城市社区治理现代化：内涵、困境与行动策略

周波

[摘要]习近平同志强调，“推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强，不能削弱”。当前，在社会协同治理视域下，城市社区治理面临着主体协同、法治依托、智能运用、体制改革等多重现实困境，制约着城市社区治理现代化建设。为此，可从提升协同治理效能、推进依法治理水平、实现科技有效赋能、深化社区体制改革等维度优化治理，探寻符合新时代城市社区治理逻辑的行动路径。

[关键词]城市社区;治理现代化;治理困境;行动策略

[中图分类号]D669.3   [文献标识号]A   [文章编号]1009-0169（2021）07-0037-06

一、问题的提出

社区是党和政府联系、服务居民群众的“最后一公里”，其治理效能影响着居民幸福指数、城市治理水平和社会秩序维系。党的十八大以来，社区治理现代化摆在了国家战略全局高度和治国理政的突出位置。党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”，标志着我国由“管理”向“治理”理念的转型;2017年发布的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》为城市社区治理描绘了现代化奋斗蓝图;党的十九大提出了“打造共建共治共享的社会治理格局，推动社会治理重心向基层下移”的改革任务;党的十九届四中全会强调了社区治理是基层治理的重要组成部分，提出构建基层社会治理新格局的战略目标;习近平同志2020年吉林考察再次强调“推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱”;党的十九届五中全会更是将“社会治理特别是基层治理水平明显提高”列入“十四五”经济社会发展主要目标，把“完善共建共治共享的社会治理制度”纳入战略举措。城市社区治理现代化作为基层社会治理变革创新的发展目标，必然是社会各界关注的重点课题和必须攻克的时代命题。正是在这基础上，通过厘清城市社区治理现代化的基本内涵、演变历程、结构要素等问题，重点分析城市社区治理现代化的现实困境，进而提出城市社区治理现代化的建构逻辑与实现路径。

二、城市社区治理现代化的基本内涵阐释

新中国成立以来，城市社区发展历经变迁，社区治理几度转型，城市社区治理现代化未来图景更为明确、更加清晰，内涵和要素也不断丰富和完善。

（一）城市社区治理现代化的基本内涵

探究城市社区治理现代化的基本内涵，应从内容要素、基本属性、地位功能、目标导向等方面进行探析。从内容要素来看，城市社区治理现代化包括城市社区治理体系和城市社区治理能力两个维度。从基本属性来看，社区治理现代化主要从社区共同体建设与社区治理結构重塑层面展开，通过社区成员之间的相互交往，缔结社会联结的生活共同体，将分散的个体组织起来，建立国家与个体的联结，实现共建共治共享[1]。从地位功能来看，城市社区治理现代化是国家治理和社会治理现代化在基层的生动实践，是推进城市建设的重要抓手。从目标导向来看，城市社区治理现代化旨在提升城市社区的治理效能和更好回应城市居民不断增长的美好生活需要，更为注重治理科学性、程序合法性和结果有效性。

由此可见，城市社区治理现代化具有几个特点：一是治理主体多元。现代城市社区治理主张基层政府、社区组织、社会组织、社会公众等多元互动，推动“分散治理”向“协同治理”转变。二是制度供给完备。城市社区治理现代化强调过程和结果的辩证统一，引导利益各方在制度健全、法治规范的秩序框架内合法行动，实现“过程合法”和“结果公正”。三是治理方式灵活。城市社区治理现代化突出技术支撑，强调社区治理与信息应用融合发展，延展治理空间，促“传统治理”向“智能治理”转型升级。四是治理体系科学。城市社区治理现代化力求构建新型城市社区治理格局，改革治理体制，以体系完备、运行有效、权责明晰的现代治理提升治理实效。

因此，城市社区治理现代化的内涵和外延应是坚持以人民为中心，在治理实践中优化治理主体、推动依法治理、创新治理方式、提高治理效能等，推动城市社区向现代治理迈进。

（二）城市社区治理现代化的结构要素

治理主体的构建框架。从利益相关者视角看，政府、企业、社会组织和社会公众共同构成了社区治理的主体结构，构成了一个紧密相连、相互影响的治理生态系统。城市社区治理主体多元化、治理各方的良性互动、公众参与城市社区治理的制度化渠道、社区居民参与城市社区治理水平等成为衡量城市社区治理社会化的重要指标。

社区治理的法治水平。历史和实践证明，法治是实现基层治理体系和治理能力现代化的必由之路。唯有在城市社区治理中运用法治思维、彰显法治理念、健全法治体系、实现依法治理，方能展现城市社区治理的强大生命力和治理优越性。

前沿技术的智能嵌入。城市社区运用现代信息技术取得的抗疫成效充分证明了数字治理的先进性和高效性。因此，城市社区要加大科技创新、推动数据赋能、促使“互联网+城市社区治理”深度融合，构建智能化政务中心和数字化治理平台是城市社区治理现代化的必由之路。

社区治理的实际效能。随着社会结构日趋复杂、社会分工日益明晰、社会改革持续推进，行之有效的治理体系、科学专业的治理队伍、精准有效的治理效能等愈来愈成为城市社区治理现代化的显著标志。新时代，构建科学合理的城市社区治理体系、理顺内生治理与外部协同的逻辑关系、推动城市社区专业化治理队伍建设等成为提升社区治理实效性和专业化的重要内容。

三、城市社区治理现代化的实践困境

（一）多元主体的协同治理困境

当前，城市社区治理共同体初具雏形，但在治理实践中，由于城市社区治理主体发育不足、治理资源配置不均、治理各方能力不均、治理格局相对松散等因素，往往出现治理各方被动参与、敷衍塞责、有心无力、作用甚微等现象，使多元治理沦为崇尚式、跟风式、运动式的城市社区治理形式主义，党委政府一核多元、基层组织充分自治、社会组织有序参与的城市社区治理新格局尚未真正形成。

多元主体参与制度化渠道和合理行动边界模糊。治理共同体缺乏合理的角色分工、准确的职能定位、有效的参与渠道，这些很可能产生治理不当或无效等行为后果。在疫情防控中，一些城市社区治理出现的社区工作人员紧张、志愿者队伍管理松散、居民自治难以激活、社会组织难以号召等问题，使城市社区暴露出应对滞后、过度防疫等治理弊端。

治理主体趋同效应和利益联结机制不稳定。现代城市社区改变了传统的地缘、业缘、血缘关系，人际关系更为复杂、人际交往趋于世俗、人际互动愈加趋利。多元主体之间缺乏共同的情感基础、利益基础与组织目标，这些挤压了居民参与社区公共事务的积极性、主动性与责任心，少数活跃的精英和积极分子能较好表达诉求和参与治理，但更多居民成为“沉默的大多数”，主体实力不均衡、政治协商不对等、利益诉求不一致，治理常常受到精英力量的主宰，使社区民主成为少数精英群体的民主。

（二）依法治理的制度供给困境

现行法治体系不能有效适应城市社区治理需求。一是现行立法滞后。审视当前城市社区治理法治现状，仅有《中华人民共和国宪法》《城市社区居民委员会组织法》等对城市社区治理有部分原则性规定，大量可操作性的法律规范散见于部门、地方政府出台的规范性法律文件，有些立法在实践中并不能切实保障实施。如《城市居民委员会组织法》颁布于1989年，已不能适应现代社区治理需求，面临合法性、合理性困境。二是专项立法缺位。我国缺乏统率性和纲领性的刚性法律，没有一部关于社区的专门法律，更没有规范城市社区治理的权威性法律规范，特别在社区自治、社区教育、社区慈善等方面缺乏有力的法治支撑。三是自治规则乏力。《城市社区自治条例》《居民公约》等更具实用性和操作性的自治规则，在治理实践中普遍存在效力乏力的问题，多数被束之高阁，难以成为社区居民广泛认同和自觉遵守的制度约束。

依法治理尚未成为城市社区治理的重要依托。习近平同志指出，“如果有了法律而不实施，或者实施不力，做表面文章，那制定再多法律也无济于事”[2]。在城市社区治理实践中，治理利益相关方均存在法治意识不强、法治实施不力等情形。党委政府包揽很多社会组织应承担的职能，随意摊派不属于下辖社区的行政事务，加重社区工作负担;上级部门心中无法、以言代法、以权压法等现象频现;社区组织“粗放式”治理方式较多，不善于运用法治思维和法治方式办事现象频繁;社区居民法治意识淡薄，维权意识不强，缺乏“遇事找法、办事靠法”的法治思维，“违规搭建”“人情选举”“暴力抗法”“非法上访”等触碰法纪红线的违规违章行为层出不穷。

城市社区法治监督还有较大完善空间。调研发现，城市社区目前没有形成科学合理、系统完备、运行有效的监督体系，存在着一些监督不力、监督失职等现象。从立法监督看，地方人大及常委会对中央法律规范与地方治理不相適应的条文，缺乏有效途径反馈、纠正和调整;从行政监督看，街道和社区关系不对等，难以形成双向监督机制，社区居委会没有能力也缺乏有效途径监督上级机关和职能部门依法履职;从社会监督看，社区居民法治监督意识不强、监督机构欠缺、监督途径不畅，对城市社区的公共服务供给、居民诉求回应、志愿服务等起不到实质性监督作用。

（三）智能治理的社区应用困境

治理成本上升与治理转型调适问题凸显。一方面，技术应用与治理成本同步增长。城市社区大规模将大数据、云计算、物联网等先进技术应用到社区管理、民生服务、社区环境等方面，在短期内将花费巨大代价和产生极高治理成本。另一方面，治理转型与价值博弈相伴而生。智慧治理新模式不断冲击和挑战着居民长期形成的相对稳定的生活习惯和组织形态，并试图改变既有的生活模式和治理方式，不可避免地充斥着治理刚性和人情伦理的博弈行动。

技术有效嵌入与治理承载能力不相匹配。一是技术创新与社区承载不对称。各职能部门竞相研发“智慧社区”“平安社区”等信息平台，明确下达社区注册登记、使用情况的考核任务，延展了城市社区工作内容，加重了社区工作负担;二是智慧治理与信息壁垒相冲突。社区APP、管理系统等研发使用后，各系统软件不兼容、数据不连通、信息不共享，数据资源没有实现资源整合、联通共享和统一管理，容易造成“信息孤岛”。三是单向发力与多元共治不协调。当前城市社区智慧治理基本靠政府单向推动，企业和群众没有动员和参与进来，尚未建立“政府—企业—社会”良性互动机制。

治理发展预期与治理实际效用产生背离。部分社区机械照搬发达地区或先进社区智慧经验，通过简单项目复制和技术升级，搭建了与社区实际不相称的治理平台。城市居民被迫参与到各种智能管控平台，服务平台不智能、居民体验不舒适、民生互动不及时等服务不精准、不精细状态以及高新技术滥用、智能应用堆砌、侵犯个人隐私等影响居民生活的问题相伴而生，居民幸福感、安全感、获得感并未同步提升，智能治理收效甚微，常常出现治理高预期与居民低满意度的结果。

（四）现行体制的治理效能困境

政府管控与社区自治间的制度性“断裂”。从纵向治理架构来说，政府与社区职能边界不清晰。据不完全统计，目前，社区居委会承担着130多项具体工作，属于社区自治范畴的只有10余项[3]。城市社区既要承担上级下达的大量行政性事务，又要接受上级工作考评，发展严重依赖上级政府，导致职能越来越行政化，职能定位与发展目标逐渐偏离，面对权力寻租、公共空间等治理难题难免出现“治理失灵”。从横向主体互动来看，城市社区的治理社会化程度低、社工队伍专业程度不高，治理各方价值多元、组织分化，自治空间有限，利益共同体基础不牢固，难以实现真正意义上的社区自治。

治理权限与差异化利益诉求间的对立。不断增加的公共服务供给、不断提高的社会管理要求以及日渐增多的重大治理任务，都在明显加重社区的任务负担[4]。源于上级党委政府考核指标的创新要求，社区为提高工作绩效度和居民满意度，无限扩大社区治理内容。如疫情期间，在保障基本公共服务都有困难的前提下，很多城市社区还承担了帮群众找猫、帮居民购物、帮业主跑腿等大量非本职性工作任务，既损耗了社区公共资源，增加了治理成本，更影响了社区服务质量。与此同时，相应的治理资源、权力等并没有真正下放到社区。囿于实现政府管理诉求目标的社区发展与实现群众利益诉求为目标的社区自治相互交织，常使社区自治处于徘徊和停滞状态，难以有效回应居民需求和对接多样化诉求。

城市社区治理专业化发展支撑动力不足。在机制保障、制度供给、队伍建设等方面，城市社区缺乏强有力的动力支撑，难以满足新时代多元化、高质量专业化发展需求。如城市社区缺乏灵活的人才选聘机制;缺乏科学合理人才培养、选拔使用和激励机制，专业人才流失比较突出;缺乏市场化导向机制让社会资本、社会组织、专业力量进入社区，实现城市社区、社会组织、社会工作同向发力，同频共振。

四、城市社区治理现代化的行动策略

党的十九届四中全会明确指出，“要加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平”。这为城市社区治理现代化提供了基本遵循和发展指向。

（一）优化多元治理格局，有效推进协同治理

拓展治理空间，筑牢治理主体的“中间力量”。城市社区治理要积极探索“党建引领、多元互动、全面融合”的城市社区治理新格局，发挥基层党组织统筹全局、协调各方的领导核心作用;坚持“人人参与、人人尽责”原则，深化“一元多核”治理主体结构，进一步充实城市社区治理力量，理顺多元主体关系，培育和提升多元主体的公共精神和治理能力，使其成为城市社区治理的“中间力量”;细化城市社区治理单元，拓展网格化服务管理，构建纵向到底、横向到边、全域覆盖、上下联动、左右联通的社区治理体系，推动形成“基层党组织核心引领、街道社区积极主导、基层群众性自治组织充分自治、社会力量高效协同”的城市社区治理共同体。

优化治理格局，厘清多元共治的“行动边界”。完善多元主体组织共建、资源共享、机制衔接和功能优化的制度化参与渠道，建立健全城市社区治理主体多元互动、民主协商平台，加强治理主体角色定位、职责职能、权力边界、治理路径等治理要素保障，延展城市社区共治的行动边界，提升治理主体依法办事、服务群众、矛盾调处等方面能力，培育治理主体既相互合作又分工明确，既相互依存又各地独立的协同共治关系，充分发挥多元主体政策宣传、民情收集、促进和谐、推动发展等协同职能。

推进协商民主，激发社区自治的“内在动能”。协同治理要理顺“政府—社会—居民”三者关系，建立利益联结机制，发挥政府主导作用，推动三方协同均衡发展;引导社会力量有序参与，培育和健全社区自治组织，激发内生动力，支持和帮助居民群众养成协商意识、掌握协商方法、提高协商能力，推动形成既有民主又有集中、既尊重多数人意愿又保护少数人合法权益的城乡社区协商机制[5]。引导利益相关方为实现共同社区治理目标而深度关注、理性参与、良性互动，凝聚治理共识，增强集成效应，汇聚治理合力，从而切实有效推进协同治理。

（二）健全法治保障体系，逐步推进依法治理

回应法治需求，健全社区治理的“法律规范”。一是强化国家立法保障。积极构建与新时代城市社区治理相适应的科学完备的法律制度体系，探索设立《城市社区自治法》等全国统一的权威性法规，修订《城市居民委员会组织法》等滞后性法律法规，坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾，以良法促发展、保善治。二是健全地方法治规范。结合基层实际，充分发挥地方自主权，在合理范围内创设维护秩序、便于操作的地方性法规，为城市社区自治、社区教育、社区纠纷调解、社区救助等提供重要的制度规范。三是完善社区自治规约。有效发挥居民自治公约、社会团体章程、市民公约等自治规则效力，增强城市社区治理的约束性和秩序性，弘扬公序良俗，使自治、法治、德治有效融合，更好满足居民的实际法律需求。

弘扬法治精神，培育尊法守法的“社区文化”。一是营造法治氛围。深入开展法治宣传和普法教育，营造“信仰法治”“崇尚法治”的城市社区法治文化氛围，使尊法、学法、守法、用法成为社区普遍共识。二是培育法治意识。转变传统治理观念，培育社区治理主体的法治意识、法治素养和法治精神，教育和引导治理各方运用法治思维和法治方式开展工作，引导社区居民合法理性表达利益诉求，形成遇事找法、解决问题靠法的思维，推动城市社区治理制度化、规范化、程序化。三是夯实法治基础。充实社区法律事务服务中心、法律服务机构、法律援助中心等法律服务资源，发挥律师、法官、法律顾问、公证员等基层法律工作者作用，提高城市社区依法办事、依法治理的能力和水平。

实施靶向发力，织密权力运行的“监督网络”。探索建立外部监督和内部监督齐向发力，日常监督与专项监督同时作用，政府监督与社会监督同频共振的城市社区治理监督体系。譬如，设立专门城市社区治理法治监督机构，对城市社区依法治理、依法办事等进行常态化监督;设立社区民主监督平台，对城市社区的履职情况、治理成效、重大事项决策执行情况等进行评议监督;动员城市社区居民参与社区法治监督，对城市社区的服务供给、法治建设、政务公开、问题处置、志愿服务等进行全方位监督，从而形成科学合理、运行有效、系统完备的城市社区治理法治监督体系。

（三）注重社区科技支撑，科学推进智能治理

加大科技赋能，破除智能应用的“技术瓶颈”。一方面加强城市社区信息基础设施建设。加快城市社区光纤改造、5G网络覆盖、智能監控安装等信息基础设施投入，将大数据、云计算、区块链等现代新型技术嵌入城市社区治理各环节，提升城市社区治理的技术应用层次和水平，尽可能规避技术漏洞所引发的隐私泄露、安全失序、公平丧失等治理风险。另一方面打造城市社区智能治理平台。实施“互联网+社区”行动计划，加快互联网与城市社区治理和服务体系的深度融合，运用微信、微博、移动客户端等新媒体，利用数字技术整合公共服务资源、数据资源，建设便民、惠民的城市社区一体化综合信息服务平台，打造政务服务、个人维权、治安管控、民主监督等全链条自助服务终端，让居民更便捷享受社区服务、参与社区治理。

坚持统筹推进，实现智能治理的“多向衔接”。一是规范社区智慧建设。建立统一规范的城市社区治理规范，规范治理主体行为、厘清技术运用边界、提升社区应对能力、加强居民技术认同，确保城市社区智能治理统一推进、有效实施。二是推进数据共建共享。加快部门间的统筹协调，打破数据壁垒，形成统一管理、协同调度、数据联通、一网集成的数据资源共建共享机制，实现服务项目、资源和信息的多平台交互和多终端同步。三是依规引入市场竞争。遵循市场规律，形成“政府—企业—社会”多方投入机制，让企业和社会资本有序进入城市社区，使公民有序参与城市社区治理。

立足社区实际，提高技术治理的“边际效益”。一是考虑社区实际需求。准确把握城市社区的治理现状和发展目标，从社区治理短板最为突出、社区居民反映最为强烈、技术应用最为有效的实际问题着手，在社区财力可承受范围内有选择、有指向地实施技术创新，提高技术治理社区应用的社会价值和经济附加值。二是缓解治理供需矛盾。进一步完善城市社区治理平台的智能性、便捷性、安全性等，同时利用大众技能培训、数字技术普及等方式，提升公众掌握和使用数字治理平台的能力，实现城市社区和居民供需双方的有效衔接。

（四）系统推进综合改革，稳步提升专业治理

推进集成改革，构建赋权增能的“组织架构”。建立“市（县）—街道—城市社区—党支部—微网格”五级治理架构，探索推进治理资源统筹机制、治理责任清单制、社会有序参与机制、治理主体履职机制等多项城市社区治理综合改革，逐渐取消与城市社区职能定位、职责权限不匹配的行政执法、拆违控违、招商引资、协税护税、城市管理等行政性职能，清理不应在社区设立的各种工作机构和临时工作室，规范不应由城市社区承担的各项职能，改进上级部门对社区不合理考核事项，完善居民参与城市社区治理的制度化渠道，推动人财物和责权利等自治资源和要素对称下沉到城市社区。

实施效能革命，推行精准治理的“权力清单”。建立城市社区工作权责清单、事项清单等，明确城市社区基本职能，增强城市社区公共服务职能，全面推进“最多跑一次”改革向社区延伸、向纵深推进。坚持以人民为中心，以问题为导向，探索建立“民生吹哨，部门报到”机制，形成“民生反馈—问题上报—社区吹哨—部门响应—联商解决—民生评价”闭环管理，倒逼基层政府自我革命和相关部门积极履职，推动职能部门治理力量下沉，切实打通联系服务群众的“最后一步路”。

优化社工队伍，发挥专业人才的“鲶鱼效应”。深化城市社区工作者选人用人制度改革，选好配优党组织带头人和两委班子，探索优秀离退休党员干部兼任社区委员制度，建立多层次、高素质、专业化社区工作者队伍，推动“三社联动”;加强社区工作者现代化治理能力培养，在选人用人、培养历练、考核评价等方面实行全过程全周期管理，通过科学有效的管理手段和激励机制，孕育现代治理能力，提升社区治理合力;创新机制，改革社区干部考核评价制度，打通优秀社区干部进入机关事业单位渠道，营造干事创业氛围，提升社区干部整体效能。

五、结论

探究城市社区治理的演变路径、发展规律、结构要素，旨在以此为主线，概览并透视城市社区治理的历史“全貌”，前瞻性地推演其发展变革趋势并探求治理创新之道。本研究基于城市社区治理现代化的意蕴、困境等探析，将城市社区治理现代化、可视化，深入阐释治理主体、治理方式、运行机制等影响因子，以此为基础分析现代化城市社区治理的行动逻辑。置身于复杂多变、充满不确定的环境变迁中，城市社区治理应处理好“政府—社会—公众”三者关系，按照发展合理逻辑，稳步推进治理创新，促进城市社区由“单一性治理”向“多中心治理”“经验型治理”向“法治化治理”“传统型治理”向“智慧型治理”“粗放式治理”向“专业化治理”等逐步过渡和转型。因此，在今后一个较长时期内，仍然要继续探索和深入研究城市社区治理的规律及其作用机理，以稳步推进治理重心向基层下沉，持续提升城市社区自治水平作为重要切入点，积极推动协商民主、持续注入法治动能、加快实施创新驱动、有效实施精准治理，促使城市社区治理现代化向社会化、法治化、智能化、专业化方向发展。

参考文献：

[1]陈友华，夏梦凡.社區治理现代化：概念、问题与路径选择[J].学习与探索，2020，（6）：36-44.

[2]中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015：43.

[3]胡晓燕，曹海军.社区治理体系和治理能力现代化的思考[J].经济问题，2018（1）：9-14.

[4]王福德.社区治理现代化：功能定位、动力机制与实现路径[J].学习与实践，2019，（7）：88-97.

[5]中共中央 国务院关于加强和改进城乡社区治理的意见[EB/OL].（2017-06-12）[2021-03-21].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-06/12/content_5201910.htm.

责任编辑：邓小龙