家庭教育地方立法的首次突破和重要尝试

江材讯

关键词：家庭教育 家庭教育立法 家长主体

2016年5月27日，重庆市人大常委会通过了《重庆市家庭教育促进条例》（以下简称《条例》），这是我国大陆地区首部家庭教育地方性法规。《条例》自实施以来，重庆市家庭教育工作受到了政府、社会、家庭前所未有的重视，家庭教育工作体制机制得到了进一步的完善，工作环境也大为改善，真正实现了多部门统筹推进的良好工作格局。

全国人大常委会法制工作委员会、全国人大社会建设委员会分别于2017年9月和2020年9月专程赴重庆调研家庭教育立法情况及其取得的成效，就全国家庭教育立法广泛征求重庆各界意见。全国近20个省区市、计划单列市到重庆调研、交流家庭教育立法及实施推进工作。

一、立法背景

家庭是社会的基本细胞，是国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点。家庭教育是人生整个教育的基础和起点。传统意义的家庭教育属于较为典型的私人领域，在古代社会，由家长、族长进行家庭式管理、家族式统治。现代社会中，家庭教育已远非“私人”问题，而是与国家、民族、社会利益息息相关[1]。家庭教育是现代国民教育体系的重要组成部分，是学校教育、社会教育的基础。推进家庭教育，对于国家发展、民族进步、社会和谐、家庭幸福和人的发展都具有不可或缺的重要作用。

（一）家庭教育工作存在诸多问题，迫切需要通过立法予以保障

伴随着经济社会的大变革大发展，社会转型速度加快，传统的家庭结构和功能发生深刻变化，家庭教育面临许多新的挑战。拥有千万家庭和大量外出务工人口的重庆市，在家庭教育方面突显出诸多不容忽视的问题。

第一，从家庭层面上看，一是家长的家庭教育意识淡薄，主体责任不明确、不落实，履责能力不强。面对社会转型、家庭变迁、家庭结构变化、教育变革的内外部环境，部分家庭育人功能弱化。[2] 二是家庭教育观念陈旧，教育知识匮乏。家长生而不养、养而不教、教而不当的现象不同程度存在;不少父母缺乏正确的成才观，存在“重智轻德、重知轻能、重养轻教”等现象;很多父母表示不知道用什么方法教育孩子，有的甚至将殴打虐待作为家庭教育方式。[3] 三是亲情及家庭教育缺失导致违法犯罪问题突出。全市留守、流动儿童约占儿童总数的三分之一，亲情及家庭教育的缺失促使他们产生突出的心理及行为问题。四是困境儿童的家庭教育普遍缺失，开展家庭教育的难度大，亟待给予关注和重视。

第二，从社会层面看，家庭教育与学校教育、社会教育相比仍旧薄弱，存在一些突出问题。一是工作体制机制不够完善，主责机构不明确，部门责任不清晰;二是家庭教育经费投入不够，政府的激励保障措施不完善，城乡发展不均衡;三是家庭教育公共服务相对滞后，家庭教育指导、服务、管理制度不够健全和规范，公共服务资源比较匮乏、指导服务队伍专业性不强、针对性不够;四是家庭教育指导服务市场比较混乱，指导服务机构缺乏必要准入和专业规范，社会组织及经营性机构规模小、人员少。

第三，家庭教育在国民教育和终身教育体系中的重要地位尚未在法律上得到确立[4]。《教育法》《义务教育法》《社会力量办学条例》等法律法规确立了学校教育和社会教育在国家教育法律体系中的重要地位，与二者的立法状况相比，家庭教育立法明显滞后。涉及家庭教育的条款散见于多部法律之中，具有不全面性、不系统性和重复性，且多是倡导性的，制约着家庭教育事业的发展。这一立法现状与家庭教育在教育体系中的地位极不相称，影响三大教育体系的整体协调发展。[5] 因此在国家尚未制定家庭教育法前，迫切需要出台地方性法规进行家庭教育的规范引导和强化保障。

（二）党和国家高度重视，持续推进家庭教育立法工作

在全面依法治国的新时代，有必要在国家层面制定一部厘清家庭教育职责和分工，规范家庭教育指导服务的专门法。2010 年以来，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》《中国儿童发展纲要（2011-2020 年）》以及全国妇联、教育部等七部委制定的家庭教育“十五”“十一五”“十二五”规划中都提出了制定家庭教育法、努力推进家庭教育立法进程、促进家庭教育立法取得实质性成果、有条件的地方先行尝试立法等目标任务。

2010年年底，全国妇联、教育部成立家庭教育立法调研工作组和专家组，开始启动家庭教育立法调研工作，并于2011年完成家庭教育立法调研，形成了调研报告和专家建议稿。2013年，全国妇联、教育部向全国人大常委会法工委提交了关于申请将制定《家庭教育促进法》列入十二届全国人大常委会五年立法规划项目的建议。2014年、2015年，全国妇联在重庆召开推进家庭教育立法工作座谈会，提出了加快推进家庭教育地方立法的要求。党的十八大以来，习近平总书记就家庭教育做出了一系列重要论述。2015年2月，习近平总书记发出了“注重家庭、注重家教、注重家风”的动员令，为新时期开展家庭教育及其立法工作指明了方向。

（三）家庭教育地方立法条件基本具备，立法时机基本成熟

第一，家庭教育实践工作、制度建设为立法奠定了坚实基础。多年来，重庆市持续扎实推进家庭教育五年规划的贯彻实施，为家庭教育立法打下了坚实的实践基礎。建立联席会议制度，明确部门责任，将家庭教育工作纳入当地社会事业发展大局，与各地精神文明建设、儿童发展规划同步部署实施;在全市城乡中小学、幼儿园及社区普遍建立家长学校和家庭教育指导服务站点，依托市、区（县）、乡（镇）、村（社区）四级家庭教育讲师团队伍1.5万人，深入村社院坝为家长提供公益性家庭教育指导服务;编制家长教材、编印《培养孩子的良好习惯》《儿童性健康教育绘本》等口袋书向家庭免费发放;通过家庭教育报刊、广播电视栏目、

网上家长学校等媒介广泛传播科学家庭教育知识，推动形成了“夫妇结婚—孕期教育—早期教育—学校教育—社会教育—家庭教育”的家教网链。

第二，现行宪法和法律为家庭教育地方立法提供了上位法依据。《中华人民共和国宪法》规定：“父母有抚养教育未成年子女的义务”;《中华人民共和国教育法》规定：“未成年人的父母或者其他监护人应当配合学校及其他教育机构，对其未成年子女或者其他被监护人进行教育。学校、教师可以对学生家长提供家庭教育指导。”《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪保护法》《反家庭暴力法》明确了家长以及国家、社会参与家庭教育的义务，并确定了家庭教育的法定内容、方式等。

第三，家庭教育立法具有较高的社会共识度。（1）公众对家庭教育立法的认同度较高。根据全国妇联2016年调查数据显示，74.3%的人认为有必要或非常有必要通过法律来规范家庭教育服务和管理工作[6]。（2）社会各界对家庭教育立法的呼声越来越强烈。2015年在市“两会”上，有市人大代表和政协委员分别提出了关于加快推进家庭教育立法的建议和提案。十三届全国人大二次、三次会议上，先后有368名全国人大代表提出相关议案12件，要求启动家庭教育立法、推进家庭教育工作。[7]

第四，相关调研和理论研究成果为制定家庭教育法提供了必要的支持和保障。2014年重庆市妇联与重庆师范大学、西南政法大学合作，以家长、教师、儿童和家庭教育从业人员为研究对象，发放了5081份问卷进行调查，较为全面详实地了解了重庆市家庭教育的现状和问题，为重庆市家庭教育立法提供了必要支持。2014年，《<重庆市家庭教育促进条例>立法调研》专题调研纳入了中国家庭教育学会的全国家庭教育科研课题项目，该项目的研究成果对立法产生了积极的推动作用。

（四）重庆市家教立法工作启动早，为率先立法奠定坚实基础

2013年，重庆市妇联成立了以西南政法大学家庭教育专家为主的家庭教育立法课题组，标志着家庭教育立法工作的正式启动。立法工作启动后，市妇联先后组织召开专题座谈会、研讨会、论证会，赴有关省区市进行了立法考察和调研，征求了市级部门、单位及有关区县、学生家长和学校相关人员、家教从业人员、教育学和法律专家的意见，拟定了家庭教育促进条例稿。同时，还邀请了重庆师范大学、西南大学、西南政法大学教授及专家团队参与，对条例稿进行论证、修改和完善。2013年12月，市人大常委会通过《重庆市第四届人大及其常委会立法规划》，将制定《条例》列入立法规划项目。2015年2月，《条例》列入了市人大常委会年度立法计划预备项目，市人大内务司法委员会牵头组成了家庭教育立法工作小组，确定了专人具体负责立法工作。2016年1月，《条例》列为市人大常委会年度立法计划审议项目。市人大内务司法委员会先后召开了4个座谈论证会，听取了相关部门、法律专家、部分区县人大和学校、家长委员会、服务机构负责人等的意见，同时在网上发布了征求意见稿文本，广泛征求社会各界意见建议，对草案稿多次进行修改和完善。2016年3月，《重庆市家庭教育促进条例（草案）》由市人大内务司法委员会提请市四届人大常委会第二十五次会议审议，并于5月通过。

二、指导思想

重庆市家庭教育立法工作始终坚持的指导思想是：深入贯彻习近平总书记关于家庭教育的重要论述，坚持以上位法为依据，紧密结合我市市情，坚持问题导向，针对问题立法、立法解决问题的理念，依法设定法律规范;强化家庭教育法律地位及父母的家庭教育主体责任;完善家庭教育工作体制机制，构建家庭教育服务体系，为家庭教育发展提供有力保障。

根据这一指导思想，在《条例》的起草、审议、修改过程中坚持做到：一是秉承推进家庭教育事业发展的立法理念，着力提升家庭教育地位，使家庭教育与学校教育、社会教育协同发展，共同促进儿童的健康成长;二是以立德树人，培育践行社会主义核心价值观作为家庭教育的核心;三是注重针对突出问题，重点对家庭主体责任不落实、工作体制机制不畅、社会参与不够、激励保障措施不完善等问题设定法律规范;四是明确政府相关部门、群团组织、社会力量等在家庭教育中的职责任务，充分发挥学校推进家庭教育的人才优势、场地优势和联系家长的资源优势，进一步明确各级各类学校的指导责任，社会参与的共同责任;五是立足上位法、国家现有规定和相关制度，深化指导保障工作机制。

三、整体设计及框架结构

《条例》全文共计七章四十四条，分为总则、家庭实施、学校指导、社会参与、保障激励、法律责任、附则七个部分。《条例》重点在于家庭、学校、政府、社会四大部分。

“总则”一章主要包括6 个方面的内容。一是明确家庭教育的立法依据为《教育法》《未成年人保护法》等法律、行政法规;二是对“家庭教育”的概念采取狭义概念，即指父母或者其他監护人对未成年子女的教育和影响;三是确立了“家庭教育遵循家庭尽责、学校指导、社会参与、政府推进的原则”;四是明确了“父母或者其他监护人是家庭教育的直接责任主体，依法承担家庭教育义务”;五是对家庭教育工作体制机制做出规定，突出了政府对家庭教育的保障作用;六是设定每年5 月第三周的星期一为重庆市家庭教育日。

“家庭实施”一章细化了父母和其他监护人对未成年子女进行家庭教育的义务。本章明确家长是家庭教育主体责任，具体阐明了家庭教育的目标内容，提出了父母提高家庭教育履职能力、接受学校和社会家庭教育指导的要求，确定了留守儿童父母的义务以及不当家庭教育行为求助权和相关单位、组织和个人的强制报告义务等。

“学校指导”一章明确了学校的指导责任。各级各类学校是家庭教育的重要阵地，本章重点从建立工作队伍、健全工作制度、加强业务培训、开展家庭教育指导与交流活动、加强家校联系等方面规定了学校的指导职责。同时，对学校在家庭教育中应当承担的指导责任予以细化，规定了中小学、幼儿园家长学校开展家庭教育活动的频率。

“社会参与”一章对相关机构、社会组织、企业事业单位提供家庭教育社会指导服务做出了规定。确立了国家机关、有关社会组织、企事业单位、家庭教育服务机构、志愿者等参与家庭教育的各项制度，包括婚姻登记、妇幼保健等家庭教育指导义务，以及为妇女、儿童提供公共服务的机构和组织的家庭教育指导义务。本章既对设立经营性家庭教育服务机构或者提供经营性家庭教育服务的登记途径做了规定，也对家庭教育志愿服务、设立家庭教育基金或者基金会及相关捐赠行为做了鼓励性规定，并明确了捐赠行为的税务优惠措施。

“保障激励”一章明确了政府、村（居）民委员会、学校、其他有关社会公共机构等不同主体在促进家庭教育方面的责任和义务。为了优化家庭教育资源的区域分配，构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系，各级政府应当对家庭教育采取保障激励措施。本章分别对市、区县、乡镇及村（社区）四级推进家庭教育工作的相关职责进行了细致的规定。制定了家庭教育相关城乡公共服务、指导服务体系、宣传培训、考核评估等制度，确定了各级人民政府对进城务工人员未成年子女、困境儿童家庭及经济欠发达地区、少数民族地区家庭的教育保障。

“法律责任”一章确定了家庭、学校、社会和政府部门或机构违反条例规定的有关情形及应承担的法律责任。对拒绝或者怠于履行家庭教育责任、实施不当家庭教育行为等设定了干预措施，包括相关单位和组织的劝诫、批评教育和报案义务，公安机关、人民法院干预家庭教育的情形和主要措施等。

四、法规特色

《条例》的出台解决了家庭教育立法的重点难点，与后期其他省区市颁布的地方家庭教育法规和全国家庭教育法草案比较，《条例》具有自身的价值、特色和亮点。

（一）为国家和其他省区市的家庭教育立法提供了宝贵经验

重庆市人大常委会率先试水地方家庭教育立法，在立法依据少、可借鉴经验不多、立法难度大的情况下开展立法工作，填补了家庭教育地方立法空白，对推动国家立法提供了实践经验。作为创设型立法，《条例》在地方层面对家庭教育进行了积极探索和创新，在法规条文的设置上体现了对家庭教育事业的引导、促进和规范，确保法规具有实效性。此后开展立法的贵州、山西、湖南等10 个省的地方家庭教育促进条例和全国家庭教育法草案都吸收借鉴了重庆家庭教育立法的相关经验。

（二）首次从法律规范层面对家庭教育做出定义

如何从法律规范上界定家庭教育是立法面临的首个难点，各方争议较大。对家庭教育的概念目前尚无国家层面的法律定义或官方定义，一般分为广义概念和狭义概念。广义概念即指家庭成员之间的相互教育和影响，狭义概念多指父母或其他年长者对儿女辈进行的教育。在法律层面，“家庭教育”的定义与调整范围是紧密联系的，除父母或者其他监护人对子女的教育之外，其他家庭成员之间，特别是晚辈对长辈一般不负有法律上的家庭教育义务。现行法律、国家文件（如《教育法》、国家家庭教育4 个五年规划等）、工作制度（如家庭教育工作的考核指标、评估标准、督查内容等）以及家庭教育工作实践所涉及的家庭教育均意指狭义概念。因此从针对问题立法、立法解决问题的要求出发，《条例》采取了狭义界定，规范了家庭教育的对象、内容及调整范围。

（三）明确了政府推进家庭教育工作的定位和职责

家庭教育立法需要处理好家庭教育与家庭教育工作的区别和联系，处理好政府、家庭、学校和社会在家庭教育中的责任关系，明确和落实各方责任。首先，条例确立了“家庭教育遵循家庭尽责、学校指导、社会参与、政府推进的原则”，厘清了父母对家庭教育的主体责任和政府、社会对家庭教育工作的推进责任。其次，《条例》没有专设“政府”一章，而是将政府推进家庭教育工作的相关条文分置于各章之中，全国家庭教育法草案在框架结构上也采取了同样处理方式，意在淡化政府直接参与的角色，突出父母是家庭教育的责任主体、第一责任人和法定实施人，政府、学校、社会承担的是推进、促进和保障家庭教育工作的责任。

（四）确立了政府妇女儿童工作机构组织协调，妇联、教育行政部门双牵头的工作体制

家庭教育工作体制机制方面的主要问题是组织协调机构不明确。一是家庭教育主要由妇联出面会同教育部门开展工作，其原因在于市和区县两级政府妇女儿童工作机构不具有家庭教育工作组织协调职能，两级妇联实际上承担了事实上的牵头作用，但妇联牵头家庭教育工作在人力、财力、协调能力等方面有较大局限性。二是作为群众团体的妇联难以有效发挥牵头作用。两大主要责任主体基本上是各管一部分，缺少统筹，难以组织协调其他相关部门开展工作，无法确定职责划分和工作考核。三是行政主管部门不明确。

针对上述问题，《条例》将组织协调职能赋予了政府妇女儿童工作机构。在目前情况下，新设立综合协调机构还不够现实，而各级政府妇女儿童工作委员会的基本职能之一就是负责协调和推动政府有关部门制定和实施妇女和儿童发展纲要。《条例》将组织协调职能赋予政府妇女儿童工作机构，比较符合目前家庭教育工作体制机制的实际。另外，《条例》确立了妇联、教育行政部门双牵头的工作体制。妇联和教育部门的主抓格局既是党中央、国务院的要求，也是现行工作制度的安排，凸显了妇联和教育部门的主抓职能，区别于其他部门协助配合的职能。最后，家庭教育工作机制上最大的障碍是行政主管部门的确定。鉴于政府妇女儿童工作委员会、妇联没有行政权，依法应当由教育部门负责行政管理工作。《教育法》明确规定“各级各类教育，适用本法”“县级以上地方各級人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作”，家庭教育作为国家教育体系的组成部分，其行政主管部门当然归于教育行政部门。明确家庭教育行政主管部门有利于整合政府、学校和社会资源，推进家庭教育工作，但同重庆市一样，其他省区市家庭教育促进条例和全国家庭教育法草案也未能明确行政主管部门，这是家庭教育立法的一大遗憾。

（五）细化了国家法律中家庭教育的相关规定，增加可操作性

一是对家庭教育内容做了分层次规定。规定“父母或者其他监护人应当对未成年子女进行社会公德、家庭美德、生活技能、行为习惯和身心健康教育以及法律、法规规定的其他教育”，在对家庭教育内容做原则性规定的同时，对《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪保护法》等法律中与家庭教育相关的规定做概括性引述。同时，要求市人民政府制定家庭教育大纲，根据不同情况分别确定家庭教育的重点内容;二是固化了国家和本市文件所确立的家庭教育工作制度，将本市家庭教育实践中的成功经验上升为法规条款，如中小学、幼儿园每学期开展家庭教育指导活动的次数、设定本市“家庭教育日”等;三是深化了家庭教育的保障工作和社会参与机制。明确“应当将家庭教育事业发展列入国民经济和社会发展规划，将家庭教育工作经费纳入本级财政预算”，以保障各级家庭教育工作获得必需的财力支持。从市、区县、乡镇和村（社区）四个层级细化了各方的责任;鼓励社会力量参与、设立家庭教育基金，支持家庭教育发展;规定了市、区县政府对困境儿童家庭教育的权益保障。

（六）规范了经营性家庭教育服务机构的登记和管理

由于对家庭教育培训机构缺少明确的法定职权依据和登记规范，导致民办经营性家庭教育培训机构难以按家庭教育属性（即企业名称、经营范围等）取得工商登记许可。家庭教育培训机构不能名正言顺地开展经营活动会引发多方面的问题：（1）这类机构无法依法从事家庭教育培训活动，在开拓业务、聘请师资等方面困难重重;（2）不少机构则采取打“擦边球”的做法从事家庭教育培训，既降低了行业准入门槛，又规避了行业监管;（3）家庭教育培训市场还存在不少乱象，如培训合同的“霸王条款”，培训前收取“预付费”等情况，严重影响整个行业的信誉和良性发展。为了回应社会关于加强对家庭教育服务市场管理的普遍要求，《条例》对经营性家庭教育服务机构的工商登记问题进行了明确规定。

（七）对不履行家庭教育職责或履职不当行为提出必要干预措施

对拒绝或者怠于履行家庭教育责任、实施不当家庭教育行为的，设定了相关的处置手段和程序：一是相关单位和组织劝诫、批评教育;二是相关单位和组织应当向公安机关报案;三是公安机关应当及时处理，依法予以训诫、告诫或者进行行政处罚;四是人民法院可撤销监护权或追究刑事责任。

五、实施成效

《重庆市家庭教育促进条例》的颁布为重庆市家庭教育的发展提供了法制保障，全市家庭教育工作迎来新的发展契机。《条例》实施以来，重庆市家庭教育工作迈上了新的台阶，取得了长足发展。

（一）家庭教育工作机制不断完善

市委市政府高度重视家庭家教家风建设，部门协同推进，形成了“家庭履职、学校指导、社会参与、政府推进”的家庭教育工作格局。2017 年6 月，市政府妇女儿童工作委员会印发了《重庆市家庭教育促进条例职责任务分工》，明晰了17 个部门和单位的职能职责，建立了多部门协调推进的工作机制。将家校共育工作纳入教育发展整体规划和学校工作的重要内容，新增“重庆市家长学校示范校”300 所、“家校共育”示范校200 所，形成了“妇联组织+ 专业机构+ 家长志愿者”的共建共育格局。全市269 所医疗卫生机构建立孕妇学校，较4 年前增加115 所，妇幼保健机构建立的孕妇学校和儿童早期发展基地、区县婚姻家庭辅导室等服务站点实现全覆盖，975 个新设立的经营性家庭教育服务机构完成工商登记。

（二）重视家庭教育的观念不断深入

重庆市妇联牵头17 个市级部门，通过开展形式多样的《条例》宣传活动和家庭教育实践活动，利用家庭教育日等节点广泛深入宣传《条例》的核心内容和重要意义，营造《条例》实施的浓厚氛围，增强家长监护教育的主体责任意识，引导更多家长树立起正确的家庭教育观念，形成了全社会重视、支持、参与家庭教育的可喜局面。

（三）家庭教育指导服务水平不断提升

重庆市妇联、市教委共同打造家庭教育知识培训平台、指导服务平台、困难帮扶平台，家庭教育指导队伍不断壮大，家庭教育指导服务阵地得到有效拓展、服务覆盖面进一步扩大。依托四级“家庭教育流动学校”讲师团成员队伍，完成授课9 万余场，惠及群众超过700 万人次。打造新媒体家庭教育服务平台3 678 个，利用各级妇联微信公众号、“网上妇女之家”，开展家庭教育“云课堂”授课，推广先进家庭教育理念和方法。通过购买专业服务，有针对性地对困境儿童家庭以及经济欠发达地区、少数民族地区开展家庭教育指导服务。

（四）家庭教育基础建设不断加强

聚焦家庭教育内容体系、高素质专业化队伍，以及学校、家庭、社会三位一体指导模式，从内容、队伍、规制上确保家庭教育指导服务实效。2017 年8 月，重庆市政府办公厅颁发了《重庆市家庭教育指导大纲》;市妇联牵头编写了《重庆市家庭教育家长读本》丛书，市教委牵头编写了《幼儿园家校共育实践课程》等读物;充实完善四级家庭教育讲师团、市级家庭教育骨干1 000 人，培训家庭教育指导服务人员85 440 人次，中小学家长学校家长参培率达86% ;建立了家庭教育研究中心、家庭教育监测中心，对全市千余所幼儿园、中小学开展家校共育监测;部分高等院校开设了家庭教育基础课程或将家庭教育内容融入公共基础课程中。