韧性视角下社区公共应急管理水平的提升路径

龚维玲　庞嘉宜　谢强强

摘要：新冠肺炎疫情暴发既见证了大部分城市在短期内成功高效地遏制疫情蔓延的应急处突能力，也暴露出了处于城市应急管理最前方的社区在公共应急管理工作中存在的一些短板和问题。韧性社区建设是国家应急管理的一个支点，也是韧性城市建设的有效切入点。在疫情防控成为常态化的背景下，通过探析韧性对提升社区公共应急管理水平的作用，提出从制度韧性、自治韧性、技术韧性、环境保障韧性等方面延伸，提升社区公共应急管理水平的路徑。

关键词：韧性;韧性社区;应急管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.04.002

一、研究背景与问题提出

2020年11月3日，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次提出建设“韧性城市”。早在2002年，倡导地区可持续发展国际理事会在联合国可持续发展全球峰会上将“韧性”概念引入城市建设与防灾减灾领域。2016年联合国召开第三次人类居住会议，构建有韧性人类居住区成为可持续发展的重要目标之一。韧性社区建设是国家应急管理的一个支点，也是韧性城市建设的有效切入点。新冠肺炎疫情作为新型社会风险的呈现，既见证了大部分城市在短期内成功高效地遏制疫情蔓延的应急处突能力，也暴露出了处于城市应急管理最前方的社区在公共应急管理工作中存在的一些短板和问题。主观方面仍然存在应急管理组织工作和响应能力有待加强、多部门应急信息未能实现联动共享等;客观上普遍存在着社区应急管理人力财力资源有限、应急预案同质化、应急管理设施物资缺乏、社会参与度不高等问题。[1]当前，疫情防控已经常态化，认真梳理前期疫情防控的成功经验和存在短板，以韧性理念为指导，进一步提升社区公共应急管理水平和处突能力，打造韧性社区，构建平安城市，将韧性理念运用到提升社区应急管理水平中，具有重要的现实意义。

受新冠肺炎疫情新型社会风险的影响，学界对于应急管理的研究愈来愈丰富、愈来愈紧迫，也愈来愈多元化。通过对现有研究中关于应急管理概念的整合，应急管理应包括对象、主体、内容以及管理核心。其中对象以突发事件为主;主体以政府为主，现有研究也越来越强调政府与其他组织建立起伙伴关系共同应对突发事件;内容主要围绕突发事件全过程展开，既包括常态情境下灾害减缓、响应准备和恢复准备，也包括非常态情境下的救援，事件发生后的重建，其核心是政府的非常态管理职能，发展和执行应对突发事件的公共政策，对突发事件的社会管理。结合文章研究实际，本文研究的社会公共应急管理主要指政府及其他公共机构（包含公众）在公共突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应急预案和应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全的一系列有关活动。

二、韧性视角下社区公共应急管理的理论探索

（一）社区治理理论

20世纪90年代，西方社区治理理念被引入中国，结合中国实践，社区治理的概念内涵得到更为深入和广泛的拓展与诠释。社区治理通常指在城市发展过程中一种由共同目标支持的管理活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，它是基于公共利益和社区认同原则，以法律法规或公约协议等形式共同对社区公共事务进行管理的活动。学界对社区治理和其理论发展的研究已经相当丰富，根据现有的研究和经济社会发展情况，以及本文研究实际，将社区治理的核心概括为以下三点：一是社区治理的主体推动力;二是社区治理结构的运作机制;三是社区治理的可持续发展。虽然政府机构在社区治理过程中依旧扮演着重要角色，但随着社会多元化发展的趋势，其已经不是唯一的主体，而多元化的行为主体共同参与社区治理正在成为一种新形势。从社区治理中权力的运行也可以看出，它是一种多向度、上下互动的过程，既包含政府机制，也包含非正式、非政府的机制。社区治理的行为更多地指向社区内涉及社区成员切身利益的公共事务。从发展过程来看，社区治理是一个长期的过程，除了完成具体的经济和社会发展任务外，更需要着力培养社区基本要素，最终实现社区的可持续性发展。

（二）风险管理理论

风险管理理论形成于20世纪50年代，主要指如何在管理项目中将运行过程中的可能风险或风险可能造成的损失降到最低的管理过程。风险管理主要用于解决管理过程中的资源、管理体制、管理体系和组织目标实现方式等问题。其目标的构成主要包含损失发生前的风险目标管理和损失发生后的风险目标管理，风险管理的主要内容包括风险识别、风险控制以及风险规避。其中风险识别是指确定风险可能造成的影响，其关键在于量化不确定性程度和所有风险对应的可能造成的损失程度。风险控制是指采取积极的措施来控制风险，通过控制风险发生的概率、降低风险造成的损失程度来达到控制效果。从以往的经验可以得出，最有效的控制方法是制定合理可行的应急预案，并且通过预案的常态化演练模拟，对应急预案的可操作性的再次修正，以此来最大限度地降低损失。风险规避是指在坚持既定目标不变的前提下改变实施方案的路径，将特定的风险从根本上进行规避或消除。[2]“凡事预则立，不预则废”，结合风险管理理论，社区公共应急管理应注重风险的识别、控制和规避等工作，进而提升自身防范风险和处理风险的能力。

（三）韧性视角

20世纪90年代，韧性概念开始被引入到社会学及公共管理学研究领域中，“组织韧性”“城市韧性”等概念相继出现。韧性概念也从被视为系统对初始状态的一种恢复，逐渐延伸成为复杂的社会生态系统为回应压力和限制条件而激发的一种变化、适应和改变的能力。[3]现在研究中，有部分研究学者表示，目前国外已将“韧性”理念与可持续发展理念高度融合，替代可持续发展理念成为城市规划新范式。[4]2017年，我国首次提出了“韧性城乡计划”，开启了韧性理念的中国特色探索和实践。风险是城市社会的常态，结合上述风险管理理论，在风险突发事件发生后，处于危机情境中的社区治理多元主体会拥有强烈的共同目标，即将危机带来的负面影响控制在最小范围内，社区中的组织、个体为了自身生存和发展需要自愿地服从集体决策和行动命令，应急救援、人力物资调配等一系列活动均围绕共同目标展开，并致力于使社区从危机中恢复，不断强化社区功能，持续增强社区活力，实现发展的终极目标。[5]因此，将韧性理念运用于社区公共应急管理中具有高度契合性。

三、韧性视角下社区公共应急管理水平的提升路径

（一）制度韧性——健全社区公共应急管理“一案两制”

1.提升社区应急预案动态化管理水平

一方面，转变社区应急管理重救援轻预防的思想，强化忧患意识。各社区要在政法、公安、民政、应急、卫健等部门及县（区）的帮助和指导下，针对所辖区域网格的实际情况，分类编制完善应急总体预案和專项预案，全面覆盖应急预防与准备、监测与预警、应急处置与救援、应急恢复与重建等全流程，根据情况变化和形势发展动态调整和修订，提高应急预案的针对性、可操作性和有效性。另一方面，加强灾害隐患风险常态化排查，提高应急管理的事前预警能力，结合社区网格化管理，将公共应急管理工作列入网格日常工作清单，完善风险隐患精细排查、信息报告和预警，将应急管理工作前移至各类突发事件出现的苗头阶段，增强风险处置的预见性和主动性。

2.构筑高效联防的社区网格应急管理体制

社区党委在社区治理中发挥着“同心圆”的政治引领功能和“连心桥”的服务群众功能。[6]通过充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，构筑起“党委领导、面向基层、上下联动、多方协作、平急结合、联防联控、应对高效”的城市社区网格公共应急管理体制。将应急处突管理纳入社区管理的重要内容，探索建立“社会治安综治维稳网格”“城市建设监督网格”“社区公共应急管理网格”三网合一的社区大网格，借助网格化治理模式，充实基层应急管理力量，以完善的“功能网格”承接社区应急管理。组织成立社区公共应急管理指挥小组，强化基层应急能力建设，建立扁平化统筹指挥体系，打造党员队伍引领社区应急管理工作，并为每个社区配备专门的应急管理工作人员，充分发挥其突发公共事件的预防、监测和处置应对作用。

3.健全社区网格标准化应急处突工作机制

应急管理标准化对于社区快速准确开展应急处突工作至关重要，制定突发事件处理流程与标准可以为社区提供指导和依据。坚持常态化预防与应急处突相结合，将有“一张责任网格清单、一套应急预案、一套应急管理工作规范指引、一套监测预警设备、一支综合救援队伍、一批紧急避灾物资”作为基层开展公共应急管理的基本遵循，健全完善社区网格应急处突工作机制和标准流程，减少基层开展隐患防范和处突工作的盲目性、被动性。

（二）自治韧性——加强社区公共应急管理多元共治

1.提升基层群众性自治水平

基层群众性自治组织自我服务、自我监督和自我管理水平的高低直接影响社区整体治理水平。[7]一方面根据社区有无物业管理情况建立物业管理和属地管理责任制，有物业小区健全规范物业管理服务内容，无物业小区建议积极探索政府购买服务的方式引入优质物业公司，努力争取“红色物业”全覆盖。另一方面，在抓好社区治理“硬”措施的同时，通过健全社区党组织领导的居委会、业主委员会、物业公司、居民代表等多方参与的社区议事协商机制、联席会议机制和居民反馈机制，规范议事流程和规则等手段，提供“软”治理。[8]除此之外，探索推进社区基金会的全覆盖，为社区居民多元参与社区发展治理创造条件，还可采取多种激励形式，激发群众参与社区事务治理的热情和动力。

2.提升社会组织专业化服务能力

社会组织在社区治理中的作用发挥越来越重要，探索引入社区组织参与社区治理，已成为社区提升应急管理能力的重要手段。一方面，加大对社会组织的资金支持力度，建立社会组织发展专项资金，用于资助社会组织发展、转型社会企业支持、公益生态营造和公益人才培育等方面。另一方面，加大政府向社会组织购买服务力度，对社会组织进行“输血”和“赋能”，提升专业化服务能力，构筑起社会组织有效参与社会治理的“四梁八柱”。针对居民需求日趋多样化且呈现动态性变化，坚持以群众需求为导向，以服务群众和群众满意为目标，将群众的需求进行分类梳理后，引导社会组织充分发挥各自优势，尤其注重在居家医养、心理健康、法律援助、矛盾化解、公共服务等群众集中诉求的重点领域提供多样化、精细化、专业化服务。

3.强化社区应急宣传教育作用

促进社区良好应急文化的形成，注重以“大健康”为核心的文化建设，加强宣传引导，充分利用新媒体、智慧社区客户端等信息平台，以及小区活动室、宣传栏、文化广场等线下场地，分层次、分专题组织开展应急知识、个人防护技巧常识等普及教育。同时探索将社会心理服务纳入城乡基本公共服务体系，强化基层心理咨询疏导，尝试以综治中心为载体，建立心理咨询室，并由卫健部门协调配备专业的心理健康疏导人员，通过加大政府购买社会服务力度，扎实推进社区心理服务队伍建设。由此，从源头上防范个人极端案事件，整体提升群众处突心理素质，在关键时期能够积极参与、彼此联结，使社区能够快速灵活应对危机，并能够从危机中恢复，增强韧性。

（三）技术韧性——提升社区公共应急管理“免疫力”

1.升级完善社区应急管理信息化建设

大数据时代的到来，信息化程度的高低直接影响社区应急管理的时效性。建议全面加快启动“城市大脑”建设，一体化推进城市大脑和大数据中心建设，重点开展跨部门政务服务、执法监管、社会治理、民生服务等领域的数字化应用。建立完善应急信息共享长效机制，统筹各应急管理部门的信息资源，整合医疗、交通、消防等社会保障部门的信息资源，实现应急信息数据实时高效共享。加快完善人口基础、法人单位、灾害风险隐患、自然资源与空间地理等国家基础数据库，强化对公共安全大数据的关联分析。实施基层治理信息化平台提升工程，按照统一数据共享、统一工作平台、统一安全保障的要求，统筹规划建设社区网络基础设施、社区综合治理服务平台和智能生活场景。明确智慧社区建设的制度框架，改造升级社区治理信息化平台，整合接入应急、公安、卫健、民政等专业性应急管理系统，利用大数据、物联网、云计算等新一代信息技术，不断提升社区治理服务的智慧化和精细化，努力提高基层应对突发状况的态势分析及联动解决能力。

2.持续完善流动人口的动态管理体系

流动人口治理是城市治理现代化的关键领域，完善流动人口台账管理，持续完善房屋租赁登记管理等相关制度，确保信息动态实时更新是社区公共应急管理中的重要组成部分，建立和完善社区公共场所全方位覆盖的监控体系势在必行。社区应积极配合政法、公安、交警等相关主管部门，对辖区内道路与居住区进行科学合理的网格空间监控规划;协调争取社区辖区内的企事业单位等的参与和支持，全面安装落实人脸识别门禁系统;对老旧小区、自建房集中区、背街小巷路口、村居等，引导发动群众参与建设视频监控探头，鼓励运营商以话费套餐、宽带优惠等方式，免费为群众“家门口”安装视频监控，并负责线路建设、设备安装、售后维护等服务。支持灵活接入方式，以适应各个监控点网络传输条件的差异性，将门禁系统、前端探头等接入综治中心监控平台，作为“雪亮工程”的延伸和补充，便于掌握各辖区单位、人员及综合数据，减少社区治安盲点，实现视频监控连成片、形成面、织成网，织牢社区应急防控“底网”。

（四）环境保障韧性——强化社区公共应急管理后盾保障

1.注重城市空间规划的“留白”以及社区“微空间”功能的完善

2020年10月，《求是》发表习近平总书记重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，文章指出，“要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间”。在城市空间布局中，依据应急管理体系不断完善城市生活圈的精细划分，探索多中心、组团式的空间结构，适当疏散中心城区人口和产业分布，多层级降低人口聚集，把生态和安全放在更突出的位置。因此，各地在开展社区生活圈的规划设计中也应当充分考虑风险多样性，预留避灾避难空间、物资储备空间，维持社区在风险防控期间的交通、通讯、能源等基本运营能力，确保在风险发生初期社区有相应的“抗逆力”。

2.做好“城市体检”和“社区体检”

城市体检是现行国土空间规划体系中的重要理念，而社区体检则是城市评估体检的理念延伸，通过借助现代大数据信息规划，对城市以及社区发展状况、规划及政策实施的检测、分析、评价、反馈和校正，是把脉问诊“城市病”的重要手段。在开展国土空间规划体系建设时，探索将城市体检和社区体检评估指标体系纳入国土空间监督信息系统平台建设中，借助大数据信息化与可视化平台形成基于地理信息系统的城市风险“一张图”。依据城市社区发展需要配置平疫结合的防控相应基地、设置物质储备库，合理规划医院、社区卫生服务中心、治安管理设施等布局，在突发事件特殊时期能够迅速守好社区这道前线“闸门”。

3.强化社区基层应急队伍建设

在疫情防控期间，多地社区得到了辖区内的党员、小区物业、复转军人、部分居民群众大力支援，涌现出一批优秀感人的志愿服务队伍。光靠群众自愿自发参与应急管理是远远不够的，应探索采取建立兼职应急队伍的方式，尽量弥补基层应急队伍人员配置不足的问题，充分调动应急志愿者的作用，不断强化基层应急力量建设。街道办事处可统筹考虑各社区现有单位、人员情况，组织动员辖区内各方力量，由街道办事处、社区卫生医疗服务中心、社区居委会、小区业委会、物业管理公司、社区居民、志愿者等多方人员不断充实响应队伍的力量，并定期进行培训和演练。持续加强社区卫生医疗服务中心的建设，鼓励社区医疗与公立医院合作共建，逐步推进在人才、技术、设施等方面资源共享。不断完善综合医院与社区医院联动的智慧医疗应急救助信息服务平台，在现有社区卫生医疗管理体制的基础上，进一步强化社区与社区卫生医疗服务中心、社区与市（区）疾控中心的业务联系和协同监测机制，发挥基层哨点作用。

4.加强社区公共应急物资储备管理

加大对社区网格化公共应急能力建设的投入，用于辖区内应急信息平台、物资储备等。提高对社区网格应急物资储备管理的重视，围绕集中管理、统一调拨、统一配送、平时服务、灾时应急的目标，建立完善的以街道（乡镇）为主导，基层群众自治组织积极参与的公共应急物资储备保障网，强化社区网格应急工具、监测检查仪器、防护装备等物品的储备、清理、盘点、补给工作，切实提高基层公共应急处置能力。日常管理中，可通过政府划拨、物业投入和居民自籌等渠道落实经费，做好防护和消杀用品等应急物资储备与更新。定期组织开展社区网格环境整治行动，织牢织密社区环境卫生防线，补齐公共卫生短板。

说明：本文为南宁市2020年全市政法调研重点课题“新形势下加强南宁市社区网格公共应急管理的对策研究”的阶段性研究成果。

参考文献：

[1]倪畅.城市社区应急管理机制建设问题研究[J].中小企业管理与科技（中旬刊），2021（2）：25-26.

[2]隋永强，杜泽，张晓杰.基于社区的灾害风险管理理论：一个多元协同应急治理框架[J].天津行政学院学报，2020，22（6）：65-74.

[3]王东杰，谢川豫，王旭东.韧性治理：城市社区应急管理新向度[J].江淮论坛，2020（6）：33-38+197.

[4]邓李精.后疫情时代下的韧性城市发展方向——以南宁市为例探析广西“韧性城市”建设[J].市场论坛，2020（6）：15-18.

[5]蓝煜昕，张雪.社区韧性及其实现路径：基于治理体系现代化的视角[J].行政管理改革，2020（7）：73-82.

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[7]王琳，程玉莲.韧性社区建设：基于自治与协同的视角[J].上海城市管理，2021，30（1）：27-33.

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Analysis on the Path to Improve the Level of Community Public Emergency Management from the Perspective of Resilience

GongWeiling，PangJiayi，Xie Qiangqiang

（Nanning Academy of Social Sciences，Nanning 530022，China）

Abstract：The COVID-19 outbreak not only witnessed the ability of most cities to successfully and efficiently contain the spread of the epidemic in a short period of time， but also revealed some shortcomings and problems existing in the public emergency management of communities at the forefront of urban emergency management. Resilient community construction is not only a fulcrum of national emergency management， but also an effective entry point of resilient city construction. Under the background of normalized epidemic prevention and control， this paper analyzes the role of resilience in improving the level of community public emergency management， and puts forward the path to extend and improve the level of community public emergency management from the aspects of institutional resilience， autonomy resilience， technology resilience， environmental protection resilience and so on.

Key words： resilience; resilient communities; emergency management

責任编辑：王  缙