居家环境适老化改造市场化试点研究

王晓慧　张智

摘要：面对日益严重的老龄化趋势，“适老化”成为热词，并逐渐被运用到老年人生活的方方面面，处于深度老龄化的上海，早已开始探索多个领域的适老化服务。2020年上海在全市5个区6个街道开始试点居家环境适老化改造工作，这在全国也是首次市场化试点。从基层实践的视角，以上海市6个试点街道之一的N区Y街道为例，从研究背景、试点简介、基层实践、案例分享、问题与建议、思考与启示六大方面进行研究阐述，以期为后续工作的更好开展提供借鉴。

关键词：居家环境;适老化改造;市场化试点

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.04.005

一、研究背景

2020年7月，民政部、国家发展改革委、全国老龄办等9部委联合印发的《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》（民发〔2020〕86号）指出：坚持需求导向，政府重点支持保障特殊困难老年人最迫切的居家适老化改造需求;同时鼓励有条件的地方探索创新，先行引路，坚持市场驱动，发展壮大养老服务、居家养老设施、老年用品等消费市场。

上海市自2012年起连续八年实施低保困难老年人家庭居室适老化改造项目，有效改善了困难老年人家庭的居住条件和生活质量。为贯彻落实《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）《民政部关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》（民发〔2019〕88号）《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》（沪府规〔2019〕26号）等文件要求，满足老年人家庭日益增多和个性化的居家改造需求，2019年底上海市民政局决定在本市部分街道试点开展面向所有老年人家庭的居室环境适老化改造，出台了《关于本市开展居家环境适老化改造试点的通知》（沪民养老发〔2019〕31号），在全市5个区6个街道试点市场化的适老化改造项目，经过前期的准备，于2020年7月在各试点街道启动。2020年底，上海市民政局又出台《关于本市居家环境适老化改造扩大试点工作的通知》（沪民养老发〔2020〕31号），将试点范围扩大至全市16个区51个街道（镇）。上海市场化的居家环境适老化改造将在2020、2021年试点基础上，择期向全市所有街道（镇）铺开。及时研究发现基层实践中的经验和问题，对于此项工作的持续改进和推进至关重要。笔者全程参与了此项试点工作的实施，并与相关的各方人员进行过沟通，希望能够勾勒试点在基层执行的全貌。N区Y街道适老化改造试点项目从2020年7月开始，截至2021年6月，历经快1年时间，中间因为前期平台准备和2020年疫情原因，真正实施时间为半年左右，目前试点还在积极推进中。

二、试点简介

上海市在决定试点街道之前，曾经与相关区和街道做过沟通，也到意向街道进行过走访和座谈，根据此次试点的要求及街道的意愿，2020年最终确定在全市5个区6个街道开展试点。本文选择的Y街道属于深度老龄化的中心城区，老年人家庭多，老房子多而集中，居民也有一定的购买力，且Y街道一直以来非常重视民生特别是养老服务工作。从2018年开始，围绕社区老年人“床边、身边、周边”的“三边”服务场景需求，建设“设施可达、信息可知、服务可及、情感可依”的“四可”嵌入式养老服务体系，希望实现“不离家、不离亲、不离群”的“三不”美好愿景。为改善老年人居家生活照护条件，推进老年人家庭宜居环境建设，提升老年人居家养老生活品质，2020年Y街道作为全市6个试点街道之一，积极开展面向辖区内所有60岁以上的老年人家庭的居家环境适老化改造工作。

（一）什么是适老化改造

适老化改造主要是根据老年人群的身体特点及生活习惯，对卫生间、厨房、卧室等生活场所，以及家具配置、细节保护等做一定的调整或改造，以利于老年人通行、洗澡、如厕、休息等日常生活，缓解老年人因生理机能变化导致的生活不适应，将环境中发生伤害的风险尽量降低，提升居家生活的安全性、便利性和舒适性。

（二）本次试点的特征

从以往政府托底保障、公益性向普惠性的转变，采取市场化运作与政府补贴相结合的方式，探索“政府补贴一点、企业让利一点、家庭自负一点”的资金分担机制，引导和支持包括生活困难、无子女、失能、高龄等特殊群体在内的全体老年人家庭实施适老化改造。此次试点是由上海市民政局牵头、委托上海地产集团进行平台运营管理，公开招募产品商和服务商提供改造服务。依托“上海市居家环境适老化改造服务平台”，通过“申请—评估—设计—施工—验收—结算—售后”的流程，提供一站式改造服务。居民可以通过登录电脑端“上海市养老服务平台”、微信端“上海市居家环境适老化改造服务平台”微信公众号申请，线上申请有困难的家庭可委托居委代为申请。下表是Y街道本次试点与2019年以前的适老化改造的对比情况：

（三）改造种类及内容

根据老年人家庭环境适老化改造的需求，提炼出不同场景的适老化改造标准，形成不同类型的产品服务包，供老年人自主选择。可概括为以下三类：

（四）补贴条件及标准

Y街道内（试点街道）的沪籍老人，申请适老化改造服务的，符合以下条件均可享受相应比例的补贴。

（五）改造流程及支付方式

居民申请之后由街道在电脑端“上海市养老服务平台-适老化改造”模块，审核居民信息及补贴条件;之后由平台指定服务商和平台人员一起上门评估，与居民沟通确定施工方案，居民自愿和服务商签订施工协议;居民根据协议支付费用，竣工验收完成，由街道负责审核竣工材料并为符合条件的居民申请补贴，由区民政部门将补贴打到老人敬老卡或社保卡中。

三、基层实践

截至2021年6月，Y街道已有95户居民申请，已签约26户，完工19户。平均改造金额在2万元左右，最高的改造金额约12万元，90%以上的申请家庭均享受到补贴。卫生间的改造需求最多（包括浴缸改淋浴、防滑、装扶手、淋浴凳等）。此项市场化试点的有效执行，需要街道和居委的大力宣传和沟通协调等。街道和居委通过宣传，让这个试点家喻户晓;帮助使用手机有困难的老人完成申请;当居民跟服务商沟通不畅时，进行协调，化解矛盾;幫助符合条件的老人申请补贴。对于一些特殊的老人，基于其特殊身份和实际困难，街道会根据实际情况给予一些额外的必要帮助，尽量帮老人实现乐享新居的愿望。Y街道的主要做法表现在以下四个方面：

（一）多渠道动态持续宣传，扩大知晓度

Y街道作为老龄化程度比较高的中心城区，老房子比较多而集中，适老化改造的需求凸显。宣传的首要目的是引导刚需的老年人家庭开展居家适老化改造。侧重排摸本来有装修需求的老年人家庭如失能、残疾家庭等，告知相关申请渠道，达成改造。然后，激发一般老年人或其家属，通过改造改善居家环境、预防风险的意愿。侧重告知政策优惠及政府的监管，增加居民的信任度，以改造后的实景案例，引导居民自主改造。

基于以上目标，Y街道利用微信公众号、电视台、报纸、学习强国、海报、大篷车进社区（街道购买的第三方便民服务）、公益活动等渠道，通过事前、事中、事后的持续宣传，扩大试点的知晓度，让居民全面了解政策试点的内容、申请方式、政策优惠、改造后效果等信息，让结果说话。

试点开始前，邀请上海地产集团为全体居委主任做培训，并在街道、区级、市级等多个微信公众号平台进行宣传，在街道的居委会张贴海报，并借助“大篷车进社区”活动深入社区宣传，利用公益伙伴日大型活动、进行社会宣传;试点进行中，邀请上海电视台对申请居民家庭的入户评估等环节进行跟踪报道;试点成果宣传更加多样化，通过区级微信平台、新民晚报和文汇报、区级市级电视台、学习强国等渠道，全面展示竣工家庭改造后的面貌，让居民有更直观的认识。

（二）注重沟通协调，用足政策，化解矛盾，好事办好

本次居家适老化改造试点的市场化尝试，在全国也是首例。在政策的实际执行中，也遇到了各种问题，街道积极与市区民政局、上海地产集团、居委干部等沟通协调，消除误解，化解矛盾，助推政策落地。

首先碰到的问题就是对政策的解读上，特别是对补贴条件的理解存在不同，经过跟市民政局及地产集团沟通，基于试点的初衷和原则，街道统一以“60岁及以上的纯老家庭（包括独居）”作为可享受结算金额40%补贴（最高3000元）的条件之一。Y街道提交申请的大多数家庭都是纯老家庭，均满足补贴条件。

其次是改造过程中的矛盾化解。适老化改造本身就需要对老人家庭居住环境、老人身体状况等的综合评估基础上，才能确定改造方案，且本次试点，是要老人自费支付，双方需要的沟通就更多。2020年首次入户评估基本都有居委会陪同，同时居委干部也帮忙给居民解释相关的政策和流程。即使这样，也有居民对设计方案不认可，与服务商沟通不畅，如一户家庭就对服务商的设计方案及报价存有疑虑。当时，居委会干部协助区民政负责人员、地产集团等相关人员，共同前往此居民家里，了解情况，最后达成协议，老人对协调结果很满意，目前该居民家庭已完成改造。另外，在已完工家庭中，也有产品使用的问题，有时候也需要居委和街道帮忙跟地产集团进行沟通协调，获得售后保障。

（三）整合街道资源，支持特殊老年人家庭适老化改造

本次项目试点的初衷是市场化的推广，但是对于一些对社区发展做出特殊贡献或者特殊困难家庭，街道也会整合资源，帮助老人实现安居梦。今年是建党100周年，街道党工委也非常关心社区内的老党员，希望整合街道的资源为他们办一些实事，改善他们的生活。其中一位是贫困地区异地安置的离休党员干部，还是一名侨眷，今年90岁，独居，子女均不在身边，其居室为60平方米的老公房，年久失修，生活存在较多不便和安全隐患。按照老人的意愿，街道党工委统筹“适老化改造试点”项目、区侨办“点亮心愿”项目等资源，在服务办、党建办及老干部工作室的共同努力下，与施工方充分沟通，帮助老人顺利开展了居家适老化改造。施工期间，街道帮老人妥善安置在街道综合为老服务中心。经过几个月的施工和通风，2021年6月老人终于搬回新家。他心心念念的地板铺贴匀整，走道和卫生间安装了扶手、淋浴凳、燃气报警器等设施设备，敲掉卧室和阳台之间的隔墙让屋里明亮许多，爱好看书的他可以居家阅读写字了。

（四）对改造完工家庭进行满意度调查，形成闭环反馈

2021年3月，结合2020年N区新任公务员培训社会调研环节，由其中一组成员，重点对Y街道2020年参与居家环境适老化改造并竣工的家庭、相关居委会及地产集团、服务商等进行电话或当面访谈，听取各方的反馈，形成调研报告。调研内容，已通过市区座谈会、分享会、工作报告等多种方式，反馈给上级部门及管理平台。

四、案例分享

案例一：全屋改造——以老人视角做细每一项工作

家住愚园路的伍老伯（87岁）和老伴不久前搬进改造一新的房子里，满心欢喜住上了梦想之家。伍老伯家刚做好非成套改造，为更好地改善室内环境，两位老人申请了适老化改造。门口安装了可折叠换鞋凳、卫生间安装了扶手、可折叠淋浴凳、智能马桶等，还安装了另外两样智能设备——紧急呼叫器、心脏监测带。紧急呼叫器只要按下按钮，另一端的子女就能得到信息、迅速反应。为安全起见，他将家里的两个呼叫器分别安在卫浴间、床头边。一到换季心脏便会烦闷的伍老伯还装上了心脏监测带。监测带薄薄的，放在床单下，几乎感受不到存在。这户家庭改造金额为11万多，补贴3000元，其余自费。

焕然一新的居住环境，干净明亮，处处体现人文关怀，在提升便利性的同时，更要预防意外风险的发生，提升了老年人居住的安全性和舒适性。愚园路的改造实践，可为那些先天条件不足的老楼实践改造提供新思路。

案例二：私人定制——满足个性化需求

家住安西路的陈阿姨（77岁），家里一直没装修过，墙壁多处发霉，由于陈阿姨的老伴肺部生病，医生提到可能是居住环境的问题，两位老人于是申请了适老化改造。经过与设计师沟通，陈阿姨家用环保材料重新粉刷了墙壁，更换了防霉防潮壁纸，改造了厨房，定做了适老化橱柜，卫生间安装淋浴隔断，厨卫地面进行了防水防滑處理，淋浴旁安装了扶手，卫生间更换了智能马桶（可按摩清洗加热）。现在整体环境变得干净整齐了，老两口住得也舒服多了。这户家庭改造金额为3万多元，补贴3000元，其余自费。

这两户是Y街道自主申请的典型案例，反映了他们一些很迫切的需求，以及改善居室环境的美好愿望。此次试点的推行，确实能够改善他们的居住环境，提升其安全感和舒适感。

五、问题及建议

适老化改造在试点过程中，发现签约率（申请户数中签约户数占比）不够高，其原因也是多方面的，主要从以下四方面提出问题及建议：

（一）宣传方式

宣传渠道：根据调研，约64%的完工家庭了解此次试点的第一渠道为微信公众号，多为子女先了解到，其他宣传渠道力度还不够。要构建多种宣传渠道，根据老人获取信息的习惯，增加电视新闻的投放频次，全覆盖宣传与定向宣传相结合，增加案例分享，创造体验式宣传的机会。

宣传内容：在试点开展中，有一些老人只是听说了适老化改造这个词，并不知道要自费或者有补贴、补贴多少，造成了老人的误解。所以，宣传内容上也要更全面，让老人提前有合理预期，减少后续沟通成本。

（二）改造流程

适老化改造经过近一年的试点，在流程上更加顺畅了。但是随着试点在全市的铺开，又暴露出一些新的问题。

首先，在入户评估环节居民等待时间过长，有的老人着急可能就找其他装修公司了。今年该试点在全市16区51个街道全面铺开后，这个问题就更突出，可能是服务商及平台管理人员不充足，或者从成本考虑服务商只能集中几户一起上门评估。建议保障服务商的人员供给，提升服务商与社区居民特别是老年人的沟通技巧和沟通效率，减少无效评估的次数。

其次，在施工周期上，有的居民反馈改造工期偏长，给生活带来不便。可能是施工计划性不足，有物料短缺的情况，或者服务商有限，人员短缺，存在拖延。建议合理安排工期并督促有效执行，提高设计方案的精准度，有效匹配施工材料尺寸型号，对服务商库和产品库扩容，在市级、区级签约用户中做预估和统筹，留有一定储备量。

再次，补贴申请环节等待时间长，且没有明确反馈。对大多数施工家庭来说，虽然补贴不算多，但是老人还是很在乎这个优惠，竣工之后，希望尽快获得补贴。目前竣工完成后需要地产集团提供材料，由街道向区里申请，再由区里打到老人敬老卡或医保卡中。花费时间长，且没有明确的告知途径。目前平台管理方也在改善此项环节，尝试开放后台端口，竣工之后让街道直接从后台下载居民资料向区里申请，也希望各方能够沟通，寻找更快捷的方式，同时通过短信、微信，或者批量拨款成功清单等方式告知街道或者居民本人。

（三）改造价格

居民觉得价格有点贵，补贴太少。申请后又终止的居民中，最主要的原因就是觉得价格太高、补贴少，或者只装个扶手达不到最低消费。一方面，是老人对价格比较敏感，消费观念上还比较保守，另外对改造价格有不合理的预期。另一方面，此次是市场化试点，也要兼顾服务商的成本及产品和服务的质量，主打的并不是价格优势，而是适老化改造的专业性，政府监管下的产品和服务保障。所以，建议通过政策宣传，让老人对价格有理性认知，并且能够逐步转变观念，主动消费改善自己的生活环境。同时平台和服务商在扩大规模、降低成本的基础上可以适当给予居民价格优惠，更规范定价，形成统一标准，增加透明度，加强监管。政策上可以考虑通过给予服务商减免相关税费，从而让利给老人家庭。

（四）信息保密

随着申请的老人家庭越来越多，平台需要处理的信息量也激增，信息保密工作挑战越大。若信息外泄，会造成项目之外的公司对居民的骚扰，也会有潜在的诈骗风险，对地产集团及其服务商来说，也带来客户流失，所以建议平台和相关人员通过技术和管理手段加强对居民信息的保密工作。

六、思考與启示

在街道推进试点的过程中，笔者认为有以下三点理念和原则是应该坚持的：

（一）保持开放心态

适老化改造的市场化试点，Y街道作为全市6个街道之一，在全国也史无前例，并且之前一直是政府购买服务，托底保障的。首先就需要街道和居委干部有一个开放心态，不以过去经验判断未来，只要是老人需要的好政策，都要扫除障碍，助政策落地，让落实有穿透性。

试点推行之初，很多人存在疑虑，包括有的居委干部也质疑：“我们这里居住环境太复杂，能改吗？之前都是政府出钱的，现在要老人自己出，老人会肯吗？”但是，街道一直坚持政策的初衷，不替老人做决定，有意向的都让老人先申请，能不能做、老人愿不愿意支付，让老人和服务商去沟通，让老人自己做主。街道要做的就是充分地宣传，尽量让每一户家庭都知晓。同时，协助有意愿老人家庭自愿申请、协调矛盾、完成改造，帮助老人申请补贴。随着越来越多的家庭申请，以及改造新居的亮相，可以给老人更直观立体的认识，更方便老人做选择。

同时，这样的试点，也在培养老年人的消费习惯，转变老年人的消费观念，激发老年人通过适当消费改善自我生活的意愿，老年人也可成为经济社会发展的推动者。

（二）坚持自愿原则

因为是市场化试点，需要老人自费改造，更应该让老人自主自愿选择，避免摊派指标（这个也没法强制）。以前免费为老人改造还会有一些矛盾，现在更要避免这些隐患。让真正有需求有支付能力的老人去自愿申请，这样他们才更有幸福感和满意度。

（三）坚持系统化原则

满足老年人居家养老的需求，仅仅一个适老化改造试点还远远不够，街道是社区服务的综合平台，很多项目也是齐头并进，适老化改造可作为了解老年人实际需求的机会，使居委加强与老人及家属沟通，及时掌握情况，以点带面，提升系统化服务的效率。同时可将这种适老化的思维，运用到社区服务的各个方面，从面上满足居民的多样化需求。

参考文献：

[1]王倩.九部门推进居家适老化改造[EB/OL].（2020-07-16）[2021-06-15].http：//www.xinhuanet.com/health/2020-07/16/c_1126244155.htm.

[2]郑莹莹.提升老年人居家养老品质 上海试点改造“适老化居家环境”[EB/OL].（2020-09-01）[2021-06-15].https：//www.sohu.com/na/415951102_123753.

A Research on Retrofits for Aging of Home Environment Market-oriented Pilot

Wang Xiaohui，Zhang Zhi

（Huayang Road Sub-district Office of Shanghai Changning District People's Government，Shanghai 200050，China

Information and Network Center， Shanghai Business School， Shanghai 201400，China）

Abstract：Facing the increasingly serious aging trend，“Aging-friendly” becomes a hot word，and is gradually applied to all aspects of life of the elderly.As a deep aging city， Shanghai has already begun to explore various areas of aging services.This paper is to study the work of aging-friendly home environment renovation in Shanghai starting in 2020 in five districts and six communities of the city，this is also the first market-oriented pilot in China.This article is from the perspective of grass-roots practice，taking N district Y community as an example， and from the research background，pilot introduction，grass-roots practice，case sharing，problems and suggestions，thinking and enlightenment to  expound， which can hopefully provide a better reference for follow-up work.

Key words：home environment;retrofits for aging;market-oriented Pilot

責任编辑：许  丹