欠发达地区及其评价指标体系: 基于新发展阶段的界定与重构

文/杨燕 赵歆岚 向志虹(...中共四川省委党校，四川成都 6007)

内容提要：当前，我国已进入新发展阶段，要加快形成“以国内大循环为主体”的新发展格局。欠发达地区是解决区域发展不平衡问题、挖掘巨大消费需求与投资潜力的重要发力点之一。找准欠发达地区有助于中央政府在协调区域发展中有效发力。基于林勇等(2007)及新发展阶段对区域发展的新要求，构建了经济-社会-环境-创新四维评价指标体系；采取层次分析法与专家打分赋权法确定指标权重；对全国31个省自治区直辖市的综合发展指数进行测度，四川、江西、河北、海南、吉林、宁夏、山西、广西、新疆、青海、云南、黑龙江、贵州、西藏、甘肃等15个地区界定为新发展阶段我国的欠发达地区，并进一步将这些欠发达地区划分为四个不同的类型。

一、引言

找准欠发达地区是有效解决地区差距、加快构建新发展格局的根本起点。2021年1月11日，习近平总书记在“省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班”开班式上指出，未来30年将是我们完成建设社会主义现代化国家这个历史宏愿的新发展阶段。同时，习近平总书记也为新阶段如何开局起步指明了方向，其中，“自觉主动解决地区差距”是众多“补短板”任务中的第一项，“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”则是“十四五”时期需要从全局高度准确把握和积极推进的一项关系我国发展全局的重大战略任务。这两项任务分别指向了解决区域发展不平衡问题、挖掘巨大的国内消费需求与投资潜力。欠发达地区在这两个方面均有较大的回旋余地和“有为”空间，需要重点发力[1]。

欠发达地区是一个动态的、历史的概念，指标体系可动态调整。当前，我国的区域经济发展格局已然发生了显著的变化，相应地，欠发达地区含括的省区可能也会有所变化。在过去10多年间，林勇等[2]界定的15个欠发达省份中的陕西、重庆、四川、贵州、河南、湖北、安徽等地，经济社会发展加速明显，经济规模稳步攀升，而不在15个欠发达省份中的黑龙江、吉林、河北等省区经济社会发展萎靡，“东西差距”正让位于“南北差距”。与此同时，我国各省区在新发展阶段面临的发展要求、机遇、挑战等因素发生了并将持续发生着深刻的变化，需要重新理解和界定“欠发达地区”。再者，“欠发达地区”是一个既具实体性又有分析性的概念，学术界对这一概念的使用倾向于“拿来主义”和“简单化”“模糊化”处理，如没有明确地给“欠发达地区”一个界定而直接拿来用[3-5]，直接将欠发达地区理解为经济社会发展水平相对较低的地区[6-7]等。

综上，重新理解和界定“欠发达地区”会更为契合新发展阶段我国的区域经济发展格局，有助于中央政府提升对地方政府的资源配置效率和治理成效，也有利于学术界更为严谨的把握新发展阶段“欠发达地区”的概念内涵。鉴于此，本文首先辨析了新发展阶段我国“欠发达地区”的内涵及呈现出的新特征，然后基于新特征和林勇等[2]建构的欠发达地区评价指标体系，从经济发展、社会发展、生态环境和创新能力四个维度构建了新发展阶段我国欠发达地区的综合发展评价指标体系，基于2018年和2019年我国31个省(区、市)的相关年鉴数据进行了测度，并划定四川等15个省(区、市)为新发展阶段的欠发达地区。

二、新发展阶段“欠发达地区”的内涵及新特征

林勇等认为：“所谓欠发达地区，是指由于历史、观念和区位等条件的制约， 社会经济运行处于不平衡的状态，生产要素可得性及其利用率低，技术进步速率慢，缺乏适应并促进社会经济发展的制度安排，由此造成的社会经济发展水平相对较低的地区。”[2]。只是，在新发展阶段，欠发达地区的社会经济运行状态、生产要素的可得性、技术进步速度、制度安排、主要特征等已然有了极大的改善并将因为所面临的更高的发展要求、更好的机遇不同而持续发生着深刻的改善。也因此，在新发展阶段，欠发达地区的特征也是变化了的。不同的国家、同一国家的不同发展阶段，欠发达地区的特征都会呈现出一定的差异，因为欠发达地区是一个相对的、历史的、动态的概念。

历经40余年的改革开放，我国欠发达地区经济社会发展取得了长足进步，但经济总量、产业结构、发展动能等不平衡不充分不高级的矛盾仍然突出。带着这些突出的矛盾，欠发达地区和发达地区一道进入了新发展阶段，要在多重“后发劣势”和多重战略性机会窗口中，贯彻落实新发展理念，实现高质量发展，挑战多、考验大。这些构成了新发展阶段我国欠发达地区的新特征。

(一)经济总量、产业结构、发展动能等不平衡不充分不高级的矛盾仍然突出

基于各省区2007年统计年鉴和各省区2020年国民经济与社会发展公报进行统计分析，发现：相较于2006年，我国31个省(区、市)的GDP总值和人均GDP在近两年有了显著的增长，各地经济发展不平衡的差距明显缩小，但仍然存在，其中，31个省(区、市)中GDP总值的最大值与最小值之比由2006年的90.0缩小为2020年的58.21。不仅如此，发展相对落后的省(区、市)在2006年和2020年也呈现出了差异性。同样的情形也可见于产业结构调整。

从产业结构看，除极个别省区外，我国多数省(区、市)2020年的二产占比相较于2006年都有不同程度的回落，而三产占比与二产占比的比值则全部都有或多或少的增长。我国各地的产业结构在过去10多年间经历了一个“二退三进”的优化过程。对标很多国家工业化进程中的产业结构演进情况，当前，我国各地均理论上进入了工业化晚期这一发展阶段。

但是，从各省(区、市)的人均GDP、资本投资效率、居民消费率、高技术产业研发投入占GDP比重看，我国各地尤其是发展相对落后地区，在效率发挥、潜力释放、动力转换等方面都还有不小的提升空间。从人均GDP水平看，我国的人均GDP均值在全世界各国中排名第65位，与排名前30的欧美日韩国家差距明显，我国发展相对落后的省(区、市)与之差距更是显著，最大差，甘肃与卢森堡的差距，达到22倍。资本投资效率方面，我国各地拉动经济增长的三驾马车中的投资在近年的边际投资效率下滑的严重，尤其是内蒙古、青海、黑龙江、河南、陕西等地；居民消费率方面，我国31个省(区、市)的水平虽然也是高低有别，但整体相对均衡，与美国、德国、法国、日本、俄罗斯、巴西、印度甚至越南相比，最大差和最小差分别达到4.5倍(美国/江苏)和1.4倍(韩国/甘肃)。从高技术产业研发投入占GDP的比重看，除去广东省超过1%外，其他30个省(区、市)最高是0.61%(江苏)，最低是0.02%(新疆)，几近为零。各省(区、市)在高技术产业的技术创新空间还非常广阔，尤其是广西、云南、甘肃、青海、新疆、吉林、黑龙江、河北、内蒙古等省(区、市)。

(二)面临着更高的发展要求

党的十八大以来，我国经济社会发展的价值取向和战略取向都已发生了转变。党的十八届五中全会首次提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，之后习近平总书记又在省部级主要领导干部学习贯彻十八届、十九届全会精神专题研讨班上、党的十九届中央政治局第二十七次集体学习会上，结合历史、现实尤其是一些重大问题，要求全党必须完整、准确、全面地贯彻落实新发展理念，确保“十四五”时期我国各项发展开好局起好步。它意味着，在“十四五”时期甚至更长的一段时期内，我国各地要着力推动经济发展从“要素驱动、投资驱动”向“创新驱动”转变，要着力实现区域协调发展，要着力形成绿色生产方式和绿色生活方式，要着力提升对外开放水平，要着力增强人民群众的获得感。

要奋力实现高质量发展。党的十九大首次提出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，随后十三届全国人大一次会议、党的十九届五中全会、2021年国务院政府工作报告等接连强调了我国经济高质量发展的重大意义，同时也逐步明晰了高质量发展的内涵和实现路径。高质量发展要求以新发展理念为行动先导，以深化供给侧结构性改革为主线，推动实现质量变革、效率变革和动力变革。我国经济发展的衡量标准从“有没有”转向“优不优”，重心从“规模性扩张”“速度型增长”转向“内涵式发展”[8]。由此，我国各地推动实现经济的高质量发展根本在于不断提升经济的活力、创新力和竞争力，关键在于建立健全绿色低碳循环发展的现代经济体系。

(三)面临着多重“后发优势”有效转化的机会窗口

1.新一代技术革命和产业革命。人类经历的三次工业革命及其引发的经济社会的飞跃性进步无不是基于颠覆性的技术变革。当前，以数字化、网络化、智能化、绿色化为主要特征的新一代技术日新月异，新产业、新业态、新模式等次生性变化层出不穷。在这些新兴领域，我国与欧美日发达国家是领跑并跑跟跑并存，是我国实现产业链排位跃迁、领跑全球的战略性机会窗口。欠发达地区则面临着三个潜在的“后发优势”和机遇。一是可以用相对低廉的成本引入高新技术和绿色技术，因为新技术的不断涌现，使得一大批高新技术和绿色技术的价值排序加速后移和淘汰[9]。二是可以借鉴发达地区在发展过程中积累的经验教训，少走弯路，加快产业技术跨越的进程，实现技术经济的追赶目标[10]。三是有着与发达地区同等的“名义技术机会”，即以技术促进社会经济发展的机会。新技术革命和产业革命为欠发达地区在技术-经济范式上进行分析、比较和筛选提供了广阔的回旋空间。贵州大数据产业的跨越式发展是一个鲜活的例子。

2.“一带一路”倡议。在传统地缘政治经济格局下，“闭塞”的西部地区对人才、资金、技术等核心创新要素吸附能力弱，其经济发展犹如“无本之木”。“一带一路”倡议是我国主动应对深刻变化中的国内国际局势做出的重大战略决策，对促进我国中西部地区发展和拓展对外开放空间等都具有重大的现实意义。“一带一路”倡议共涉及到18个重点省(区市)，其中的大部分处在中西部地区和东北地区。我国对外开放的格局正由东部地区向西部地区、东北地区扩散。欠发达地区面临的区位劣势、创新要素低吸附力和低配置效率等局限性正在悄然发生改观。以中欧班列为例，它打破了我国与欧洲、中东、中亚各国的贸易阻隔，使得成都、重庆等内陆中心城市成为“一带一路”沿线各国的全新贸易伙伴，以这些中心城市为牵引，中西部地区跨境贸易业务持续增长。

3.新一轮区域经济协调发展战略。西部大开发形成新发展格局战略、新一轮东北振兴战略和中部崛起战略等国家级区域经济协调发展布局都是新发展阶段中央政府为欠发达地区提供的政策红利。以西部大开发形成新发展格局战略为例，2020年5月17日，中共中央、国务院印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》(以下简称《意见》)，要求西部地区贯彻新发展理念，以共建“一带一路”为引领，深化重点领域改革，形成大保护、大开放、高质量发展的新格局，到2035年，西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当。具体来看，西部地区将在区域国家级公共创新平台建设、高水平创新合作、信息技术与传统产业的深度融合、清洁能源基地培育、高载能但合规的产业承接、资源枯竭型地区的振兴发展、基础设施建设、开放大通道建设、内陆多层次开放平台建设、区际互动合作、绿色产业发展、要素市场改革、科技体制改革、营商环境改善、财税支持等方面获得倾斜力度更大的政策支持，相应的发展也会大大提速，进入快车道。尤其是川渝地区，随着成渝地区双城经济圈建设上升为国家级战略，未来在市场空间拓展、产业链供应链优化稳定、国内国际双循环相互促进的新发展格局构建中将获得更多的政策利好。

4.新基建。新基建的全称是新型基础设施建设，主要涉及5G基站、特高压、充电桩、大数据、人工智能和工业互联网等六个高新技术板块，建设体系庞杂且周期长，是推动实现经济内循环、支撑产业数字化转型和绿色发展的重要发力点之一。早在2018年底，中央经济工作会议就提出了“要发挥投资关键作用，加大制造业技术改造和设备更新，加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设的概念。随后在2019年3月的国务院政府工作报告中再次被提及。进入2020年，全球突发新冠肺炎疫情，新基建在1月的国务院常务会议、2月的中央全面深化改革委员会第十二次会议、3月的中央政治局常委会会议上高频出现。国家强力推动这轮新基建投资目的在于短期内提振内需、稳增长，更在于换动能、促转型，这是共识，也是必然之举。布局新基建，就是布局实体经济和数字经济融合发展的信息基础设施体系，就是谋划区域经济的未来，创新、产业链拉动、投资空间巨大，是欠发达地区推动经济发展动能、结构、质量和总量实现跨越式进阶的战略性重要机会窗口。尽管如此，欠发达地区政府要把握到“有效”“关键”两个核心要义，既要考虑地区差异和平衡，也要注重与传统基建的衔接兼容，突出本地特色，突出实际需要，突出能力匹配，尤其要发挥中心城市的引领示范作用，避免基建真空倾向，积极探索PPP融资模式，在传统政府债务、国有企业、银行贷款之外，吸引更多的民营企业、民间资本入驻，成为新基建的重要主体，提高风险管控能力，降低地方政府债务压力。

5.高水平制度建设。高水平的制度建设是推动实现高质量发展的“软基建”。2020年3月30日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，就新时代在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革、建设高水平社会主义市场经济体制做出了全面部署。党的十九届五中全会提出，要“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。”进一步明确了当前及今后一个时期我国深化社会主义市场经济体制改革的方向。两者都表明了我国进一步推进形成有效市场和有为政府有机相伴共生的决心。和技术追赶的后发优势一样，欠发达地区在营商环境改善、政府职能转变、现代财税金融体制建立、激发国有和民营市场主体活力等的制度支持方面具有后发优势。一方面，加速享受新制度红利。落后的、不适宜的制度会被加快淘汰或调整；另一方面，减少制度试错成本。站在发达地区的经验教训“肩膀”上，欠发达地区在制度建设方面可以少走些弯路。

(四)面临着多重“后发劣势”

“后发劣势”是与“后发优势”相对的一个概念，是同一事物的不同两面，是历史的，也是具体的。

1.传统比较优势不再明显。相较于我国早期发展阶段对优质低价劳动力、土地、资源、生态环境的高度依赖，高质量发展阶段的根本在创新驱动，关键在科技创新支撑。它意味着，欠发达地区在劳动力等传统要素方面的比较优势在这一阶段是相对弱化了的。另一方面，欠发达地区在劳动力、土地、资源、生态环境等传统要素方面的比较优势也在绝对弱化。其一，劳动力人口外流严重。其二，土地、生态环境约束进一步趋紧。其三，资源市场化、资本化转化开发一直在低水平徘徊。

2.基础设施支撑仍然不足。欠发达地区丰富的能源、矿藏、原材料曾经为国民经济的发展提供了动力，但由于经济全球化的发展和欠发达地区能源运输距离长、运输费用很高，造成很多资源的进口价格都低于欠发达地区运输出来的资源的价格，导致很多欠发达地区资源的过剩，市场竞争力日益丧失。部分劳动密集型产业由东部地区转移到越南、印度等东亚欠发达经济体。

3.新旧产业支撑引领“双不足”。一方面，传统支柱性制造业发展受困，规模和核心关键技术支撑力不足。近年来，受传统制造业不景气、行业竞争格局愈加激烈的大环境影响，欠发达地区工业的生产经营规模和利润要么经历了急速下滑，要么增速大幅放缓，关键核心技术的研发虽有一定进展，但并无实质性突破。另一方面，先进制造业发展不平衡不充分，“新技术、新组织、新产业、新业态、新模式”引领力不足。部分欠发达地区的局部区域虽然在先进制造业政策环境支持、人才储备、资金投入、产业生态建设、规模与增速等方面呈现出省域内“一枝独秀”的局面，但与全国发达地区比较，仍然差距不小。此外，对于快速迭代变化的技术和市场，欠发达地区的核心支撑性企业发展经营还主要着眼于规模和成本。部分企业遇到发展瓶颈，首先想到的是政府政策、资金、补贴、项目，甚至“专心”围着政府的补贴政策转。再有就是，基于新一代信息技术的新型生产性服务业发展不足，支撑力较弱。

三、新发展阶段“落后地区”发展评价指标体系构建

(一)欠发达地区的评价指标体系设计

发达地区的评价指标体系不仅要合乎区域经济发展的内在逻辑，还要能够反映区域发展的静态水平及动态变化趋势，同时还要考虑数据的表征性、可获得性与完备性。

围绕新发展阶段我国欠发达地区的新特征，从经济发展、社会发展、生态环境和创新能力四个方面构建了新发展阶段我国欠发达地区的综合发展评价指标体系。它包括目标层、准则层、指标层三个层次，其中，指标层包括复合指标和具体指标，具体指标是复合指标的具体表现，详见表1。

表1 新发展阶段我国欠发达地区的评价指标体系

相较于林勇等[2]构建的评价指标体系，新的评价指标体系主要在以下几个方面进行了调整。一是在准则层加入了高质量发展对动力变革的要求，增加了“创新能力”这一指标，并将其进一步细分为研发投入和研发产出两个复合指标，其中，研发投入指标又包括R&D人员全时当量和R&D经费两个具体指标，研发产出指标包括发明、实用新型和外观设计等三种专利授权数三个具体指标。二是在准则层“经济发展指标”一项，进一步突出了“开放”与“协调”两个新发展理念及高质量发展对质量变革的要求，相应地，减少了投资驱动的经济总量指标，增加了贸易依存度的经济开发指标，调整了经济产业结构指标。三是对于准则层“社会发展指标”，减少了人口平均预期寿命指标，将就业水平指标从生活水平指标下单列出来，以突出回应新发展阶段对保就业、“共享”发展成果的要求。四是将准则层“资源与环境指标”调整为“生态环境指标”，将自然资源禀赋的指标替换为资源利用指标，用单位GDP能耗表征，以突出新发展理念和高质量发展对“绿色”发展的要求。

(二)指标体系的权重确定

评价地区发展程度的指标多种多样，评价方法也多种多样。现有研究中，常采用聚类分析法、层次分析法和主成分分析法将指标相近的归类或者评分排序，另一种是计算各项评价指标的平均值，低于平均值的地区为欠发达地区，高于平均值的地区为发达地区。

借鉴现有研究，运用层次分析法(AHP)和专家打分赋权法相结合，确定上述指标体系各要素的权重。

1.构建两两比较的判断矩阵

依据九标度法，在专家咨询的基础上，对准则层相对于其目标层进行两两评判，确定其相对重要的程度，获得判断矩阵表2。

表2 判断矩阵表

2. 计算指标权重

1)计算判断矩阵每一行元素的乘积Mτ，M1=48，M2=6，M3=1/96，M4=5/6。

3.计算判断矩阵A的最大特征值λmax

4. 一致性检验

表3 RI系数表

所以，(B1B2B3B4)的权重为(0.4867，0.2885,0.0472，0.1776)。

同理，按照以上步骤，用同样的方法计算得到指标层中复合指标各要素的权重并进行一致性检验，得出(C1C2C3)、(C4C5C6C7C8)的权重分别为(0.4788，0.2566，0.2646)，(0.2484，0.2313，0.3411，0.1084，0.0708)。因为资源与环境指标和创新能力指标均只有两个复合指标，因此，可不用经上述步骤，直接得出权重，C9(0.55)，C10(0.45)，C11(0.5)，C12(0.5)。再运用专家打分赋权法确定D指标层各具体指标的权重。得到各具体指标的权重值见表4。

表4 指标体系各指标权重

与林勇等[2]IDI指数权重相比，经济发展指标的权重向下调整了，增加了社会发展指标的权重，同时，赋予了创新能力指标以较大的权重。具体而言，减少了经济发展指标中人均GDP指标的权重，总层次权重排序仍为第一，增加了经济开放和产业结构指标的权重，其权重基本相同；在社会发展指标中，人口结构指标和就业水平指标的权重排位有所提升；资源与能源指标中，资源利用和环境保护指标权重相差不大；在创新能力指标中，研发投入和研发产出权重相同，其中研发产出中发明专利授权数指标的权重最高，其总权重排序位次为第6。

四、结果分析

(一)数据处理

本文选取2018年、2019年全国省级数据，数据来源于《中国统计年鉴2020》《中国统计年鉴2019》《中国能源统计年鉴2018》31个省(区、市)的《统计年鉴2020》与《统计年鉴2019》以及31省(区、市)的2018年和2019年国民经济和社会发展统计公报。

为了解决所选指标的量纲差异和正负取向问题，对数据进行归一化和标准化处理，使结果落到[0,1]区间。本文采用SPSS软件对数据进行离差标准化，其转换公式为：

yi为经过标准化处理的指标数值；xi为指标的实际值；xmax、xmin分别为该指标的最大值、最小值。对于逆向指标——失业率指标单位GDP能耗，分别采取(1-失业率)和(1/单位GDP能耗)的方法先将其正向化，再用上述方法加以标准化。

(二)结果分析

运用上述指标体系，对各地区的综合发展指数进行测度，结果见表5。

表5 2018-2019年与2006年全国各省(区、市)合发展指数(IDI)(1) 该表中位次之差的标注均以第一列为坐标，即位次之差都依次对应的是北京、上海、广东、江苏、浙江、天津、福建等省(区、市)的结果。

欧盟对相对落后地区的划分及援助有75%和90%两条标准线：人均GDP低于欧盟平均水平75%的地区为需要结构基金援助的落后地区，人均GDP低于欧盟平均水平90%的地区为需要凝聚基金支持的落后地区[11]。2018-2019年全国31省(区、市)综合发展指数平均值为0.3098。北京、上海、广东、江苏、浙江、天津、福建、山东、重庆、湖北10省(区、市)的综合发展指数高于全国平均水平，而海南、吉林、宁夏、山西、广西、新疆、青海、云南、黑龙江、贵州、西藏、甘肃等12个省(区、市)的综合发展指数较低，不及全国平均水平的75%(0.2324)，辽宁、陕西、安徽、湖南、河南、四川5个省(区、市)的综合发展指数在全国平均水平的75%和90%之间。为此，首先把海南、吉林、宁夏、山西、广西、新疆、青海、云南、黑龙江、贵州、西藏、甘肃等12个省(区、市)划分为新发展阶段我国的欠发达地区。进一步地，四川、江西、河北三个省(区、市)的综合发展指数在全国31省(区、市)的排名居于全国后15名，且其人均GDP位次都低于了综合发展指数排名3-5个位次，说明它们的经济实力还远弱于综合实力，综合考量，将江西、河北、四川等3个省(区、市)也确定为新发展阶段我国的欠发达地区。内蒙古的综合发展指数排名虽然在全国31省(区、市)中的排名居于第18位，但其人均GDP指数高于全国第11位。综合考量，将四川、江西、河北、海南、吉林、宁夏、山西、广西、新疆、青海、云南、黑龙江、贵州、西藏、甘肃等15个综合发展指数在全国排名后15名的省(区、市)界定为新发展阶段我国的欠发达地区。

(三)欠发达地区类型划分

根据各地区在经济发展、社会发展、生态环境和创新能力四个准则层指标的测算结果(见表6)，进一步将欠发达地区划分为以下几个类型：

表6 准则层各指标结果及位次

1.经济发展落后型。包括山西、新疆、海南、河北、广西、西藏、青海、云南、贵州、黑龙江和甘肃，这11个地区的经济发展指数都小于0.1，主要表现为经济总量低、贸易依存度小、非农产业比重低等。海南、黑龙江和广西的产业结构问题成为主要原因，非农产业比重分别为全国倒数三位。其中，加上黑龙江2018年的人均GDP也很低，因此黑龙江的经济发展明显落后。青海、贵州、西藏、甘肃等地区贸易依存度在全国排名靠后。同时，甘肃、黑龙江和广西的人均GDP显著低于其他省(区、市)。因此，综合C1、C2、C3三种因素影响，贵州、黑龙江和甘肃的经济发展水平在全国较低。

2.社会发展滞后型。包括广西、新疆、四川、山西、黑龙江、青海、宁夏、贵州、甘肃、云南和西藏，其社会发展指数都小于0.09，主要表现为城镇化水平、教育水平、生活水平、就业水平和基础设施水平较低。其中，西藏、贵州、甘肃、云南、新疆和广西的城镇化率依次在全国排名末六位。教育水平较低的青海、甘肃、西藏不到全国平均水平的75%。就生活水平而言，甘肃、山西、西藏、云南、青海的都较低，不到全国平均水平的45%。尤其是甘肃、贵州，其生活水平仅为全国平均水平的22.2%和24.3%。就业方面，辽宁的失业率最高，其次是宁夏和黑龙江，不到全国平均水平的30%，或与其人才流失严重有关。基础设施方面，西藏、宁夏、青海都比较低，不到全国平均水平的10%。

3.节能环保欠缺型。包括广西、山西、辽宁和新疆，其生态环境指数都小于0.01，主要表现为资源利用率低和环保投资相对不足。其中，宁夏、西藏的资源利用率极低，其单位GDP能耗水平占全国平均水平不到10%。关于环保支出，欠发达地区中除广西外其他地区均在全国平均水平以上。广西排名较低，位次27，占全国平均水平的13%。

4.创新能力不足型。包括广西、山西、云南、黑龙江、贵州、吉林、甘肃、新疆、宁夏、海南、青海、西藏，其创新能力指数均小于0.01，不到全国平均水平的30%，主要表现为创新投入不足和创新产出率低。这13个欠发达地区的研发投入和产出均在全国平均水平以下，尤其是西藏、青海、海南、新疆四个地区的研发投入不足全国平均水平的8%，西藏、青海、海南和宁夏4个地区的研发产出也较低，不到全国平均水平的7%，可以看出研发投入和研发产出的位次结果较为一致。

五、结论与政策建议

我国已进入新发展阶段，要加快形成“以国内大循环为主体”的新发展格局。欠发达地区是解决区域发展不平衡问题、挖掘巨大消费需求与投资潜力的重要发力点之一。在2007年～2020年间，我国各地的经济社会发展水平取得了长足的进步，也主动或被动、长时间或短时期的经历了国内外复杂环境综合作用之下的深度调整之痛。这个痛在“十四五”时期仍将继续，尤其是对于欠发达地区。也因此，党中央、国务院把推动实现跨越式发展的重点区域放在了欠发达地区。本文基于新的评价指标体系和2018年、2019年两个年份的数据，测度、划分了15个欠发达地区，其中，9个处于西部地区，2个处于东北地区，2个处于中部地区，2个处于东部地区，分别在西部大开发形成新发展格局战略、新一轮东北振兴战略、中部崛起战略、京津冀协同发展、海南自贸区等国家级区域经济协调发展布局中。这一结果充分表明，本文构建的新发展阶段我国欠发达地区评价指标体系及相应的测度结果是合理、可行的。

需要指出的是，本文对欠发达地区的重新理解和划分，目的并不在于划分出若干个欠发达省区，而是期望通过这一努力推动我国学术界和各级地方政府充分思考、把握新发展阶段“欠发达地区”的新特征，进而围绕提高资源配置效率和治理成效提出有针对性的政策建议。也因此，本文对欠发达地区的划分更多的是一个参考，重点在于基于对表5和表6测度结果的深度解读，提出有效的政策建议。

最后，建议中央政府：一方面，在“十四五”时期继续锚定几个国家级区域经济发展布局的落地和落实；另一方面，加强对四川、江西、河北等15个欠发达地区对于贯彻落实新发展理念和高质量发展要求背后的历史逻辑和现实逻辑的深刻理解和正确把握，思想先行；再者，把“见实效”和“建规范”放在更加突出的位置，用更具针对性的政策和更高水平的制度建构，有效地鼓励、激励四川、江西、河北等15个欠发达地区找准位置，把握机遇，创造性地统筹“后发优势”和“后发劣势”，加快解放和发展新时代生产力、破解不平衡不充分难题。对于15个欠发达省区：要着力围绕要素效率发挥不充分、产业结构不优、发展动能不高级等共性矛盾、经济发展落后等四类突出短板以及新技术、新基建、新的国家级区域经济发展战略布局等重大机遇加强突破性改革创新。