是如此。基层政府通过推进工资制、坐班制和考勤制等一系列技术化管理措施将村干部纳入行政科层体制，部分顺应了国家发展战略的挑战和城镇化发展内生逻辑。村干部职业化也带来诸如干群关系悬浮化、村治导向市场化、村治方式格式化及村治资源私人化等问题，需要通过促进村干部职业化与村民委员会自治有效衔接、加强农村社会建设及重塑基层政府权力体系等措施，使村干部职业化坐实，真正提升基层治理体系和治理能力的现代化。

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