大都市郊区新城的治理交错与治理挑战

王德福

编者按：

本期专题论坛的主题是“夯实基层治理 建设人民城市”，共有9位专家学者从近郊新城治理事务的城乡交错现实、社区在公共应急管理工作中存在的短板、社区组织党政强兼任制存在的条件制约、社区治理中市场力量的缺位、社区老龄人口的服务场景需求等方面，系统分析成长期的新城建设与城市管理、社区公共应急管理多元共治机制形成、城市基层党组织建设的加强、新的社区治理主体的引入、居家环境适老化改造市场化试点等问题，针对性地提出构建党建引领的过渡型社区治理体系、构筑高效联防的社区网格应急管理体制、建立城市基层自治组织中党的派驻制度、推动实现社区多元治理格局、建设嵌入式养老服务体系等应对策略。

摘要：郊区新城是中国特色城市化的重要组成部分。郊区新城位于都市边缘区，具有地理和社会形态的城乡交错属性。市民郊区化和农民城市化是政府主导郊区新城建设的深层动力，并塑造出近郊社会的阶层结构。空间管制制度和农村土地集体所有制是中国式近郊社会形成和稳定存在的制度基础，治理事务的城乡交错则对近郊新城的社区治理能力提出了重大挑战。近郊新城社区治理的最终目标，是构建适应中国式近郊社会的社区治理体系;其阶段性目标，则应定位于为高速城市化过程中的基层社会稳定提供基础保障，为实现社区治理长远目标积累组织资源与治理经验。

关键词：郊区新城;近郊社会;治理交错;社区治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.04.001

郊区新城是我国城市建设发展的重要组成部分。上世纪90年代以来，各地陆续开发建设了一批新城，形成了与西方“郊区化”经验存在显著差异、具有中国特色的郊区化模式。习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》一文中提出，“要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展”。[1]这是基于对我国城市化发展阶段的科学研判并总结新城建设经验教训，对郊区新城建设提出的新要求。对已建成郊区新城开展多方面研究，对于今后的郊区新城发展具有重要借鉴意义。

在已建成的各类郊区新城中，居住新区是最主要的类型之一。这类新城“主要是在地方政府为扩大城市规模和获得土地收益的前提下，由开发商在城市郊区大规模开发而成”。[2]居住新区的共同特点有：大多位于城乡接合部，地域规模和人口规模大，居住群体多元，公共配套设施相对滞后，等等。这就决定了居住新区型的郊区新城，面临着同中心城区差异巨大的城市治理挑战。

社区是城市基本治理单元。郊区新城的基层社区，大多由村庄转设，其社会结构、社区事务和治理体制等，与中心城区的社区相比，存在明显差异。本文尝试从社区治理角度，探讨郊区新城基层治理存在的“城乡治理交错”的特点及其需要回应的主要治理任务。

一、研究述评：超越“转型”命题

郊区新城建设是对都市边缘区、城乡接合部地区物理空间与社会空间的重塑，这个特殊的城市化区域一直受到学界高度关注。分布于该区域的社区，被公认为是不同于城市社区和农村社区的第三种类型，一般称之为“过渡社区”“转型社区”“村改居社区”“边缘社区”等。相关研究主要包括两方面内容：一是社会适应与社会融合问题，可称之为“社会转型命题”;二是“村改居”的体制转型与治理困境问题，可称之为“治理转型命题”。这里简要评述治理转型命题下的相关研究。

治理转型命题下，学者普遍关注到“村改居”后形成的“城乡混合”型的社区治理样态。这种混合性表现为治理体制的双轨化、自治范围的模糊化、治理组织的两栖化以及治理职能的叠合化，[3]在治理规则上则同时并存着纪律规则、契约规则和礼俗规则，[4]呈现转型的复杂性。[5]在众多研究者看来，“城乡混合”型的治理结构存在严重问题，比如增加社区冲突、抑制现代性发育、缺乏制度化规范，[6]特别是在“引入物业管理應对公共事务治理转型的维度上”，往往是“失败的”，[7]并且建立在集体经济基础上的“总体性组织”的公共代表性不足，容易发生职能关系“异化”和社区关系“碎片化”。[8]基于此，除少数研究注意到这种过渡治理体制的有效性外，[9]大多数学者认为社区治理体制必须转型，实现“村落社区”向“现代社区”的转型。

总体来看，尽管许多学者都认为近郊地区的社区是新的类型，但“过渡”“转型”等限定词，又暗示该类型是不稳定的，是暂时的，是一种“充满了问题”的中间状态，其预设是明确的，那就是农民要转型为市民，村庄要转型为社区，实现真正意义上的完全市场化。这些研究当然呈现了问题的某些重要方面，但仍失之于表面。既有研究甚至没有真正将“城市”纳入近郊社区治理的讨论中，“城郊”这样一个非常关键的要素，在既有研究中似乎更多只是一个背景，无须在学理上加以阐述，其对基层治理究竟产生了什么影响，缺少足够的关注。

近些年，笔者在无锡、武汉、成都和宜昌调研了十几个城郊村和村改居社区。尤其是2020年以来，笔者先后在武汉、宜昌和宿迁等城市做了一些专题调研，看到这三座城市都在开发建设郊区新城，有的还不止一处，深切感受到“城郊”确实是一个非常值得深入讨论的要素，而不能仅仅只是作为背景，更不能预设城郊村和村改居社区必然就要“终结”或者“转型”。笔者甚至认为，包括城郊村和村改居社区在内的近郊社会，是一个非常重要的理想类型，或者说次区域类型。它不同于乡土社会，也不同于都市社会，近郊社会本身就构成了社会类型的一元，甚至可以说，在城乡社会的连续谱系上，分布着三元社会。而从基层治理的角度来看，近郊社会的治理也将长期保持城乡交错的混合样态，可以称之为“城乡治理交错区”。

二、空间重构与双向城市化

郊区新城建设，是一个物理空间与社会空间双重重构的过程，是行政主导下的双向城市化的结果。

笔者调研的几处郊区新城，都在2010年前后开发建设，且仍处于大规模建设期。从城市发展生命周期来看，城市社会都还处于成长期。如果不出现大的政策变动，开发顺利推进的话，将在未来5～10年逐步进入成型期，并随后转入成熟期。新城成长期是基层社会的城市性不断增加、乡土性逐渐弱化的阶段。在这段较长的时期内，新城都将处于空间形态的深刻重构过程中。

一方面是社会空间形态的重组。从社区治理来说，社会空间特指人们因共同居住生活形成的、具有一定物理边界的空间形态。空间形态重组，即住宅小区取代自然村落的过程。从居住形式看，自然村落是独立式居住，住宅小区是集合式居住;从居住密度来看，自然村落是低密度居住，住宅小区是高密度居住。目前，这些郊区新城的社会空间形态均呈现自然村落、安置房小区、商品房小区并存的格局。其中，自然村落正在迅速消失，其存在时间取决于地方开发与征迁节奏;安置房小区数量、区位、规模随着征迁基本完成而渐趋定型，空间形态也将随着建设进度逐步定型;相比之下，商品房小区是变数最大的空间形态，距离成熟定型还比较远，这既取决于开发建设进度，也取决于房地产市场状况，更取决于市民郊区化生活转型的节奏。由于正处于成长期，郊区城区的社会空间中普遍存在较为典型的“剩余空间”，即已征或未征的待利用空间。这些尚未开发的剩余空间，零星分布在已开发空间内，给政府空间管制和社区治理带来了诸多难题，其中较为突出的，就是居民或村民的不当利用问题。许多剩余空间被人开垦用来种菜，与已开发空间——主要是商品房小区，会发生空间权利冲突，是郊区新城城乡交错的重要表现之一。

另一方面是基层治理单元重构。社会空间重组，必然带来治理单元重构。住宅小区取代自然村落成为郊区新城最基本的社会治理单元。作为新生的社会空间，其内生的治理需求，主要是满足居民休闲生活需要和形成物业管理秩序;政府的治理需求，则是实现与居民的有效对接，包括掌握社会信息、居民诉求，将基层组织体系延伸到小区，将公共服务和公共管理要求覆盖到小区。

郊区新城的开发建设，固然是由政府行政力量主导的，但其背后，存在着我国新型城鎮化发展到新阶段的必然性，简单来说，就是市民主动郊区化与农民被动城市化的双向驱动。市民郊区化是欧美城市化历程中普遍出现的一个阶段，目前在我国许多城市也已经出现。郊区化表现为，市民基于改善居住质量、提升生活品质的需要，从相对成熟但较为拥挤的中心城区，向更为宜居的城市近郊区迁移。郊区化的过程，也是城市近郊空间“绅士化”的过程。即近郊空间被市民中的优势阶层占据。这是房地产市场化的必然结果。郊区新城大多定位于生态宜居新城，政府发展策略与市民内生需求高度契合，不仅吸引了中心城区精英市民，还对周边县市产生虹吸效应。市民郊区化必然伴随居住群体阶层分化，绅士化成为郊区新城社会结构变化的最突出特点。农民城市化的特点是突变式、在地化的。农民在短短几年时间内，迅速由农村生产生活形式“突然”转变为城市化的生产生活形式。这不同于农民一般的渐进式城市化方式。渐进城市化的转变是渐变的，是农民在积累足够资源，且具备体面生存能力的情况下实现的城市化，城市化较为稳健。由于仍然保留农业农村作为退路，渐进城市化就是可控有序的。突变式城市化的两个重要后果，一是农民被斩断退路，只能依附于城市经济体系，而且是劳动密集型的低端二三产行业，生存机会依赖于区域市场活跃度，生计方式相对脆弱。二是农民整建制集中安置，从社会管理角度看，利弊并存。

一方面是城市化的农民阶层，一方面是郊区化的优势市民阶层，这使得“城乡混住化”的郊区新城呈现出不同于一般城区的“近郊社会”的社会阶层结构，[12]这构成了社区治理的社会基础。

三、中国式近郊社会的制度基础

“近郊社会”的形成及其稳定存在，有两个非常关键的制度因素，而且某种意义上这两个关键因素都是中国特有的。一个是土地集体所有制，一个是国土空间管制制度（主要是开发制度和管理制度）。

土地集体所有制塑造了近郊社会最基础的社会边界，并为社区治理奠定了产权基础和经济基础。建立在土地集体所有制基础上的村社成员身份，成为城郊社区最牢固的社会边界。尽管早期研究就发现了村庄边界的开放，但这些开放都不影响也不会突破村社成员边界。建立在土地集体所有制基础上的土地开发和村庄发展，村民与村社集体和社区组织的关系都与此高度相关，基层治理中的许多最重要的治理事务，也与此高度相关。这个维度，属于内生维度，即源自城郊村自身的影响因素。

国土空间管制制度属于外生维度，是源自城市政府所主导的城市发展与管理。空间管制中的空间开发，是由城市政府主导的，在中国，这既与土地制度有关，即城市土地国有制基础上的土地出让制度，也与政府在经济社会发展中的角色有关。城郊是一个相对的区位概念，随着城市空间开发推进，城郊与城区的边界也会变动，这在很大程度上取决于政府的空间开发节奏。当然，也并不完全。城市经济和社会发展也存在自生秩序，特别是高速发展期，在政府规划与管制之外，城郊地区会形成非常活跃的自生发展秩序。但是，这些自主形成的空间发展秩序，仍然在很大程度上受制于城市政府的管制意愿与管制能力。只要政府主导的开发覆盖到相应区域，该区域原本自生的发展秩序就要被重构。只要政府的空间管制要求覆盖到相应区域，其自主发展空间就要被抑制。总体来看，本世纪的头二十年，是我国城市化高速发展的时期，政府空间管制向城郊社区的覆盖，主要通过城市开发的形式推进，这就是所谓“土地城市化”的时期。近年来，城市化已经陆续进入内涵提升时期，空间管制更多地表现为有节制的空间开发与高标准的城市空间管理，后者的影响越来越大。城市管理和市域治理精细化、现代化，政府对市域空间的高标准精细化管理要求越来越高，治理手段和治理技术也日益提高，近郊社会就日益受到政府空间管理的刚性约束。这也在很大程度上在重塑近郊社会的基层治理样态。

由此塑造出一个具有中国特色的“近郊社会”。其独特之处，可以从与发达国家和其他发展中国家郊区社会的简单比较中，呈现一二。

发达国家在城市化进程中，普遍出现了“郊区化”现象，即市民从市中心向郊区迁移，一些生产性产业也向郊区迁移，市中心则成为高端服务业和弱势群体聚集场所。城市因此形成非常奇特的发展景观：郊区是社会精英聚集区，但以居住功能为主，社会活跃度有限;市中心则是弱势群体聚集的“社会塌陷区”，经济活跃，但社会秩序不稳定。大都市因此割裂成明显的二元社会，社会断裂明显。以拉美地区为代表的发展中国家，则同时出现了郊区化和贫民窟化的社会景观。郊区既有社会精英聚集，也有大片成规模的简易居住区，聚集了大量进城的农民，也成为非正规经济聚集且社会秩序不稳定的社会空间。在这些区域，经常能够看到社会精英的居住区与贫民窟相邻而处，中间用道路或围墙进行物理隔离，社会断裂同样明显。

中国的近郊社会显然不是社会断裂的产物，而是一个充满活力的社会空间。这里居住成本低，距离城市核心市场的通勤成本也比较低，是很多农民工进城务工的首选落脚之处。伴随着流动人口的增加，他们的生活需求自然会催生市场空间，于是，另外一些服务于他们的务工群体也会落脚这里，通过提供生活服务谋生。同时，近郊社会同周边城市紧密相连，其市场服务也能够辐射周边城市居民。近郊社会的本地农民，则可以就近从事服务行业，获得比较充分的就业。当然，许多发展中国家，特别是亚洲国家在城市化进程中，都出现了城郊地区非农化聚集的现象。但中国的根本不同在于，聚集在城郊地区的外来农民和本地农民，都因为土地集体所有制而享有基本保障，这使得他们“进城有希望、返乡有退路”，不是与主流社会“断裂”的群体，近郊社会也不是同主流社会相割裂的“塌陷区”，而是一个为城市底层群体提供就业空间和生活空间的地方，成为他们积累体面进城资源的平台，成为梯度城市化的台阶，“为中国城市化营造了一定的缓冲空间”。[11]

四、近郊新城的治理交错

所谓治理交错，本文重点想强调的是具有城乡双重属性的治理事务的叠加。以往研究中，更多关注分属城乡的社区与村庄治理体制转型问题，却对治理体制面对的治理事务缺乏必要关注。治理有效本质上是治理体系与治理事务的适配，抛开治理事务泛泛地讨论治理体制是片面的。本文搁置被学界关注甚多的治理体制转型问题，而重点讨论治理事务交错及其带来的治理挑战。近郊社会的治理交错，经历了一个演变过程。下面以武汉为例略作说明，其他城市在这方面大同小异。

至少在2010年前，市政府的治理半径，尚未完全覆盖到城郊地区。近郊社会基本上处于自生自发状态。非正规经濟支撑着流动人口的大量聚集，形成土客混杂的社会空间，管理主体是村组织，管理手段也比较简单粗暴。政府的管制要求是底线式的，不出大事，特别是不出安全事故，其他介入很少。2009年，武汉启动“六改一建”的城中村改造计划，时任市长亲自挂帅，担任市城中村和旧城改造工作领导小组组长，强力掀起城中村改造运动。位于武汉三环线附近及以内的城中村、城郊村全部纳入改造计划。主要基于控制改造成本的政府管制力量开始迅速覆盖，严控城郊村本地农民“种房”等投机谋利行为。自那以后，武汉城郊地区的城乡治理交错格局逐步形成，城市治理逻辑开始重塑城郊地区的治理样态，其中尤其表现在以下两个方面：

一是空间管制。所谓空间管制，也就是政府要控制空间开发秩序。在城市政府管制权力延伸到城郊地区之前，城郊地区的空间开发行为处于自生自发状态，最主要的就是两种：一是村集体和农民违法建设，谋取更多出租利益;二是城郊村广泛存在的非正规经济，包括一些灰色利益，比如与运输车队结成利益同盟，违法倾倒渣土或垃圾等。政府加大空间管制力度，首要考虑的就是控制后期开发成本。政府强化空间管制的主要做法，一是严控违建，甚至暂停全部村庄内部私人和公共建设活动。一刀切效果显著，基本控制住了违建增量产生。二是干预产业调整。主要就是通过抓安全生产和消防达标等方式，倒逼一些低端加工制造业和服务业移出。空间管制权力的延伸，则主要通过执法力量下沉来实现。武汉城管革命实施以来，城管部门将城郊地区纳入重点执法范围，村一级也被要求配置专门的城管协管员——也就是原来的村庄联防队员，从主要管治安，扩大到城市管理。城管部门常态化巡逻，加上村庄和社区的自我管理，空间管制大大强化了政府对近郊社会内生开发秩序的管制能力。

二是市容管理。城郊地区和城中村一样，向来被视为“脏乱差”的代名词，环境状况非常糟糕。主要原因还是在于个体化的空间利用行为产生了大量负外部性后果，而村社集体又缺乏足够的约束能力和消化能力，造成问题不断累积。随着武汉创建国家卫生城市、全国文明城市等重大创建活动展开，城郊地区作为市域空间的重要组成部分，市容管理自然也覆盖过来。城管下沉除承担空间开发管制责任外，还有一项重要工作，就是市容环境与秩序管理，也就是将中心城区的城市市容管理标准，延伸到城郊地区，彻底替代原来村庄化的管理方式。市容管理的下沉，同近郊社会内生的空间利用活动发生了明显冲突。一方面，城郊居民有改善环境卫生状况的内在需要，另一方面，达到市容管理标准，就必然要约束原有空间利用行为。这些行为中，一部分属于不当行为，比如占道经营、乱倒垃圾，等等，主要涉及的是外来群体，面临的主要困难是人员流动性大，社区认同感低，普遍存在对个体行为负外部性的公共责任意识淡薄。还有一部分，则是本地村民残余的一些乡土性生产生活行为，比如种菜、养鸡。农业生产活动有其自身特性，比如施有机肥、焚烧秸秆等，这些原本正常的农事活动都要受到限制。这当中也会存在较大的矛盾。

城乡治理交错，给城郊新城的社区治理带来巨大挑战。空间管制是要限制城郊农民的逐利行为，而市容管理则可能同其正常生产生活需要相矛盾。当然，这样的交错状况，具有典型的阶段性特征，是村庄待开发阶段的产物。对于这个阶段的城郊村庄和社区，无论是城市政府，还是村社集体，其治理预期都是维持性的。只不过，这个阶段的时间长短存在太多不确定性，时间越长，维持基本秩序的难度就越高，对于将来的开发改造，也就会造成越多的隐性成本。

五、近郊新城的治理挑战与任务

近郊社会及其城乡治理交错的格局，给社区治理带来了诸多现实挑战。择要来说，以下四个方面尤其值得关注：

第一，利益快速调整带来的社会稳定压力。城市快速开发，村庄征迁产生大量利益，征迁过程即是利益博弈过程，征迁结束也仍然存在一些历史遗留问题，其中不乏一些在现行规则下无法化解而只能拖延的问题。这就要求，村庄治理向社区治理的体制转型过程中，要在不弱化治理能力原则下，保持一定的连续性，特别是保持基层干部、村民领袖等乡土性治理精英的连续性。

第二，居民需求多样化带来的社区服务压力。农民生产生活方式转变后，休闲需求大量增加，加上人员聚集，文体活动的组织化需要尤其明显。老年人群体最为典型，社区养老服务面临考验。商品房小区中，退休机关企事业单位人员等体制内精英众多，高品质、个性化、多样化的休闲需求非常旺盛。同时，随着入住率提升，青少年的社区活动与社区教育需要也将日益增加。既有村庄治理体系应对的是农民的相对同质化的简单化的服务需要，尚不具备应对居民群体多元化和需求多样化的服务供给经验，构建社区治理体系必然要补足这个短板。尤其需要注意的是，应该将提高服务供给能力和提高应对复杂问题的治理能力结合起来。

第三，安置小区物业管理模式的不可持续性。目前，近郊新城的安置小区普遍采取政府兜底型的物业服务模式。但政府兜底财政压力巨大，难以持续。有的城市的安置小区虽然成立了业委会，但业主自治并未实质展开，自治组织形同虚设。随着安置小区入住率提高，满负荷运转，设施设备使用率陡增，损耗加大，小区管理成本将日趋提高。伴随着房屋出租、出让等市场交易，安置房小区居住群体必然复杂化，原本建立在基于村社集体成员权基础上的、带有福利性的兜底性物业服务的正当性也将逐渐丧失，需要建立适应这一趋势的使用者分担管理责任与管理成本的长效机制。

第四，商品房小区业主维权与业主自治的挑战。正如前文所述，近郊新城商品房小区往往集聚了城市优势阶层，他们的权利意识和维权能力远较普通市民要高。某些城市已出现较为突出的业主维权活动。业主维权运动一直被视为我国城市住房制度改革以来最重要的社会现象之一，被学界称为“居住的政治”。[11]从笔者调研经验来看，近郊新城的业主维权目前主要为两类，一类是针对开发商的，这与中心城区无异;另一类则具有典型的近郊特性，即因空间利用问题引发的邻避冲突。前文已述，近郊新城往往残留有一定数量的“剩余空间”，这些空间与已建成的商品房小区相邻存在，部分村民或居民在剩余空间上的利用行为产生的负外部性会影响商品房小区的居住品质。比如，种菜产生的有机肥环境污染问题，破坏山体自然景观问题等。另外，剩余空间也会发生停车等空间竞争问题。近郊新城的基层治理体系尚缺乏应对此类治理事务的经验和能力，往往将业主视为“麻烦制造者”，不能正视业主社会崛起这一基本社会现实。另外，伴随更多商品房小区交付使用，近郊新城首批开发入住的小区就将进入老化期，小区物业管理纠纷可能进入爆发期，这就要求必须尽快构建起有效的业主自治体系。

综上，目前郊区新城建设区域内，农村征迁、农民安置与商住开发，速度快、范围广、影响深。城乡物理空间与社会空间快速重组，基层治理单元快速重构，基层社会治理需求快速增加。相比之下，现有城乡社区治理体系相对滞后，治理能力仍待提高。社区是基层基础，城市社区治理现代化的最终目标，是实现“城乡二元、村庄为主”向“城乡融合、社区为主”的转型，建成适应“农民城市化+市民郊区化”的近郊社会的社区治理体系。

对于正在开发建设中的近郊新城来说，当下社区治理改革应定位于服务于成长期的新城建设与城市管理，并为构建成熟的社区治理体系展开探索和做好准备。基于此，社区治理改革的阶段性目标，可以定位于构建党建引领的过渡型社区治理体系，即新老干部队伍结合、城乡居民自治融合、村居管理制度耦合，为高速城市化过程中的基层社会稳定提供基础保障，为实现社区治理现代化长远目标积累组织资源与治理经验。实现社区治理改革的阶段性目标，可以围绕两项重点任务展开。一是建立集体经济发展与安置小区长效管理的联动机制，即构建“集体支持+居民自付”相结合的安置小区管理成本分担机制，以及“集体经济组织经营+业委会自治+物业公司服务”的长效管理模式。建立安置小区的资源内循环，即小区集体资产统一经营，并将小区管理经费作为除分红、积累外的主要支出项目。同时，建立集体经济组织成员义务履行与福利分配之间的关联机制，从而实现产权与治权统一。二是通过基层党建为商品房小区业主自治进行组织准备和“干部准备”，构建业主维权的有序参与机制。“在郊区社会中，这个领导者在基层只能是基层党组织”。[12]通过社区和小区的党组织建设，激活党员群体，通过他们带动和建立文体活动组织，组成楼栋长体系，使其成为社区联系小区业主的重要纽带，成为业主维权的主导力量，从而确保业主维权和业主自治有序有效运行。

说明：本文系国家社科基金“县域城市社区治理现代化研究”（20BSH153）的阶段性成果。

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Governance Crisscross and Governance Challenge of Suburban New Town

Wang Defu

（School of Sociology，Wuhan University，Wuhan430072，China）

Abstract：Suburban new town is an important part of urbanization with Chinese characteristics. The suburban new town is located in the urban fringe， which has the property of urban-rural crisscross of geography and social form. Sub-urbanization of citizens and urbanization of farmers are the deep driving force for the government to lead the construction of new towns in the suburbs， and shape the social stratum structure in the suburbs. Space control system and collective ownership of rural land are the institutional basis for the formation and stable existence of Chinese suburban society. The crisscross of governance affairs between urban and rural areas poses a major challenge to the community governance capacity of suburban new towns. The ultimate goal of community governance in suburban new towns is to build a community governance system that adapts to Chinese suburban society; Its phased goal should be to provide basic guarantee for social stability at the grass-roots level in the process of high-speed urbanization， and to accumulate organizational resources and governance experience for realizing the long-term goal of community governance.

Key words：suburban New Town， suburban society， governance crisscross， community governance

責任编辑：王  缙