基于文本比较的《“十四五”全国档案事业发展规划》解析*

孙大东 白路浩

（郑州大学信息管理学院 郑州 450001）

0 引言

中共中央办公厅、国务院办公厅于2021年6月8日印发了《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称“《新规划》”），《新规划》总结了“十三五”时期在《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（以下简称“《旧规划》”）指导下档案事业的发展成效，指出了“十四五”时期面临的形势与挑战，提出了档案事业未来发展的总体要求和主要任务，并给予相应的保障措施。整体而言，《新规划》回应了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的相关要求，为未来5年我国档案事业的高质量发展规划好了方针路线。同时，此次印发单位的转变体现出党和国家高度重视档案事业的发展，也有利于《新规划》进一步贯彻落实。

《新规划》一经发出就激起学界和实践界的广泛讨论，截至2021年7月8日，笔者在中国知网以“‘十四五’全国档案事业发展规划”为主题进行精确检索，共检索出5篇有效文献，其中聂云霞、卢丹丹以《新规划》为背景论述了社会转型期高素质档案人才应如何培育；[1]国家档案局政策法规司对《新规划》的编制过程、重要意义、主要内容以及需把握的重点进行了阐明；[2]王玉珏、吴一诺、许佳欣等就档案服务国际传播能力建设方面对《新规划》进行了解读，论证了档案为何、以和、如何服务国际传播能力建设；[3]刘东斌、吴雁平以市县档案局档案馆贯彻《“十四五”全国档案事业发展规划》为例提出了贯彻《新规划》实现档案事业高质量发展的方法与策略；[4]常大伟结合《“十四五”全国档案事业发展规划》及相关政策探讨了档案治理的政策化转型、《新规划》对档案治理的政策要求以及“十四五”时期如何推进档案治理现代化。[5]通过对已有文献的仔细研读，发现除了国家档案局政策法规司的解读外现有文献多结合《新规划》的某一方面内容进行解读，本文则在新旧规划文本比较的基础上对《新规划》进行更为详细地解读，以揭示《新规划》的突出亮点。

1 新旧规划词频对比分析

为细粒度解析《新规划》，笔者以词语为单位并以《旧规划》为参照对《新规划》进行统计分析。为此，笔者采用Python语言，引入“JIEBA模块”对新旧规划文本内容进行自然语言分词处理，在分词过程中定义用户词典以防止“电子档案”“信息化”“人才培养”等词的误拆分，并设置排除词表以剔除“有关”“相关”“不断”等无意义的词语。分词处理后，《新规划》文本分出1168词，《旧规划》文本分出882词，新旧规划文本共现词语504个，其中《新规划》文本词频大于或等于《旧规划》文本词频的占80.16%，这在一定程度上反映出《新规划》较之《旧规划》变动较大。为更好地分析新旧规划之间的差异，笔者计算了新旧规划文本词频的差值（取绝对值），得到两者词频间的差值数，取词频差值大于或等于差值数中位数（经计算为10）的词语进行分析以反映《新规划》的突出变化。经统计满足差值大于10的词语有35个，去除其中“档案”“机制”“中国”等无分析价值和干扰性词语后得到20个词语，具体如表1所示。

表1 新旧规划词频突出差值对照表

由表1可做出如下分析：其一，《新规划》中“数字”“电子档案”“电子文件”“信息化”等词语较之《旧规划》的词频差值都高于12次，尤其是数字一词更是达到了25次的差值，可见《新规划》导向于推动档案事业信息化与数字转型升级；其二，《新规划》中“服务”“利用”的词频较《旧规划》有较大提升，分别为24次和12次，可见在“十四五”时期档案利用与服务将进一步提升；其三，《新规划》中“安全”“保护”“备份”等词语的词频较《旧规划》词频的差值较大，尤其是“安全”一词达到了22次的差值，可见《新规划》对档案实体安全与信息安全的重视，而“评估”“监管”等词频的提高则体现出在制度层面进一步保障档案安全，促进档案事业有序发展；其四，《新规划》与《旧规划》“教育”“人才培养”两个词间的词频差值在12次以上，可以反映出《新规划》对档案教育作用发挥以及人才培养的重视；其五，《新规划》中“治理”一词出现了24次，较《旧规划》多出15次，可见《新规划》对档案治理的认识进一步深化，从政策上推动档案治理能力和水平的提高；其六，《新规划》中“区域”“资源共享”等词频次的提高，反映出《新规划》致力于推动区域协调发展、努力实现资源共享与合作共赢；其七，《新规划》中“归档”一词出现26次，较《旧规划》多出13次，可见《新规划》在推动档案资源建设方面努力。其八，《新规划》中“记忆”一词出现17次，“遗产”一词出现13次，均较《旧规划》多出10次以上，可见《新规划》有利于推动记忆工程建设、保护历史文化遗产进而推动档案文化发展；此外，“研究”一词由《旧规划》的4次上升到《新规划》的17次，也有力地反映出《新规划》在推动档案科技创新、档案学术研究方面的期望。

笔者认为，上述突出差异将会对“十四五”时期档案事业的发展产生深远影响。其一，《新规划》对“数字”“电子档案”“信息化”等的重视将推动档案事业的数字转型升级，推动建成更多的数字档案馆（室），进一步为电子文件“单套制”的实行铺平道路，促进档案事业信息化发展和智能化升级；其二，《新规划》在档案利用与服务方面的规定有利于促进未来5年档案利用服务水平的提高，档案部门应依照《新规划》的要求积极创新利用服务方式，推动档案利用服务更加便捷化，同时学界也应加强档案利用需求与服务的相关研究，促使档案利用服务更加高效；其三，安全体系是“四个体系”建设是前提，《新规划》在档案安全方面的规定可更好地保障档案的完整与安全，为档案资源建设、档案利用服务以及档案治理创造良好的前提；其四，《新规划》中“教育”一词一方面是指档案的教育作用，另一方面是教育培训档案人才，《新规划》的实施将推动档案教育作用的充分发挥，为档案事业发展储备不同层次的人才，而高校也应配合好《新规划》的实施，建设好档案人才培养基地；其五，《新规划》在“治理”方面的规定将引导档案治理迈向新阶段，推动档案治理效能的提高，档案部门应在《新规划》指导下积极探索档案依法高效治理新模式，促进档案治理体系和治理能力现代化；其六，《新规划》在促进区域协调发展、强化交流合作、推进资源共享方面的要求，有利于缓解区域间档案信息化发展不平衡的现状，促进跨区域档案共享利用以及提升我国档案事业的影响力，中西部地区档案馆应把握机遇，提升自身信息化水平。其七，《新规划》中对“归档”要求的增加将进一步促进档案资源体系的建设，提高归档的数量和质量，建设好人民满意的档案信息资源宝库；其八，记忆项目的实施和文献遗产的开发将推动我国的档案文化走出国门，走向世界，提升中华档案文化的国际影响力，在规划支持和鼓励下档案部门应积极推进记忆项目的建设以及档案文献遗产的申遗工作，为时代留存记忆，为遗产争取荣光。

2 新旧规划内容对比分析

2.1 新旧规划“发展环境”内容对比

新旧规划都归纳概括了其上一个“五年规划”的发展成效和面临的形势与挑战。在发展成效部分，《新规划》的突出变化在于普法责任制全面落实、档案跨区域跨部门查阅利用积极推进、档案人才队伍建设取得进步以及档案对外交流日益深化，而这些变化与《旧规划》的实施是脱不开的，体现了《旧规划》的作用。在面临的形势与挑战部分，档案和档案工作的作用发生了变化，由《旧规划》的“档案日益成为国家基础性战略资源，档案工作领域更加广泛、内容更加丰富、需求更加多样，地位和作用越来越重要。”[6]变为了“档案作为重要信息资源和独特历史文化遗产，价值日益凸显，档案工作对党和国家各项事业的基础性、支撑性作用更加突出。”[7]一定程度上反映出档案和档案工作地位的上升。此外，《新规划》较之《旧规划》新提出人民档案文化需求和地区及行业间发展不平衡，认识到了档案的文化属性和区域协调发展问题。

2.2 新旧规划“总体要求”内容对比

新旧规划“总体要求”内容对照如表2所示。在指导思想方面，《新规划》将习近平新时代中国特色社会主义思想确定为指导思想是时代的选择，也是现实的需要，自2017年10月24日习近平新时代中国特色社会主义思想写入党章以来，就以其鲜活的生命力和正确的理论导向指导社会各项事业的发展，引领我们走向新时代，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，将科学有效地推动档案事业高质量发展。

表2 新旧规划“总体要求”内容对照表

在工作原则方面，首先，《新规划》明确了坚持党的领导和坚持人民立场，体现了档案工作“为党管档、为国守史、为民服务”的职责和使命；其次，《新规划》将“夯实基础、筑牢根基”修改为“依法治档”，符合档案治理体系和治理能力现代化的要求，能够促进档案工作法治化、规范化和科学化；最后，《新规划》保留了创新驱动和安全底线两条原则，体现出档案事业对创新的追求和安全的坚守。

在发展目标方面，《新规划》在《旧规划》发展目标的基础上对治理效能、资源建设、利用服务、安全建设、信息化建设、人才队伍建设提出新要求，争取取得新发展、迈入新阶段。此外《新规划》增加在科技创新方面的新发展目标，体现出其对科技创新的重视，以科技创新带动档案事业取得新成就，支撑档案事业的高质量发展。

2.3 新旧规划“主要任务”内容对比

新旧规划“主要任务”内容最明显的区别在于《新规划》主要任务由《旧规划》的6大点17条，扩展为8大点26条，变动较大。《新规划》将《旧规划》的档案法治建设、档案资源体系建设、档案利用服务、档案安全保障深化为档案治理体系、资源体系、利用体系和安全体系建设，明确了四个体系建设主线，保留了信息化和人才队伍建设，并增加了科技创新和对外交流合作的任务。

新旧规划主要任务的差异体现在以下几个方面：其一，在档案治理体系建设方面，《新规划》主要增加了健全档案管理体制机制，要求坚持党对档案工作的领导、压实各级党委主体责任、强化各级政府职责等，以及加强重点领域档案工作监管，如完善区域档案、农业农村档案管理体制，加强科研项目、重大专项档案工作监管等；其二，在档案资源体系建设方面，《新规划》增加了档案资源质量管控以及档案资源数字转型的任务，《旧规划》中企业档案、项目档案、农业农村档案的管理则融合在《新规划》档案治理体系建设的任务当中；其三，在档案利用体系建设方面，由重点推进各级国家档案馆依法开放拓展到推进档案开放，由加强重点档案开发力度到加大档案资源开发力度，利用服务的范围有所拓宽；其四，在档案安全体系建设方面，《新规划》明确提出要提升档案数字资源安全管理的能力，承认数字档案资源的价值并加强对其的管理；其五，在档案信息化建设方面，《新规划》提出在机制层面为档案信息化提供保障，加强电子文件归档和电子档案移交接受则进一步承认了电子档案的合法地位；其六，在档案人才培养方面，《新规划》从培养力度、培养渠道和评价机制三个层面推动档案人才的培养，较之《旧规划》更为完善；其七，《新规划》加入了档案科技创新和档案对外交流方面的新任务，对于推动档案科技创新、促进创新成果高效转化、提升我国档案文化和档案事业的国际影响力具有积极建树。

2.4 新旧规划“保障措施”内容对比

《旧规划》虽有六条保障措施，但多为建议性意见，且其内容如科技支撑、人才培养、合作交流等在《新规划》的主要任务部分多有涵盖，而《新规划》的保障措施虽只有三条，但可操作性更强。其一，加强组织领导要求各级党委要切实加强对档案工作的领导、并要求各级档案主管部门要细化任务分工，有利于细化责任分工以有效落实各项档案工作；其二，加强经费保障可为各项档案事业发展，尤其是促进中西部档案信息化水平提高、缓解区域发展不平衡现状提供资金支持，引入社会资金则可扩大资金来源、提升研发效率。其三，加强检查评估可掌握《新规划》实施情况，及时发现新问题并寻找解决措施，推动《新规划》落到实处。

3 《新规划》的突出亮点

3.1 明确四个体系建设主线

《新规划》明确了四个体系建设的发展主线，推动档案事业高质量发展。从词频上看，部分词频的提高对应着《新规划》对四个体系建设的任务要求，如“服务”“利用”词频的提高对应着档案利用体系建设，“安全”“保护”“备份”等词频的提高对应着档案安全体系建设，“治理”一词词频的激增对应着档案治理体系建设，“归档”一词词频的提高对应着档案资源体系建设。从内容方面看，《新规划》将四个体系建设放在主要任务的前4部分，直接明确四个体系建设的发展主线，并对四个体系建设的任务进行了细化，而把档案治理体系建设放在首位，体现出其对依法治档以及档案治理体系和治理能力现代化的重视，将有利于推动档案治理水平的提高。在《新规划》指导下，档案部门应不断推进档案法治建设、做好档案法治宣传工作、完善档案监管与指导方式以推动建设档案法治体系，继续加大档案收集力度、优化馆（室）藏结构、推进档案资源数字化以推动建设档案资源体系，提高档案开放率、便利档案利用服务、加大档案资源开发力度以推动建设档案利用体系，加强档案馆库安全管理、评估档案安全风险、提升数字资源安全管理能力以推动建设档案安全体系。

3.2 积极推动数字转型升级

《新规划》中贯穿着数字转型的理念，积极推动档案工作实现数字转型。从词频上看，《新规划》中“数字”“电子档案”“电子文件”“信息化”等的词频都有明显提高，可见《新规划》中新增了较多关于档案工作数字转型的条款，从一个侧面反映出《新规划》对档案工作数字转型的重视。从内容上看，《新规划》首先在面临的形势与挑战中提到数字转型，接着将档案工作基本实现数字转型作为档案信息化建设的发展目标之一，然后将加快档案资源数字转型、提升档案数字资源安全管理能力、加速数字档案馆（室）建设等列入主要任务。《新规划》的这些变动将为档案工作走向数字转型提供积极助力，推动我国档案事业转入高质量发展，提高档案数据治理效能，为人民带来更加高效快捷的档案利用服务。各级档案部门应顺应数字转型浪潮，积极引入新技术并加强科研攻关力度以解决档案数字转型中存在的技术问题。同时，在数字转型中也应注意以人为本，通过技术赋能让档案管理更加人性化，方便档案管理者操作管理和档案利用者查询利用。

3.3 助力推进区域协调发展

随着人民生活水平的提高，人民对档案信息的需求日益增长，而目前我国档案信息化存在区域发展不平衡的问题，中西部地区档案信息化水平明显落后于沿海发达地区，此次《新规划》的印发将为解决区域发展不平衡现状提供助力。《新规划》中“区域”一词出现频率比《旧规划》多出7倍，明显提高了对区域协调发展的关注度，而其提出的中西部档案信息化提升项目、档案信息资源共享平台建设等将助力中西部档案馆建设档案信息化基础设施以及开展档案数字化工作，能够缓解档案信息化区域发展不平衡现状，推进档案信息资源共享利用，促进档案公共服务实现均等化，满足人民群众的档案信息需求。在此导向下，中西部地区应积极争取推进档案信息化的资金支持，提高本区域的档案信息化水平，同时积极参与档案信息资源共享平台建设、加强区域合作以提升资源共享能力，进而提高全国档案信息服务便捷化、均等化水平。

3.4 培育发扬中华档案文化

《新规划》化关注人民的档案文化需求，推进记忆项目建设，提升档案文献遗产的影响力，对于构建国民共同档案记忆，提升中华档案文化的国际影响力具有重要作用。《新规划》关于记忆构建以及档案文献遗产保护利用的论述明显多于《旧规划》，如此有利于逐步丰富和完善中华档案文化，建立国民共同的记忆纽带，激发其对中华历史的情感认同。值得一提的是，《新规划》中“文化”一词出现了12次，比《旧规划》高出8次，进一步突显了档案事业的文化属性，体现了国家对档案文化建设的重视，反映出强烈的档案文化自信。在《新规划》指导下，人民的档案文化需求将进一步得到满足，中华档案文化的国际影响力将进一步提升。在此背景下，各级档案馆应加大馆藏资源编研力度，挖掘馆藏中独特的文化元素，利用特色馆藏举办专题展览、开发档案文创产品、制作场景体验式游戏等积极融入文化事业，充分发挥馆藏档案的文化价值，进而满足人民的档案文化需求。

4 结语

《新规划》作为“十四五”时期档案事业发展的蓝图，将以其先导性和科学性推动资源、利用、安全、治理四个体系建设，提高档案工作的信息化水平，促进实现档案工作的数字化转型，助力档案事业区域协调发展，并进一步提升我国档案文化的影响力，最终实现我国档案事业高质量发展。《新规划》的贯彻实施需要社会各方面的协同配合、共同努力，各地档案部门应结合《新规划》制定符合本地实际情况实施方案，推动其贯彻落实，企事业单位以及其他社会力量应积极学习和贯彻《新规划》，从中找寻机遇、破局创新，努力参与档案科研创新和档案治理以创造新的经济增长点，实现与档案事业合作共赢。