论人才流动多元化背景下人事档案的管理困境与区块链应对

文/李科利 邓 晴(..湘潭大学，湖南 湘潭 405)

内容提要：人才流动是优化资源配置、开发人力资源的必然要求。人才跨国境、跨区域、跨组织类型流动以及灵活就业等形式将成为新经济社会的常态并呈现多元化特征。流动人才人事档案流转将给传统人事档案管理造成档案工作流程梗阻、档案管理权属模糊、档案材料形式紊乱、档案内容诚信不良、档案信息安全堪忧等困境。区块链作为一种全新信息网络架构， 在不打破现有体制机制框架的前提下，以技术的方式搭建流动人才人事档案治理的整体框架、机制保障和技术系统以实现人事档案治理能力提升和治理体系现代化。

一、引言

人才畅通无阻、规范有序流动是深化人才发展体制机制改革的首要任务，是激发人才创新、创业、创造活力的有力保障，是实现人才强国战略的重要举措。目前，我国人才有序流动机制不健全，阻碍人才顺畅流动的各种体制机制弊端没有根除，人才不规范流动问题依然存在。人事档案作为“公民身份证”[1]，是人才信息的重要载体,是人才的主要信息源[2]。《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》(人社部发[2019]7号)强调为流动人员提供无费用支付的基本公共服务，进一步加强对人事档案公共服务及基础设施建设经费保障；中共中央办公厅和国务院办公厅2019年12月印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》提出要加快建设信息化档案进程，提倡以档案服务改革畅通职业转换。在新形势下，人事档案信息变动不定与管理落后、保管分散、载体脆弱矛盾日益凸显，给人事档案资源建设、服务创新、安全合规、隐私保护等带来巨大挑战，难以适应人事管理发展需求与国家社会治理要求。

自国务院关于印发《“十三五”国家信息化规划的通知》(国发[2016]73号)中区块链被用为战略性技术引起各方重视后，国务院印发《关于进一步扩大和升级信息消费持续释放内需潜力的指导意见》(国发[2017]40号)提倡各行各业运用区块链技术试点作为近几年的重点项目之一，近几年，学者们开始探索区块链技术在档案管理方面的应用。总的来说，主要从以下几个方面展开了相应研究：一是区块链技术应用于档案管理的适用性。张珊、刘越男、刘庆悦等学者通过总结国外学者关于区块链技术应用于文件档案的文献以及区块链技术自身的特点初步探析了区块链技术应用于我国档案管理的适用性[3][4][5]；二是区块链技术应用于某类档案管理。张倩探讨了构建高校档案管理区块链智能服务平台以及档案联盟链治理模式[6][7]。吴博艺、李曲直、韩丽开始运用区块链应对人事档案管理工作[8][9]。三是区块链技术应用于档案保管、利用等环节。刘越男等、谭海波等、赵屹等探讨了区块链技术对文件档案的长期存储、数据保护、共享方法和档案防篡改等的积极作用[10][11][12]。中国石油化工集团有限公司于2019年开始尝试通过区块链确保电子档案的真实、安全和完整性[13]。接着，中国科学院合肥物质科学研究所内档案馆及性质相同档案部门和沈阳市内所有档案馆开始利用区块链实现信息共享和提供跨馆出证服务。在国外，英国档案的ARCHANGEL项目开始尝试应用区块链技术进行管理，先是开发了可自动识别格式的软件，随后运用与格式特定的加密算法形成哈希值，最后登记到分布式账本上。区块链技术在档案管理中的运用已进入萌芽初期，这些研究推动了区块链技术在档案信息资源管理领域的应用，但是由于人事档案的特殊性，对于如何把区块链技术应用于人事档案管理领域还需要深入研究，缺乏基于宏观背景下的整体思维构建有效管理平台和系统的研究。本文基于人才流动多元化背景，结合区块链技术构建人事档案管理整体框架，对实现人事档案服务的便民化、实用化和相对透明化以及档案管理信息化具有现实意义。

二、当前人才流动的多元化特征

(一)人才跨境流动日益频繁

人才流动是深层次、全领域参与全球经济竞争的体现，改革开放导致我国人口国际间流动从封闭型向开放型转变，中国加入世贸组织使中国经济更加深入全面地参与国际竞争，迅速形成新一轮人才流动潮。“一带一路”倡议政策的实施与推进促进了沿线中国人民与各国人民友好往来的“新浪潮”，跨境婚姻、跨境务工、跨境教育的常态化使海外从事劳务及商务活动人员以及留学生群体成为人口跨境流动的主力军。据数据显示，2008至2016年间，“一带一路”倡议的沿线国家接收的留学生人数占世界总留学生人数比重增加至10%，中国近10年间接收国际留学生增长率为207.83%[14]。至2019年末，中国累计派出不同种类的劳务工作人员首次超过1000万人次；中国人员外流的同时也有国际人才不断流入中国，2006至2016年间，来华的外国人在中国拥有外国人就业证的人数从18万增至23.5万；1990至2019年间，移民至华的总人数从37.64万增至103.08万[15]。十九届五中全会提出推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，以贯彻落实新发展理念，实现国民更好更快就业的目标，随着世界经济格局从“静态空间”转变为“流动空间”[16]，也必将进一步推动国家间人才频繁流动。

(二)人才跨区域流动日益紧密

改革开放强大的“推拉效应”导致中国人口迁移以广大的中西部流向东部沿海为主流。党的十八大以来，中央关于东北老工业基地振兴战略、中部地区崛起战略、京津冀协同发展战略、长三角一体化战略、粤港澳大湾区建设等的实施进行一系列部署与创新发展。十九大进一步重视区域协调发展的走向，总的来说，区域经济不断优化发展是目前经济发展中显著的亮点之一。区域间人力资源的有效配置、自由流动、互帮互助、相互共享是区域一体化的要求。一方面，不同城市群、经济区发展进程不同，形成了不同的产业结构和人力资源结构，产业从业人员区域间的合理流动可以促进区域就业结构合理化。另一方面，十八大以来，科技创新驱动经济转型升级与发展是我国提出的新发展战略，人才是科技创新驱动中最为重要的资源，也是最核心的一部分，而高层次人才资源更为重要。各地方政府为形成区域竞争优势多措并举引才聚才，人才竞争日趋白热化，“人才争夺战”席卷全国，至2019年底，国家已经有233个省会市或地级市出台人才引聚专项政策文件[17]。国内人才流动已从单纯流向东部、发达城市转变为多区域紧密流动。

(三)人才跨组织类型流动日益常态

我国组织类型主要有政府机关、事业单位、国有企业、其它非公组织四类人才单位主体。以往人才组织间流动主要以同一类型组织间流动为主，政府机关、事业单位、国有企业和其它非公组织之间虽有一定的人员交流，但数量极少。由于编制、职数和任职资历等因素而导致组织间人才双向顺畅流动机制还没有真正建立起来，从政府机关、事业单位流向企业及其他部门的人才非常多，而从企业、社会流向政府机关、事业单位的人才只能通过公务员考录和“绿色通道”引进。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件指出，要改善党政人才、机关人才、企事业单位人才和社会各方面人才顺畅流动的制度体系，可归纳为以下三点。一是进一步改善企事业单位有能力的人才流入公务员队伍资格条件；二是改善健全党政人才、企业经营管理人才交流合作制度；三是加大促进企事业单位和党政机关领导人员跨地、区跨部门交流经验、交换任职的力度。《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》提出对现有的、现行的用人制度进行强有力的改革，加大对党政人才与企事业单位的管理、技术、研发人才交流学习力度，疏通阻塞企业与社会人员流入党政机关与国有企事业单位之间的障碍。2020年新版《公务员调任规定》提倡各地政府降低对公务员调任的要求以促进人才顺畅流动。另外，据可靠数据，2015至2017年间，我国大学应届毕业生半年内所产生的离职率的分别是34%、34%、33%，其中90%以上是主动离职[18]。年轻人频繁跳槽已经成为一种普遍现象，人才在不同组织间的流动逐渐开始常态化。

(四)灵活就业模式日益普及

灵活就业，简单来说指由于就业性质、工作性质等方面的原因得不到相关法律、法规、政策等充分保护的一种灵活的就业形式。到2007年末，我国灵活就业的人数已被可靠估计占城镇总就业人数的五分之二左右，已超过了1亿人。传统灵活就业只强调用工的“临时性”和“项目性”,而信息技术与互联网的发展改变了灵活就业的用工模式,是一种按需雇佣模式，也称零工经济，工作时间、种类和形式依托互联网和新兴科技的应用而越来越灵活[19]，给更多有能力的群体提供了实现自身价值的平台和发挥自身特长的机会。在线平台发展促进了零工经济迅速崛起，国际与国内从事零工经济的人群越来越多,预计到2036年中国约有4亿人进入零工经济行业。受新冠肺炎疫情影响，我国经济发展面临各种阻碍，“稳就业、保就业”是宏观政策的一级目标。“地摊经济”逐步“合法”增加了灵活就业人数。“地摊经济”是灵活就业的特例之一，其为大量的闲置人员提供了就业渠道，中国作为人口大国，灵活就业用工模式解决国家大部分地区的就业难问题，为人才释放自身价值和价值变现提供了条件。

三、人才流动多元化背景下人事档案管理面临的困境

(一)档案工作流程梗阻

目前，传统档案管理模式依然被多数档案管理机构采用，传统人事档案管理方式采取的是内向型的封闭管理模式，规定“除当事人及直系亲属外其他人无权查看或使用其人事档案”，资料内容也还是采取“老十类”管理办法。档随人走是人才进入新单位的前提条件，国家间、区域间、组织间频繁的人才流动和日趋激烈的“抢人”竞争，必然产生“绿色通道”“自带档案”“单位扣留档案”“重建档案”“弃档”等“不规范”和“特殊”现象。组织运行需要人事档案做基础，如住房公积金制度、退休制度、社会保障制度等都需要人事档案提供信息保障。可以说人事档案起着确保组织中其它职能部门正常运转的纽带作用。人才多元化流动呈现出的多向性、复杂性、自发性等特点，造成各用人单位之间、流动人员与档案管理单位之间无法协调的矛盾，增加了人事档案工作的繁冗性，所提供的服务和信息质量无法保障。一方面服务要求和支撑流程不断细化，另一方面人事管理流程是一系列相互关联的行为,因非常态工作任务的非周期性波动导致渠道梗阻，影响整体绩效。

(二)档案管理权属模糊

人员流动加剧导致人事档案管理中“弃档”“死档”“无头档案”诸多“乱象”，有的地方其比例甚至达到整体档案的三成。这些“乱象”根源在于档案所有权的归属不明。目前学术界就人事档案所有权问题主要有这四种观点：国家所有、单位所有、个人所有、档案形成者所有。《关于加强流动人员人事档案管理工作的通知》明确规定：拥有统一管理流动人员的人事档案的权力只能是党委的组织部门、政府人事部门及其所属的人才流动服务中心等机构，其他任何机构都不能进行档案管理的工作。但由于利益驱动，很多流动人员引发的人事档案管理权力被一些部门滥用分割，出现多头管理现象。除有权管理人事档案部门外，大到劳动部门所属的部分机构如劳动力市场、失业管理机构等，小到街道办事处都在管理流动人员的人事档案。由于流动人员类型界定不清楚而彼此推卸管理责任，要么为不接收流动人员档案找借口，要么把流动人员人事档案推到无费用管理部门处，或者让当事人自行找地方保存档案。而部分管档的机构，以对档案管理收费盈利为目标，只保管按时缴费的人事档案，对于不缴费的档案当做“弃档”处理，一些管理部门把流动档案随便“装袋子，锁柜子”；为了转递方便，不拆封口、不检查、不登记、不补充资料编目，忽视资料核查直接收进人事档案。流动人才档案管理的分散化管理状态，使上级机构对各企事业单位和地方层级的档案管理乱象无法进行有效监督检查。

(三)档案材料形式紊乱

多元化流动导致人才身份来源广泛、结构复杂。例如国家公务员、科研人员、工程技术人员、教育行业人员、医疗行业人员、高等教育的毕业生，国有企业、私营企业和事业单位的工作人员等等。由于每个人在不同行业工作，每一份档案的内容资料五花八门。常见不规范的现象如下：其一，书写与纸质规范不一。存在用圆珠笔、蓝墨水、铅笔书等字迹不耐久笔书写材料情况；材料用纸随意，如超薄信纸、复印件、传真件、针式打印机件纳入原本资料，影响档案长期保存。其二，资料内容不全。现有的人事档案资料中，因缺乏可遵循的内容填写的可操作程序，大部分材料内容存在不完整情形，如缺形成时间、当事人漏写，如该签名未签名，该盖公章未盖，档案涂改之处未盖章；再者，材料填写失真情况常有发生，如党龄、工龄、年龄、学历前后不一致，人事档案真假难辨。其三，材料整理方法差异化。在传统的手工管理和纸介质模式管理中，档案流转过程中的装订、剪裁、拆叠、技术加工、拆卷、复印等整理方式易使纸质档案百孔千疮，伤痕累累，影响档案保存的生命周期。省、市一级的人才交流服务机构管理人事档案方式和存储档案条件较好，但由于档案流动强，人才工作地点对档案要求不一致，进而档案流动到流动人员档案管理部门后存在各种各样资料缭乱的现状。

(四)档案内容诚信不良

人事档案既是一个人的经历记载，也是一个人获得合法权益的保障依据，具有“身份证”的作用。目前，档案出现了各种失信问题，如学历造假、年龄造假、工作年限造假、工作经历造假等，从三个层面可分析目前档案失信的问题。从个人层面分析，利己主义者是人事档案失信的主导力量。很多流动人才为适应用人单位的招聘“胃口”，通过不真实资料来谋求更好工作[20]，如网络上经常曝出的学历造假、工作经历造假事件就是人事档案失信的表现。从企业层面分析，追求利益造成档案失信。虽然《劳动法》和《劳动合同法》进一步保障了劳动者的权益，规范了用人单位的责任，但用人单位在贯彻落实上依旧存在很多现实困难，如薪酬、待遇及时兑现等问题，大部分企业会选择对员工的档案信息进行修改规避风险，加剧了档案失真。从政府层面分析，老旧思想、轻视档案、缺乏责任担当是当前档案管理的常态。一些档案管理部门由于责任心不强、管理疏忽，会出现因管理工作疏忽存在材料错装、不及时归档人事档案而使档案丢失、对部分当事人填写弄虚作假材料不核查，如档案年龄不真实、个人履历存在别人代笔造假情形和允许当事人自带或自行保管个人档案等情形。

(五)档案信息安全堪忧

档案信息安全包括两个方面，一是档案信息隐私安全。随着大数据时代的到来，科学技术水平不断进步，各领域的信息化程度逐渐提高，保证人事档案的安全性即维护人事档案所有者的隐私权极为重要。隐私权是个人的人格权利之一,每一个自然人都拥有对个人信息，即不涉及到公共利益的个人档案信息，档案所有者在正常合法的活动中有进行使用的权利[21]，当事人的所有相关信息的集合是人事档案构成的成份,全面性、有效性、权威性和机密性是其部分特点[22]。实际上,通过互联网任意公布和买卖人事档案已是公开的“交易”,“近几年，购买人事信息已是市场的新需求,每一年成交了大量的数额”[23]。二是档案信息存储安全。在我国传统的档案管理机制中，仅少数主管部门有绝对中心化管理各自地区全部人事档案的权力，这样存储方式致使人事档案存在两方面的安全隐患：其一，一旦主要管理部门人事档案存储的计算机被病毒损坏，硬件损害，人事档案数据信息存在丢失风险，并且难以弥补；其二，纸质人事档案保存存在水患、火灾、虫噬、偷看和被盗等风险，目前省、市、县(市、区)一级和一些人才中介机构档案存储条件具备存储人事档案的坚固、防火、防潮的专用库房和“三室”“四室”分开以及达到保持恒温恒湿等标准方面条件较少，容易发生安全事故。

四、解决流动人才人事档案管理困境的区块链方案

(一)整体框架

现行人事档案管理体制属于“条块分割”模式，直接导致档案信息资源分散、分割和“碎片化”。由于档案信息收集分别所属不同机构或职能部门，在缺乏资源整合与共享的整体性机制情况下，各级机构及其职能部门，只是根据自身的需要和实际利益来整理人事档案信息，不同机构各行其事，很少协同合作。区块链技术是运用加密的链式区块结构来验证与存储数据、利用分布式节点共识算法来生成和更新数据、利用自动化脚本代码来编程和操作信息数据的一种全新的去中心化基础架构与分布式计算范式[24]。利用区块链技术进行组织层面的整合，提高档案信息资源共享的效果其要旨和目的在于达成各层级、各部门之间管理职能职责的协调、配合与合作。如图1。

图1 基于区块链人事档案信息管理整体框架

(二)运行机制

数据库的去中心化是区块链的本质特征，可通过主体约定的合约机制，相关主体加入一个公开、透明和可信的数据库，不需要借助第三方便可达成信用共识。人事档案管理部门甚多，实现跨部门协作和信息共享的基础是达成协作共识。智能合约的规范性特征,保证了联盟链中各节点间信息交互的信息保存标准和信息共享权限,利于人事档案归口性和规范性管理智能合约能自动执行检查、验证、保存等过程，进而提高访问信息的效率和管理效率。智能合约运行的所有数据都可追溯且能相互监督，有效减少大量人力和财力成本，简化了线下各种繁琐的管理流程。合约机制以共识机制和信任机制的形成为前提。共识机制主要体现在各主体间要遵守约定协议并严格执行协议的义务，主体间共同管理整个网络档案信息安全，共同维护和监督数据的安全，自发协调地形成有序的自组织网络，因而档案管理的角色和作用从最初的领导者变为积极的协调者和参与者。区块链上的分布式记账在于区块链上任意节点的主体均在任意时间、任意地点进行最新记账，每一个节点都可以保存最新账本和所有使用过的历史记录。时间戳实现安全、真实、可信的数据记账，如果信息被篡改将会产生新的时间戳，从而赋予区块链防篡改的特性，对登记和应用链上信息既能做到人人平等又能兼顾隐私保护，大大压缩了人事档案管理中心的自由裁量权，有效防止档案管理的权力垄断，防止档案管理者利用权力对档案所有者权力的侵犯，维护档案所有者的权益。

(三)技术系统

1.数据存储技术。区块链中，人事档案信息数据可以采用分布式储存技术，即区块的形式储存在分布式每一个节点上。区块链分布式存储技术可以将信息扩散存储至无数台不同的独立设备上，每一个节点都可保存相同且完整的信息。即使同盟链上的单个或多个节点账本损坏了，但只要有一个节点能正常工作，信息整体也不受影响，所有数据仍可以被完整地读取。分布式储存主要包括客户端、元数据服务器和数据服务器，三者分布负责发送信息、管理和处理信息和存放信息，具有性能和容量同时扩张的特性。再者，每一个区块都是按时间顺序逐个生成，而且每一个区块连接成链并在区块上记录了在生成期间和使用期间发生的一切信息。区块头和区块体是区块数据结构组成部分，区块头的作用在于链接到它前面的区块，并运用时间戳特性对历史数据的完整性提供保障，区块体保证了区块从头到尾所产生的信息有迹可循。

2.数据传输技术。P2P协议是区块链中常用来确保不同个体的计算机在共同网络中地位平等，进而确保每一个信息节点都可平等享用公共的网络服务。P2P协议能最大限度实现信息用户点对点顺畅共享信息和提供信息。点对点传输即以点对点的连接方式，把各个计算机对应的相关部门主体连接起来，可运用环形、树形和网状形等把计算机各主要信息应用在同一个局域网里，每一个参与节点彼此对等，参与机构通过自身的公私钥匙以及在P2P网络中的信息获取和处理权限进行点对点的信息交换与业务沟通，确保某一节点能够及时地将信息准确传递给其他节点，大大缩减各机构之间沟通交流的中间环节，有效避免信息在层层传递过程中的低效和失真问题。

3.数据保密技术。区块链是采用密码学技术来实现链上防篡改、防伪造的分布式账本。一是哈希算法加大信息被篡改难度。哈希值对区块内各类信息进行加密处理，把信息进行压缩成数据，唯一能标准识别的只有唯一的哈希值，确保没有经过权限的用户在区块链中不能以不可察觉的方式对任何档案信息实施删除、伪造、修改等一系列非法操作。二是非对称加密技术实现数字档案信息的隐私保护。非对称加密技术在加密过程仅使用两个密钥，公钥进行加密，私钥进行解密，两个密码相互配对验证信息正确才能有资格对信息进行查询，区块链非对称性加密技术破解条件难度极大,增加了不法入侵者攫取人事档案信息的技术难点[25]。区块链上数据信息的交换是基于固定的算法而非“信任”，每个节点的交换和交易都基于固定的IP地址，而非个人身份匿名操作，以此便于数据信息的透明，也便于追溯数据始末。

4.数据利用技术。一是可搜索加密技术实现了对人事信息密文高效检索。可搜索加密又分为对称的可搜索加密其加解秘钥相同，非对称可搜索加密其加密秘钥不同，两者区别在于加密解钥是否相同。这两类搜索加密技术在一些不同的环境与场景中所产生的作用各不相同,非对称可搜索加密有利于对区块链内信息数据隐私进行加重保护。可搜索加密技术首先是通过设置安全参数，输出公私钥，然后用公钥生成可搜索加密关键词，最后设置陷门函数。使用时只需输入公钥、加密关键词和陷门函数，如果函数包含加密关键词，服务器输出正确，反之不正确。因此，关键字可搜索加密技术帮助信息用户在公钥加密设置下搜索包含多个关键字的数据，私钥加密下实现关键词搜索，既实现人事信息共享，又进一步保护人事信息安全。

二是代理重加密技术进一步强化了区块链人事信息共享过程中的可靠性和安全性。代理重加密是用于不同密文之间的密钥转换的保密传递技术。代理重加密通过输入特定的安全参数，输出系统的公共参数，算法生成公私钥，而后通过密文对公私钥进行重加密，最后得到重加密密文，使用时只须运用个人的密钥对得到密文进行解密就可还原原始信息。其优点在于，区块链中实现人事信息共享时，代理重加密能够把密文转换的复杂计算任务转移给半可信的代理执行,通过网络中的计算功能简化共享过程，实现信息拥有者在对同一信息多次共享时无需进行反复的解密、加密与上传操作。各参与方在此过程中均得不到任何明文信息，避免了信息泄露与安全隐患。