城市基层群众自治组织中党的派驻制度探讨

杨龙

摘要：社区党组织的书记兼任居委会主任是一种党政“强兼任制”，由于党的组织与群众自治组织不同，这种强兼任制存在若干制约条件，其中包括党组织的书记有可能没有当选居委会主任等，因而需要探讨其他确保党在城市基层群众自治组织中实现领导的途径。派驻制度在我国治国理政中广泛使用，可以作为确保党在基层群众自治组织中实现领导的一种制度安排。派驻员是党和政府在基层群众自治组织里的代表，是专职党务工作者，其职责与社区党组织的书记、社区居委会主任有所区分。实行派驻制度有助于强化党在社区的领导，完善社区治理机制。

关键词：城市社区;基层群众自治组织;派驻

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.04.003

我国城市基层治理要达到的一个目标是党和国家的领导延伸到基层群众自治组织，即社区居委会。实现这个治理目标主要通过两种手段：一是各级党和政府的执政行为。社区的居民生活和工作在国家的各级政府领导下，国家和地方政府的法律、制度及政策直接或间接地规范和引导着居民的行为。习总书记指出，东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。党的领导已经体现在各级党和政府的政策和决定中，对居民的行为起着直接或间接的规范和引导。二是基层党组织对基层自治组织的领导。为了落实党在基层自治组织的领导，中共中央在《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》（以下简称《意见》）里提出，全面推行社区党组织书记通过法定程序担任社区居委会主任、“两委”班子成员交叉任职。这个规定要求以基层党组织和自治组织在领导及其部分成员身兼两职的形式，实现党对基层自治的领导。由于存在社区党组织的书记没有当选社区居委会主任的可能，因此需要探讨是否有其他方式确保党对城市基层自治组织的领导。

一

关于加强党对基层自治组织的领导，通常的提法是党建引领，即通过加强基层党组织的建设，提高基层党组织的水平和能力，提高基层党员的觉悟和能力。一是通过社区党员的模范带头作用，引导或带领其他社区成员，遵照党的方针和政策，进行社区治理。二是按照《意见》精神，社区党組织的书记当选社区居委会或村委会的主任，进而成为基层自治组织的领导。这是从组织上实现党对基层自治组织的领导，达到这个结果已经不是“引领”了，而是一种党政“强兼任制”，即党组织领导人同时担任基层自治组织领导人。这种做法的“强”在于不是一人主要担任一种职务，然后兼任另外一个职务，而是一人同时担任两个职务。作为一种实现党的直接领导的方式，强兼任制已经运用于地方党的书记兼任人大常委会主任，国有企业、事业单位党的书记兼任行政首长等场合。党政兼任制在我国一直存在，但是强兼任制与普通党政兼任制不同，其区别在于强兼任制是指一人双岗双责，既是党的领导，又是另一个组织的首长，比如既是党组织的书记，又是社区居委会主任;既是党的书记，又是人大常委会主任。普通兼任制是指以一岗为主，兼顾另一个岗位，是有主有次的兼任制，比如行政首长兼任党的副书记。

目前基层治理中党政“强兼任制”正在逐步实行，越来越多的城市社区居委会主任由党组织的书记当选，比如天津早在2018年的社区换届选举中就已经全部实现了社区党组织书记经过法定程序担任居委会主任。[1]尽管各地陆续实现了社区党组织书记和居委会主任的“一肩挑”，但在执行中仍然存在两个问题：一是还缺少确保全部社区党组织的书记能够在每次换届的时候都能够当选居委会主任的制度。为了实现基层党组织的书记通过法定程序当选居民委员会主任，基层通常采取以下做法：或是在候选人提名的过程中做工作，确保党的书记能够成为候选人;或是用好投票制度，在选票上把主任、副主任、委员分栏，主任一栏只有党的书记一个候选人。尽管如此，由于制度上有选民联名可以提出新的候选人，在投票时选民在选票上可以提出新的候选人，因此不能排除非党员当选社区委会主任的可能性。另一个问题是党务与社区事务有可能混淆。社区经常处于事多人少、工作超负荷的状态，工作中既有上级党组织要求的任务，又有社区党组织自身的工作;既有街道或乡镇交办的行政管理、社会管理、环境保护、治安、公共服务等任务，又有社区自身的管理、对社区公共事务的处理、在社区范围内的公共服务提供等工作。面对工作的诸多头绪，党政“强兼任”制下的书记（主任）肩上的担子太重，有可能顾此失彼，也有可能难以区分工作性质，只考虑如何完成，结果导致以党务代替社区事务，或者反过来。除此之外，基层自治组织与权力机关不同，其权力来源和运行规则不同，社区居委会由居民选出，必须对社区居民负责;社区党组织是街道（乡镇）党委的下级组织，必须服从上级党组织的领导。两者的机构设置也不同，社区党组织以支部、党总支或党委的形式存在，结构简洁;而社区除了居委会之外，还设有居民大会、居民议事会、监督委员会等自治载体，结构相对复杂。

以上问题与目前没有党组织如何与基层群众自治组织衔接的制度安排有关。《宪法》和《城市居民委员会组织法》都规定居民委员会是基层群众性自治组织，《党章》规定社区的基层党组织领导本地区的工作和基层社会治理。但是关于党如何在基层群众自治组织中实行领导，目前还没有强制性的制度安排，在城市社区里只是以《意见》的方式要求社区党组织的书记通过法定程序当选居委会主任。党的这个规章符合《宪法》以及《城市居民委员会组织法》关于规定居委会主任必须通过居民选举而产生的规定，但是留下了一个制度缝隙，即如果社区党组织的书记通过法定程序没有当选居委会主任，没有违反相关的法律，却不符合党的规章。再有，党的书记当选社区主任还有相应的约束条件，一是必须有足够数量的党员，以便能够成立社区党的基层组织;二是党员中必须有“能人”，并且有群众基础，能够得到多数居民的支持。因此，以社区党组织的书记当选居委会主任作为实现党对基层自治组织领导的手段，还缺乏相应的制度保障。这里需要指出的是，多年来在基层工作的实践中，即使社区党组织的书记没有担任居委会主任，也不能得出党不能领导基层自治组织的结论，因为我们还有各级党和政府对基层自治的领导。

二

“任何制度都不是天生就完美的，有一个动态演进，发展完善的过程，必须随着时间、环境、条件的变化而作出相应的调整和改进。”[2]为了给党在基层自治组织的领导提供制度保障，确保基层自治组织中有党的代表，可以在社区实行派驻制度，由街道（乡镇）党委选派政治素质高、工作能力强的党员，到社区委员会任职。这方面我们已经有成功的经验，即脱贫攻坚工作中上级党委向村委会派驻“第一书记”“扶贫书记”，发挥他们的能量，利用他们的智慧、借助他们的资源，补足乡村基层工作者在能力、视野、资源等方面的不足，确保脱贫攻坚任务按时完成。参考脱贫攻坚工作的这一做法，可以由街道（乡镇）向基层自治组织派出“派驻员”，作为上级党组织的代表，常驻基层自治组织。派驻员进入社区党组织，与社区党组织的书记地位并列，但是各有分工。派驻员作为上级党组织的代表，负责督促社区党组织贯彻执行党中央及地方各级党委的精神、政策和工作安排。社区党组织的书记负责基层党组织的全面工作。派驻员的主要角色是沟通基层政府与基层自治组织，一方面监督社区党组织和社区居委会的工作，另一方面对社区居委会的工作提供支持和帮助，帮助社区争取上级党和政府的支持，协调社区居委会与街道或乡镇内设机构的关系。

派驻是我国党和政府都在使用的一种工作制度。派驻机构的类型较多，一类是上级党政机关向下级的派驻机构，如党政机关里的纪检和监察机构均由上级党政机关派出;另一类是上级部门向下级政府的派驻机构，如财政部在省设立的督查专员办事处;再一类是政府部门在基层设立的派驻机构，主要任务是部门职责的延伸，如区县监管部门在乡镇街道设立的执法大队;另外还有司法派驻机构等。派驻机构分常设性的和临时性的两种，常设性的派驻机构是党政机关为履行某项职责，在下级政府或部门设立的办事机构。临时性的派驻机构是上级党政机关为处理某项任务的专门机构，任务完成后该机构即撤销。

派驻制度的一个功能是为了确保监督任务不受被监督单位的干扰，通过上级的派驻，使得监督机构独立于监督对象，以确保监督的效果。上述纪检监察部门、中央部委的监督专员办事处等体现了派驻的这种功能。另一個功能是机构职权的延伸，在不便设立分支机构的领域，通过在基层设派驻机构，可以确保其职责“落地”。比如监管部门在基层设立派驻机构是行政执法的需要，体现了派驻的此种功能。

派驻制度在我国被广泛使用，除了上述几种制度化程度高的机构派驻之外，还被弱化为特派员，比如科技部倡导，由地方政府选派的支援农业现代化的科技特派员。之所以称其为“弱化”，是因为特派员制度不要求派出人员长期驻在接收单位，而是以定期或不定期的方式进驻。“特派”与派驻的另一个区别是，特派员只完成单项任务，由专业人员承担;而派驻人员则是由上级党政组织派出的干部担任。

类似的做法有北京东城区的“社区专员”制度。社区专员由街道办事处正科级实职干部担任，每名“社区专员”负责1到3个社区的工作。作为街道党工委、办事处派驻社区工作的专职干部，社区专员指导协助社区党组织、社区居委会开展工作，对社区反映的情况问题向街道“吹哨”。社区专员由街道办的社区建设部管理，社区专员有两个办公室，社区一个，街道一个。社区专员代表街道指导社区的工作，体现了街道职责的延伸。社区专员能够协调街道的职能“部门”，解决社区党组织和居委会无法解决的问题。社区专员都是街道精挑细选出来的精兵强将，以便加强社区的治理力量。社区专员制度介乎派驻与特派之间，社区专员由街道派出，但不固定在1个社区，而是在若干社区范围内工作。作为政府工作人员，他们可以列席社区党委会、主任会，但没有投票权，任期基本上与社区换届同步。社区专员的性质是派驻，但是工作方式类似特派。[3]

还有一个可以参考的做法是在农村设专职党务工作者。国内有的省级党委实行农村的专职党务工作者制度，目标是培养锻炼一支高素质年轻干部队伍，加强新形势下农村基层组织建设，提升基层治理水平。[4]专职党务工作者由区县党委组织部聘用，实行合同制，半年试用期满后，表现优秀的可担任村党组织副书记;到村工作一年后，表现优秀的，可担任村党组织书记。担任村党组织书记的农村专职党务工作者，即纳入事业编管理。[5]专职党务工作者制度一个功能是可以确保村里有专职的党员，从而确保党在村级组织里的存在。另一个功能是为村级治理培养后备干部，把自治组织的管理人才培养也纳入党管干部的体系中。农村专职党务工作者制度具有派驻的特征。

三

在社区实行党的派驻制度是出于政治统治和社会管理的需要，是党和国家的领导延伸到基层组织的一种制度保障。我国实行单一制，党政体制的最低层级是乡镇和街道。城市社区实行基层自治，社区居委会是群众自治组织，下管一级的干部管理制度不适用于社区的书记和主任，社区居委会主任无法由上级党组织直接任命，而要通过法定程序选举。上级党政机关可以通过派驻制度，在社区设派驻员。派驻制度的设计是通过党规，规定在基层自治组织派驻党的代表，其任务首先是监督基层党的组织和基层自治组织是否贯彻执行了党的路线方针和政策;其次是协助基层党的组织和基层自治组织落实党的路线方针和政策;再次是支持和帮助基层党的组织和基层自治组织进行社会管理和公共服务，提高基层治理的水平。

派驻制度可以在《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》中找到依据，《意见》里规定“规模较大的社区应当配备专职党务工作者协助书记抓党建”。据此既可以由派驻员取代已有的专职党务工作者，也可以让派驻员与专职党务工作者并存，后者在已有的职责之外，配合派驻员的工作。派驻制度与基层群众自治的制度安排并不矛盾，《城市居民委员会组织法》规定乡镇政府和街道办对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。因此，街道层面可以在社区派驻党的干部，派驻员是上级党和政府在基层自治组织的代表，是党和政府在基层自治组织的一种存在方式。实行派驻制度不仅可以确保上级党和政府的路线方针政策在基层自治组织的落实，同时派驻员也有责任及时向上级党和政府反映基层居民的意愿和需求。

派驻制度可以解决兼任制下一人同时担任社区党组织的书记和居委会主任可能产生的工作任务过重和分工不清的问题。派驻员与社区党组织书记和居委会主任有所分工，国家《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》提出，健全党组织领导、村（居）委会主导、人民群众为主体的基层社会治理框架。一方面要依法厘清基层政府与基层群众自治组织的权责边界，另一方面要加强基层群众自治组织规范化建设，合理确定其功能、职责和事务范围。[6]从《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》的精神出发，区分派驻员与居委会的职责，派驻员参与居委会的重要决策，不参与自治事务。关于派驻员参与的社区重要事项，可以通过列举的方式明示，列举之外的事项由社区居委会负责。派驻员和居委会各司其职，实行派驻制度有助于厘清政府与群众自治组织的关系。派驻员的编制在乡镇或街道办，人事关系保留在派出单位，薪资由派出单位支付，不参与社区公共经济收益的分配。派驻员与群众自治组织在经济方面分清，有助于提高基层自治组织行为的规范性。

派驻也是我党培养干部的一种方式。目前已有的挂职锻炼、对口支援干部、驻村第一书记等做法，都是一种派驻，但这些派驻人员都是有专项任务，代表不同的部门或政府，属于任务型派驻。上级党政机关向基层群众自治组织的派驻与已有的各种派驻不同，派驻员是作为党和政府在基层自治组织的代表，属于日常型派驻。通过派驻，有助于干部了解基层自治的实际运行过程。如果配以定期轮换制度，派驻制度可以成为培养干部的一种途径。派驻制度与我们现行的新入职公务员先到基层锻炼的制度一致，近期中共中央办公厅发布的《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》里也提到，把乡村振兴作为培养锻炼干部的广阔舞台。[7]

派驻制度可以确保党在基层群众自治组织中的领导地位，通过派驻，我国纵向政治体制可以延伸到基层自治组织层级。派驻是党组织系列的一种制度安排，基层群众自治组织里有派驻人员符合现有相关法律。派驻制度最主要的功能在于，能够在社区党组织的书记没有当选居委会主任的情况下，确保党在基层群众自治组织中的领导。

参考文献：

[1]天津在线.天津1667个社区“两委”换届完成[EB/OL].（2018-09-29）[2021-05-15].http：//news.72177.com/2018/0929/4423046.shtml

[2]新华网.直挂云帆济沧海——中国特色社会主义制度如何行稳致远？[N].人民日报，2020-08-20（007）.

[3]新浪新闻. 东城区街道首设社区专员[EB/OL].（2018-06-05）[2021-05-22].http：//news.sina.com.cn/o/2018-06-05/doc-ihcmurvh9748930.shtml

[4]ZAKER新闻.市委办公厅印发《天津市农村专职党务工作者管理办法（试行）》[EB/OL].（2018-09-29）[2021-05-18].http：//www.myzaker.com/article/5b93179077ac642f030d93a2/

[5]人民网.天津市2020年度招录农村专职党务工作者公告[EB/OL].（2018-03-24）[2021-05-23].http：//tj.people.com.cn/n2/2020/0324/c375366-33900643.html

[6]中国政府网.中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[EB/OL].（2021-03-13）[2021-05-23].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm

[7]中共中央办公厅.关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见[N].人民日报，2021-05-12（001）.

On the System of the Party's Dispatch in the Urban Grassroots Mass Autonomous Organizations

Yang long

（Nankai University，Tianjin300071，China）

Abstract：It is a kind of "strong part-time system" for the party and government that the Secretary of the community party organization concurrently serves as the director of the neighborhood committee. Because the party organization is different from the mass autonomous organization， there are some restrictive conditions for this kind of strong part-time system， including the possibility that the Secretary of the party organization may not be elected as the director of the neighborhood committee， etc.， therefore it is necessary to explore other viable ways to ensure the leading position of our party in grassroots mass autonomous organizations. Stationing system is widely used in China's governance， which can be used as an institutional arrangement to ensure the party's leadership in grassroots mass autonomous organizations. As the representatives of the party and the government in the grassroots mass autonomous organizations， the dispatched members are full-time party workers. Their duties are different from those of the secretaries of the community party organizations and the directors of the community neighborhood committees. The implementation of the accreditation system helps to strengthen the party's leadership in the community and improve the community governance mechanism.

Key words： urban community; grassroots mass autonomous organizations; stationing

責任编辑：王明洲