合作治理视域下档案事务社会参与理论框架构建研究*

宋琳琳 黄宇彬

（中山大学信息管理学院 广州 510275）

2013年以来随着治理理论在我国全面推行，加快完成档案治理体系，提升档案治理能力成为我国档案事业发展的目标。[1]2020年“推进国家治理体系和治理能力现代化”正式纳入新修订的《中华人民共和国档案法》。当今社会与技术转型背景下，由档案管理转向档案治理，意味着管理主体、过程、内容、手段及目的匹配形成多维变革，[2]即突破原有档案管理由国家本位理念，转向治理模式下的社会本位。参与主体也应由原先单一的档案部门转向档案部门、社会组织及公民，打破原有单向管理，允许多元利益主体双向互动，突破档案管理服务仅面向党政机关企事业单位档案事务，拓展至社会团体、组织及个人档案事务。由于起步较晚且“档案治理”作为推进国家治理宏观背景下的全新概念，目前学界相关研究主要集中于其概念的辨析、实施必要性的论证上；对于具体实施路径的相关研究较少。[3]在当前档案资源及利益配置多元的环境下，社会各方参与档案治理的意愿和能力不断增加。尊重参与方的主体地位，彰显多方协同治理价值，建构多元参与的档案治理模式已成为国家治理背景下我国档案事业发展方向与着力点。[4]研究拟结合近10年来我国档案治理理论和档案事业发展现状，从基本概念、参与方及其关系，主体权责分析，探讨我国档案治理社会参与理论模式，以期深化档案治理理论，推动我国档案治理实践发展。

1 溯源：治理与档案治理

1.1 治理理论

“治理”理念最早见诸于20世纪90年代，为应对全球气候变暖、跨国犯罪等全球性问题的国际会议；后不断融入其他学科并发展形成了系统理论。1992年联合国全球治理委员会将“治理”（Governance）定义为个人和制度、公共和私营部门管理其共同事物的各种方法的综合。[5]按照政府在治理中所处位置的划分，治理理论可细分为国家中心论和社会中心论。其中国家中心论强调政府权力对伙伴关系的主导和规制作用，认为政府是公共利益的最佳代言人；[6]治理以政府的主导地位为前提，协调社会各方共同参与公共事务管理。社会中心论则强调政府与其他参与方之间的平等关系，治理中政府与其他参与方同为参与者；治理依靠参与方自主协商。两种理论的区别在于政府与其他参与方的权责划分。尽管学界对于上述理论仍存争议，但两种理论于治理情境中均有应用。[7]

1.2 档案治理与行政体制改革

我国档案治理理念形成于2014年国家档案局中央档案馆（室）司围绕贯彻十八届三中全会精神提出的推进档案治理体系和治理能力现代化的工作目标。[8]在此基础上，学界开始对“档案治理”展开多方论证[9]。随着2016年《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》颁布，“加快完成档案治理体系，提升档案治理能力”成为近5年来我国档案事业发展规划的重点。在全面推进国家治理体系与治理能力现代化过程中，我国档案治理理论的形成与完善受到了管理学科治理理论的影响。结合我国档案治理实践，在对档案治理的概念界定中，学者们对于档案主管部门的地位及各参与方的作用与认知等逐步趋同，[10]即档案治理是在党的领导下，由档案主管部门主导，各级各类档案实务部门、社会组织和公民参与，以互动方式综合运用法治手段实现档案治理现代化。[11]关于我国行政体制改革与档案治理的关系，学者们指出从档案管理转向档案治理，符合我国行政体制改革“政事分开的组织原则”和“依法行政的内在要求”，是我国档案事业转型的方向[12]。随着我国档案事业治理模式的转变，档案工作性质经历了由政治性向以政治性为主，兼顾服务性的转变，各级各类档案机构及社会组织的使命也随之调整。由管理转向治理，一方面既可强化档案部门“为民服务”的职能，另一方面也有利于推动档案资源共享利用。行政体制改革中的国家治理与社会治理实践是推动档案治理理论体系形成与发展的动力。[13]因此从档案管理转向档案治理，不仅促进了传统档案管理理念向治理理念转变，也有利于我国档案行政体制改革目标落实。

1.3 我国档案治理可行模式

从结构要素和动力结构来看，合作治理模式分为以政府为主导的外生型合作模式以及以社会为主导或以市场为主导的内生型合作模式。[14]基于我国档案事业“统一领导、分级管理”组织原则，结合我国档案事业发展目标及档案行政体制改革实践，档案部门主导的外生型合作模式，即在档案主管部门的监督和领导下，以档案部门为中心，采用分级分层协商合作的方式，保障多方利益的档案合作治理模式，较适合我国档案治理情境。具体到档案治理实践应以档案部门为主导，组织引导其他各方参与档案治理。其中档案部门以提升治理决策效率为目标，重点降低沟通及运维成本，社会参与方围绕档案部门开展体制内外档案实务建设与合作。

为了平衡合作治理模式下参与方的权责，部分学者提出了基于经济学不完全契约和新产权理论形成的政府权责关系控制权理论。[15]基于该理论，可将档案合作治理中的控制权分为目标设定权、检查验收权和激励分配权，分别着眼于目标、检查验收、奖惩问责的权限。该理论较好地概括了档案治理中应共享的权力，有利于区分档案治理与档案管理在管理手段、内容、过程、目的的差异。档案合作治理通过引入控制权理论，可支撑控制权共享中不同参与方档案治理的职能定位以及关系分析。

2 解构：档案治理参与方

基于当前我国档案治理生态现状，结合《中华人民共和国档案法》《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》分析，关于档案合作治理主体的构成，学者们观点各异。具体包括：（1）参与方说。即以档案主管部门为主体，包括档案学会、档案服务外包企业等社会组织及个人[16]。（2）复合治理说，该部分学者指出档案治理实质为复合治理，档案主管部门的主导作用明显，同时又与国（央）企及档案事业单位、其他社会组织和公民组成了档案治理的多元参与方[17]；（3）裁量权共享说，即合作治理的核心是共享裁量权。参与档案合作治理方可分为档案馆、公共文化机构、新闻媒体、公众/社会团体、高校、企业等[18]。综合上述档案合作治理学说，通过分析档案合作治理权限的共享情况，研究将我国档案治理合作方划分为档案主管部门、档案部门、档案教育部门（含档案高等、职业教育机构）、档案服务外包企业、社会公众、公共文化机构（图书馆、博物馆等）、新闻媒体、其他社会组织等作为档案合作治理的多元参与方。设定如下：

2.1 参与各方的作用及其价值分析

2.1.1 档案主管部门[19]

《中华人民共和国档案法》第二章第八条规定“国家档案主管部门主管全国档案工作，负责全国档案事业的统筹规划和组织协调，建立统一制度，实行监督和指导；县级以上地方档案主管部门主管本行政区划内的档案工作，对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”[20]在档案合作治理模式下，档案主管部门的监督和指导作用主要体现在合作治理机制及相应法规体系的建构工作中。档案事业由“管理”向“治理”转型，需要档案主管部门为档案部门提供切实可行的合作治理机制，确保档案治理最终实现“档案善治”。档案部门在档案主管部门的指导下推进档案合作治理工作，而多参与方共同参与的合作治理模式需要档案主管部门为其配套相应法规体系，对社会参与方参与档案实务提出具体要求。

2.1.2 档案部门[21]

档案部门主导的外生型合作模式表明各级档案部门在档案合作治理中处于主导地位，档案部门的治理质量决定着档案合作治理的效能。从传统单向层级管理到合作多方共同参与治理的转变，要求档案部门必须改变传统的“层级”管理理念，将重心转移到多元参与方的档案合作治理机制上。为此档案部门应首先完成由传统档案管理“全能”部门到档案合作治理“全知”部门的转变。档案部门应全面了解参与治理各方的特征、擅长业务、参与方式、合作关系、治理支持等要素；其次选择适合共治的参与方，定制配套职能。相较传统管理依行政指令开展工作，合作治理模式下参与各方遵照双向层级式管理模式，档案部门赋予参与方相关协商权限，保障其切实享有分配的权限，即治理中档案部门不再单向规定权限应由哪些主体以何种方式行使，而以主导者身份将合适的参与方组织起来，协商分配并保障参与方权益。

档案合作治理肯定了社会力量参与，但并不代表档案部门的作用会削弱。治理仍需强有力的档案部门“掌舵”。其他参与方与档案治理的利益关系需要档案部门以主导者的方式介入，通过配套合作治理相关机制以及法规，将其转换为直接利益关系，从根本上规制档案合作治理参与方的治理行为。此外治理中社会参与框架同样需要档案部门提升调整效率，避免参与方为自身利益形成无意义讨论，降低档案治理绩效。

此外，档案部门在档案治理中还是档案资源形成及供给者。国（央）企及事业单位日常业务形成了大量有价值的归档文件，高效的档案治理可为其各业务部门提供有效的凭证及决策、设计、管理参考。[22]现有部分国（央）企及事业单位存在档案资源开发利用不足，效率低等系列问题，[23]贯彻落实档案主管部门的合作治理理念是解决该问题的有效办法。作为档案资源主要来源部门，在与参与方协商合作中，档案部门需与档案教育部门沟通，吸收先进的档案理论及技能，积极邀请档案服务外包企业、公共文化机构、社会组织与新闻媒体参与到档案信息资源的开发及服务中。

传统档案管理中，参与各方分散于档案管理纵向体系内，缺乏横向业务沟通与资源共享。档案合作治理重视参与各方的横向关系，参与各方的关联存在于档案合作治理权限共享中。档案部门应准确分析参与各方的关系及其价值，构建档案合作治理有效框架。

2.1.3 档案教育部门

（1）培养专业人才

档案治理要求参与方积极参与合作共治，其实现的基础在于提升档案部门专业人才素养，而提升档案专业人才素养的根本在于档案教育。这要求档案教育部门，如档案高等与职业教育机构在档案专业人才的培养中，既要重视传授专业知识，也重视培养学生的创新能力。[24]档案教育部门通过理论与实践教育，为档案主管部门、档案部门及各参与方培养输送专业人才，并将新的理论成果和科学管理理念推送到参与方的管理中。

此外基于档案合作治理中的横向沟通机制，其他参与方可就自身需求与档案教育部门合作，培养出面向岗位需求的专业人才。面向参与方需求，教育部门在打造专业人才时需更应注重档案工作者对于新的档案实践的适应能力。如针对国（央）企、机关及事业单位档案部门当前的管理机制、人才素质及信息化技术等困境，[25]档案教育部门应在其人才培养方案中补充相应理论知识，输出适应档案治理需求的专业人才；同时兼顾对档案部门现有工作人员相关理论的培训工作，帮助其适应新的档案工作实践，输出新的理论成果和科学管理理念。

（2）理论研究

档案教育部门通过其学术研究成果为档案部门在档案合作治理社会参与框架的决策阶段提供理论支持，以理论研究方式就其他参与方在目标设定权、激励分配权和检查验收权的分配问题上提出方案，强化档案合作治理的理论根基。档案教育部门将其他参与方作为研究对象，以提供理论成果的方式与其他参与方合作。通过适时评估参与方在档案合作治理中的参与程度及其贡献，帮助其他参与方在合作治理中找准定位，利用分配的权限履行该主体在合作治理中的职能。

2.1.4 档案服务外包企业

档案服务外包企业是指有偿向政府、企事业单位及个人提供如档案寄存、存管、开发以及利用的私营企业。[26]档案服务外包企业通常以档案整理、数字化、咨询、培训服务的方式参与到档案部门以及企事业单位档案管理中。

数量众多的档案服务外包企业为党政机关、企事业单位提供档案服务同时，其业务实绩评价是档案服务外包监管方、发包方的难点。作为党政机关企事业单位档案服务外包的承包方，档案服务外包企业的服务质量影响甚至决定档案治理质量。治理体系下，发挥档案服务外包企业提升服务质量的关键就是对其阶段性服务实绩展开评估，以评促建。如档案教育部门通过调研构建面向档案服务外包企业的筛选评价体系；基于该筛选评价体系，档案部门可为向发包方筛选服务外包企业提供指引，并通过监督指导服务外包企业提升其服务质量，档案服务外包企业可利用该评价体系，系统地完善服务；新闻媒体则利用舆论监督优势，促进档案服务外包企业开展自查自我改进工作。

2.1.5 公众

公众在档案合作治理中主要作用是参与相关法规政策制定、建言献策；通过志愿活动等方式参与档案治理等。[27]公众作为档案服务的主要对象，其参与有助于明确档案治理目标，确保档案治理成果服务公众。公众以志愿者等形式参与到档案实务，为档案合作治理补充了人力资源。在与其他参与方的关系上，公众以监督者的身份参与到档案合作治理，及时反馈不足，协助其他参与方完成档案合作治理。

公众档案存管意识薄弱，[28]易导致私人档案资源遗弃或流失。[29]社会记忆是社会情境下个体交互形成的社会历史文化记录，[30]其完善需要更加全面完整的私人档案。私人档案的征集、登记以及国家购买制度的完善，其关键在于个体能否将所有的私人档案妥善保存。档案合作治理模式有利于社会公众对档案资源形成正确认识，提升其对私人档案存管及开发的重视，有利于解决社会记忆构建中私人档案资源缺失等问题。

2.1.6 公共文化机构

公共文化机构（如图书馆、博物馆、文化馆）是基于专题通过整合档案部门、企事业单位档案资源，开发并向公众提供文化产品服务的档案公共文化服务部门。在构建合作治理框架时，档案部门应积极推动档案馆与其他公共文化机构的合作，探讨面向公众提供包括档案资源在内的系统丰富的文化产品。在我国现有“城市记忆”项目调研中，基于图档博资源融合开发的相关项目通常由档案馆、图书馆、博物馆等多个文化机构合作开展，但普遍存在人力资源不足、分工不合作等问题。[31]社会力量的参与较好地缓解了公共文化机构在人力资源、技术应用匮乏等问题。档案合作治理中，以档案部门主导的图档博资源融合开发为例，档案部门的主导作用旨在使参与各方明确项目建设目标，各参与方通过协商表达需求，确保项目可持续性开展。

2.1.7 其他社会组织

（1）志愿者组织

作为档案资源社会化开发的主体，志愿者组织统一管理志愿者并与档案部门对接，通过众包等方式为档案部门提供人力资源。志愿者组织在档案资源社会化开发时面临的难题是志愿者档案素养较低。[32]针对该问题，志愿者组织应合理利用档案教育部门人才培养优势，定期开展志愿者培训，提升其档案社会存管及服务能力。

（2）档案服务外包行业协会

档案服务外包行业参与者包括服务发包、承包及监管主体；行业协会是市场经济中为保护企业共同利益形成的社会性组织，通过发挥其在政府企业间的枢纽作用，提升行业利益，推动行业发展。档案服务外包行业协会在档案主管部门的监管下，主要承接档案主管部门企业备案登记、资质认证、教育培训等社会性服务，积极落实行业自我管理、服务、救济及自治职能；[33]为档案部门规范档案服务外包企业，筛选规范的档案服务外包企业参与档案合作治理。合作治理中，档案服务外包行业协会履行自律、自建、自我管理职能，协调其与档案部门的关系。在与各参与方的关系上，档案服务外包行业协会应积极拓展合作，利用档案教育部门的理论成果，规范完善档案服务外包行业协会职能。

2.1.8 新闻媒体

新闻媒体是档案主管部门、档案部门开发档案信息资源并向公众传播的重要平台。利用新闻媒体的宣传优势，可满足档案治理参与各方的宣传需求，吸引更多参与方参与到档案合作治理中。新闻媒体在档案合作治理中还具有一定舆论监督的优势，监督约束各参与方治理行为。

2.2 档案合作治理权限分配

合作治理的关键是实现控制权的分配与共享，控制权根据内容可划分为目标设定权、检查验收权及激励分配权。[34]区别于一般治理情境，档案合作治理模式中，档案部门拥有控制权，参与各方在档案部门的主导下共享相应权限。档案部门需要转变传统管理理念，突破传统购买外包服务中发包方与承包方的两极关系，通过分析各方职责、治理效能及发展潜力，合理分配参与各方权限。而具体权限分配方案需要以档案部门为主导，通过与其他参与方协商，实现各权限的最优配置和最大化使用。2020年新修订的《档案法》中明确提出鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展，初步为社会参与方参与到档案事业奠定了良好的法治环境。[35]但《档案法》中并未明确规定社会力量参与档案事业的途径或方式，配套法律条文尚待跟进。[36]2019年国家档案局印发的《档案数字化外包安全管理规范》中针对档案数字化外包工作对数字化服务机构及其人员参与档案数字化工作的各项注意事项作出了详细规定。[37]区别于传统管理模式下外包工作，档案合作治理模式将涉及更多社会参与方以及更复杂的权限分配问题，亟需配套相应的法规体系用以规范各参与方的治理行为，确保档案合作治理实现“善治”。

档案合作治理权限根据参与形式的不同可细分为协商权和运用权，具体分配方案如表1所示。表2细分了不同参与形式参与方的具体职责要求及权利内容。协商权是指参与方通过参与设计目标规划、验收标准及激励分配方案等，参与权限共享。档案管理模式下，档案部门独立完成权限分配设计，但多因管理能力及人力所限，较难兼顾参与各方利益，如在盛宣怀档案抄录项目中，受传统档案管理思维影响，该项目设计时未充分纳入参与志愿者激励举措，降低了志愿者持续参与项目的积极性[38]。而在治理模式下，参与各方基于多维视角提出方案，可明确治理体系中各方关切与利益，弥补上述不足。协商权的行使需要参与各方就档案治理目标、验收标准及激励分配方案明确表达自身诉求，通过各方参与协商博弈形成更为合理的控制权限分配方案以最终实现控制权的共享。

表1 档案治理模式下各参与方权限分配

表2 不同参与形式的职责要求及权利内容

运用权是指相应权限的最终运用，包括目标规划、验收标准、激励分配方案的最终制定工作以及负责验收考核、落实激励分配方案的工作。运用权的行使则需要参与各方根据所形成的目标规划方案具体

落实检查验收及激励分配工作，确保档案治理工作顺利推进。各参与方通过协商规划目标、验收标准及激励分配方案，并最终由档案部门审核确认，故方案中规定目标设定权、激励分配权及检查验收权由档案部门主导，主导权涵盖了协商权与运用权，即档案部门既需要协调权限分配，也需在无合适参与方的特定治理情境中行使相应权限。而适当赋予其他参与方激励分配及检查验收权的运用权限，旨在充分发挥其落实激励分配方案及验收考核工作的优势，如社团中志愿者组织作为沟通档案部门与志愿者的“枢纽”，赋予其一定的激励分配权，有利于保障激励措施惠及志愿者；适当赋予部分参与方检查验收权，则有利于构建多级验收制度，弥补档案部门人力不足、档案服务外包企业监管缺失等问题。

3 重构：档案合作治理中各方参与理论框架

档案合作治理的社会参与框架综合了参与各方档案工作的价值及其相互关系。基于此，参与各方围绕权限的协商分配实现权限的共享，从而形成更完善合理的档案合作治理运行机制。档案工作的复杂性使得并非所有参与方可同时参与治理。档案合作治理的参与方是动态的，即不同治理条件参与方不同。基于上文有关档案合作治理参与各方的关系分析，研究构建了档案合作治理社会参与理论框架（图1）。应用中档案部门应根据实际，基于该框架动态选择档案合作治理参与方。从档案部门完成参与方筛选决策开始标志着档案合作治理工作正式开始。经筛选的参与方参与协商权限分配，提出需求并在博弈中达成权限分配共识。此外该过程参与方可对档案部门决策提出意见，如治理参与方的构成等。通过评估档案部门再决定是否采纳。如果对参与方做出调整后，新参与方可加入新一轮协商，尽可能降低因调整参与方构成产生的影响。

完成权限分配的协商决策后，在档案合作治理理论框架内，参与各方基于分配的权限保持互动，该阶段参与方的治理行为受档案主管部门法规制度和档案部门所提出的治理目标的共同约束，只有完成规划目标才能获得相应激励。检查验收权则直接对应参与各方的工作实绩。作为合作治理框架中的主导方，档案部门主要职责是确保档案合作治理顺利推进，及时调整参与各方关系，确保参与各方利益。

图1 档案合作治理社会参与理论框架

档案合作治理社会参与理论框架的特点体现为其动态调整性。无论是在档案治理前的共享权限分配协商，还是参与各方的档案治理开展，都应以档案部门为中心，确保合作治理顺利推进，档案部门也应针对治理中参与各方的反馈及时回应，合理决策。

4 结语

在全面推进国家治理能力与治理体系现代化的背景下，加快我国档案治理体系建设，提升档案治理能力是我国档案事业发展的重要任务。当前我国档案事业发展及实践中多元参与方合作的档案治理将成为新常态,针对特定档案治理情境，构建相应的社会参与机制，发挥参与各方合力，是档案主管部门提升档案治理能力的着力点。参与方的构成、治理能力的差异性以及档案事业的复杂性，表明单一固定的社会参与机制不利于档案治理。因此档案合作治理社会参与理论框架应以管辖所属档案实务的档案部门为主导，根据治理现状动态调整，确保治理中社会力量的参与，保障档案合作治理法规政策的连续性。尽管本文将当前档案实务工作与控制权理论相结合，但所构建的社会参与框架仍属于理论层面的探讨，在具体实践应用中还缺乏配套法规支撑，其中不乏理论设想，其可行性需要未来相关研究进行进一步实证检验。