跟踪审计助力脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接

王颖 郭银娟

摘要：李克强总理在2021年3月5日的政府工作报告中明确提出：要做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，充分利用好五年过渡期政策。2021年是“十四五”规划开局之年，更是全面推进乡村振兴战略的关键之年。脱贫不返贫才是真脱贫，为了做好“十四五”精准脱贫成果巩固，需要借鉴我国在精准扶贫跟踪审计实践中积累的成功经验。因此，本文基于2016—2020年审计署发布的审计结果公告，汲取精准扶贫政策跟踪审计成功经验，分析在精准扶贫政策措施落实方面存在的问题，巩固脱贫成果，从五个维度提出政策跟踪审计的路径优化对策，确保不发生规模性返贫，助力乡村振兴战略。

关键词：乡村振兴 脱贫成果巩固 政策跟踪审计 审计结果公告

一、引言

2021年是实施乡村振兴战略真正意义上的开局之年，“十四五”规划要求脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。如何实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接是诸多工作开展的重要抓手。本文从政策跟踪审计的视角出发，通过对2016—2020年审计结果公告的分析，汲取成功经验，优化政策跟踪审计路径，充分发挥审计在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接中的作用。为了加速推进脱贫攻坚向乡村振兴顺利过渡，政策跟踪审计便发挥了桥梁纽带作用。实施乡村振兴战略是实现长期稳定脱贫、防止返贫致贫的长远之道。如何巩固拓展脱贫成果，做好一系列政策措施的落实，从而更好的服务于乡村振兴战略的发展，这是亟待解决的问题，也是本文的研究重点。

二、精准扶贫政策跟踪审计现状分析

从2014年开始，审计署每年都会发布国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告，在2016年二季度的第28号公告中，首次披露了精准扶贫跟踪审计落实情况，直至2020年第一季度。从2020年第二季度开始，将乡村振兴战略政策落实情况纳入审计结果公告内容中。审计结果公告主要围绕精准扶贫政策跟踪审计的总体情况、审计发现的主要问题、发现问题的整改情况以及下一步的审计重点等情况进行披露。

（一）中央财政资金投入情况

2020年6月，财政部《关于进一步加强财政扶贫资金监管工作的指导意见》中，习近平总书记强调：在各级财政部门加大扶贫资金投入力度的同时，要求做好资金的管理、分配，提高资金使用效率，强化监管，保证各项扶贫政策措施落实到位，切实发挥扶贫资金的效益。

审计署在2016—2020年间累计发布了20份审计结果公告，其中有16份包含精准扶贫政策跟踪审计，通过观察各个季度公告中的数据发现，主要是由中央财政拨付资金来支持精准扶贫政策的落实，根据国务院扶贫开发领导小组办公室统计数据显示，拨付资金由2016年的661亿元逐年增长到2020年的1461亿元，财政资金连续五年持续增长，国务院扶贫办要求各省要加大财政扶贫资金的投入，确保脱贫攻坚任务的完成。

（二）精准扶贫审计结果公告特征分析

1.时间特征。公告时间从2016年到2020年，一共有16份与精准扶贫跟踪审计相关的审计结果公告，2016年初，第一季度还处于摸索阶段，公告中尚未出现扶贫政策跟踪审计相关内容。从第二季度开始将扶贫政策跟踪审计纳入结果公告中，直到2020年第一季度，每个季度均对精准扶贫政策跟踪审计进行了披露，通过对审计结果公告的发布时间特征进行汇总整理发现，审计结果公告时间上存在一定的滞后性，可能会影响审计结果公告的信号传递时效性，进而影响跟踪审计的效果以及审计的公信力。一般大都是在审计结束后的2-3个月发布审计结果公告，而2020年受到新冠肺炎疫情的影响，公告发布时间滞后4-5个月，发布时间普遍有所滞后。最主要是由于审计信息化程度不高，无法进行实时的数据共享，一旦受到疫情等因素影响，发布时间滞后性更加明显。

2.范围特征。从2016年第二季度到2020年第一季度，精准扶贫跟踪审计结果公告的披露范围涵盖了402个贫困县、2801个单位、1769个乡镇及4275个行政村，甚至精细到了贫困户家庭数，抽查了15039个涉及扶贫政策的项目及1473.04亿资金。

从2016年第二季度公布精准扶贫政策跟踪审计情况开始，到2018年第一季度，抽查范围的数据都不完整，审计结果公告很笼统，前期经验不足，没有规范化的管理，没有做到数据上的真正精准。2018年第二季度之后，数据统计指标全面，对抽查的范围进行了细化，不仅有抽查的贫困县个数、抽查资金、项目数，还细化到了单位、乡镇、行政村，甚至精确到了贫困户的数量。精准扶贫，建档立卡，保证各项扶贫资金落实到户。2016年第二季度将精准扶贫政策跟踪审计纳入审计结果公告初期，在披露时比较宽泛，没有数据化的支撑，审计署经过几年的公告，逐渐公开具体地区、金额数、项目数等数据，审计范围更精确且具有针对性。

3.内容特征。精准扶贫政策跟踪审计的重点内容有扶贫政策的有效落实情况、扶贫资金的充分使用情况和扶贫项目建设的开展情况，同时也涵蓋了数据信息统计、脱贫成效评估等方面。通过整理数据发现，扶贫任务落实不到位、违规使用扶贫资金、扶贫资金闲置、扶贫项目推进缓慢、项目效果不佳等问题每年都有发生，且涉及数量大，项目多。每年的数据信息统计情况、脱贫成效评估情况披露的数据有限，对本文研究的可借鉴意义不大。因此，本文主要从资金、项目和政策三方面切入，研究精准扶贫跟踪审计中存在的问题，优化跟踪审计路径，巩固拓展扶贫成果。

审计结果公告反映的主要内容是从审计对象、审计发现问题及整改情况三方面进行公告，在整改披露方面，大多数公告了追回盘活扶贫资金数额、扶贫政策落实到位涉及金额、加快或完善扶贫项目数量，仅少数公告公布问责人数。在脱贫成果巩固时期，要加大对精准扶贫政策跟踪审计发现问题的整改，汲取成功经验，完善审计公告披露的内容，强化审计结果的运用。

三、精准扶贫跟踪审计发现问题及整改情况

（一）精准扶贫政策跟踪审计存在问题

通过对2016年第二季度至2020年第一季度与精准扶贫政策跟踪审计有关的16份审计结果公告进行分析，精准扶贫政策跟踪审计发现问题主要集中在扶贫政策落实不到位、扶贫资金使用、扶贫项目建设、数据信息统计不准确、脱贫成效不实5个方面。通过对问题的公布次数进行统计，总共16份公告，在政策落实、资金使用和项目建设三方面的结果公告次数均达到14次以上，这些问题呈大面积、经常性发生，屡审屡犯问题较为严重。加上整改与问责力度不足，使得跟踪审计的结果未能充分运用，不利于精准扶贫政策真正发挥效益。基于此，本文主要从政策、资金、项目、整改与问责几个角度去分析精准扶贫政策跟踪审计中存在的问题。

1.精准扶贫政策落实方面。精准扶贫政策的落实应沿着政策和资金两条主线，促进产业扶贫、异地搬迁扶贫、金融扶贫等政策措施发挥实效。揭露和查处不作为、乱作为现象，推动整改问责，牢固树立脱贫实效导向，促进提高脱贫成效。扶贫政策落实方面问题资金55.9亿元，主要有金融扶贫、产业扶贫、交通扶贫、健康扶贫、教育扶贫、异地扶贫搬迁等政策，通过对各个政策涉及的违规资金进行汇总发现，导致扶贫政策落实不到位占比较高的有两个方面，一是金融扶贫政策违规资金22.32亿元，占扶贫政策方面违规金额的比例高达40%，二是产业扶贫政策16.51亿元，占比为29.5%，本文主要围绕以上两方面进行分析。金融扶贫政策具体表现为金融服务覆盖率低、不能满足用户需求，贷款利率高；扶贫小额信贷“户贷企用企还”；贫困户未真正享受到小额贷款优惠政策等。产业扶贫政策具体表现为项目覆盖的贫困人口比重低，未向贫困户分红、将产业扶贫资金用于其他项目、没有制定明确的利益联结机制等。

2.扶贫资金使用方面。在扶贫资金使用上，涉及总违规金额33.68亿元，发现的主要问题有扶贫资金闲置、用于非扶贫领域、违规发放补贴、套取骗取资金、管理不规范、违规收费六个方面。对各个问题涉及的违规金额进行分析，发现扶贫资金闲置以及资金用于非扶贫领域占比最大，涉及金额为22.7亿元和8.59亿元，分别占违规金额的67.4%和25.5%；违规发放补贴、骗取套取扶贫资金1.93亿元，占违规金额的5.73%。其他问题涉及资金占比较小，此处就不做分析。扶贫资金本是用于贫困地区脱贫致富的“救命钱”，如今却大量处于“沉睡”状态，大批量的扶贫资金闲置甚至被违法违规使用，造成了资金的浪费，进一步影响了国家重大政策措施的实施效果。

3.扶贫项目建设方面。依据《中央财政专项扶贫资金管理办法》（财农〔2017〕8号），扶贫项目的选择必须要因地制宜，高质量的扶贫项目能激发贫困户干事创业的激情，让其学到本领进而增加收益。通过国家资金扶持，加大对扶贫项目建设的投入力度，资金的投入与项目所需相匹配，才能保障扶贫资金发挥最大效益。

扶贫项目建设领域发现违规金额37.48亿元，主要存在项目管理不规范、项目闲置或效益不佳、项目进展缓慢、损失浪费、多计工程款五方面的问题。对违规金额进行梳理，发现管理不规范是存在问题金额占比最大的，涉及12.73亿元，占违规金额的33.96%，损失浪费问题和项目闲置或效益不佳分别为9.94亿元和7.64亿元，占比是26.52%和20.39%。问题表现在招投标不规范、违规转包、无资质个人或单位借用其他企业资质承揽扶贫项目等，未按工期完成扶贫项目的建设，对建成的项目没有及时利用，造成闲置浪费，没有达到扶贫项目的预期效益。

4.整改问责方面。审计整改过程的跟踪和评价流于形式，警示作用发挥不强，审计事后问责机制不健全，对审计问责的公告也比较少，16份公告中总共涉及问责122人次，问责方式以诫勉谈话为主，开除党籍次之，还有部分的党内警告及极少数的立案调查和免职处分，问责力度不大，影响精准扶贫政策落实跟踪审计的威慑力，未能充分发挥其应有的溢出效应。

“边审边改”难以落实，“屡审屡犯”仍未解决，问题整改方面缺乏强制性及威慑力，审计是在揭示问题，但最终目的是为了整改，而每个季度的审计公告整改的披露力度欠缺，问责机制不完善，对违法违规现象的处罚力度太小，整改过程流于形式，达不到真正的整改效果和目的。揭示问题是手段，重点在于整改是否到位。步入脱贫成果巩固时期，汲取精准扶贫政策跟踪审计整改好的经验做法，巩固扶贫成果，助力乡村振兴。

（二）精准扶贫政策跟踪审计整改成功经验借鉴

1.盘活闲置资金方面。制定扶贫资金统筹整合实施办法，相关部门要加快资金下拨，强化扶贫资金的统筹盘活使用。将盘活资金用于危房改造、易地扶贫搬迁、产业扶贫等重点项目的建设，确保闲置资金在扶贫工作中发挥最大效用。明确每笔资金的用途，扶贫资金使用应保证符合政策要求，使用范围不越“红线”一步。结合当地实际，精准使用，创新方式方法。积极督促各相关部门，找出造成资金闲置的原因，并按照对应的项目，逐项制定整改措施，加大整改力度，并跟踪整改过程，确保闲置資金能快速、全面、彻底的发挥效益。

2.扶贫政策落实方面。整改任务要落实到责任单位、责任人，通过各职能部门沟通协调，加强信息数据共享和横、纵向比对，保证数据的真实性和准确性，通过查看建档立卡系统数据，摸清贫困受助对象，并在系统中标识，核实符合补助政策贫困人数，积极筹措资金，向贫困人口补发受助金，并依托补贴信息系统，动态管理补贴的发放工作。印发各类扶贫政策的通知，对扶贫政策落实工作提出了明确的要求。

3.规范和追回违规使用资金方面。明确、厘清资金的基数、分发情况，依照资金使用类别，具体到项目、人员，对政策制度贯彻落实、资金下划、拨付和使用等环节的资金使用管理情况进行全面监管，及时回收违规使用资金，改变资金使用项目，确保每一项资金都落到实处；加以规范资金账务监管，发现问题后，由相关部门挂牌督办，做到早发现，早整改；及时完善扶贫资金管理使用制度，确保资金有效使用，发挥扶贫资金的效益最大化。

4.出台或完善扶贫规章制度数量方面。全面制定相关违规使用扶贫资金整改工作方案，持续建立健全整改长效机制，明确扶贫政策跟踪审计的整改主体责任。以相关审计单位工作开展反馈问题为抓手，制定完善相关法律法规制度，进一步促进扶贫政策、扶贫资金落实到位。同时需要研发相关审计整改管理平台软件，建立整改清单和台账，规范制度化相关审计整改检查督查，对账销号，推动审计整改工作规范化、制度化、常态化。

5.加快和完善项目建设方面。对未按时完工或超过项目建设期，导致项目进展缓慢的，要进一步追究项目主管单位的责任，采取倒排工期或者将工程进度与奖惩考核挂钩等推动措施，对项目完工时限作出明确要求，加快推进扶贫项目建设。分解落实整改责任，优化资金审批拨付机制，加快项目资金拨付进度，完善相关配套设施。建立扶贫、发展改革、规划等多部门协调机制，优化扶贫项目审核流程，加强对扶贫项目收益分红情况的监督，确保项目尽快发挥效益。

四、巩固拓展脱贫攻坚成果并优化跟踪审计路径

（一）完善审计结果公告，加大对整改问责的披露力度

制定标准的审计结果公告框架，对公告的内容尽可能的细化，完善公告文本结构，厘清各个问题的归类，有利于公告使用者获取需要的信息，缩短审计结果公告发布日与审计问题发现日之间的时间间隔，保证政策跟踪审计的及时性，以提高审计公告的公信力和权威性。从审计制度本身看，揭示问题是手段，重点在于整改是否到位。加大整改问责的披露，明确整改时间，充分保障公众的知情权和监督权，为公众提供监督的途径，有利于促进审计结果的转化应用，推动审计整改，助力脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴的有效衔接。

（二）加强审计信息化建设，创建信息交流平台

习近平总书记强调，要坚持科技强审，加强审计信息化建设。信息化程度提高，通过系统平台可以进行实时的数据共享，即使在疫情期间，也不会影响审计结果的公布，具有一定的时效性。同时，信息化审计也能提高审计效率，确保精准扶贫工作更加精准。建设精准扶贫大数据平台，能够全面核实、更正贫困对象信息，定期实时更新信息系统，实现数据最新、最细、最全面化，统筹各个部门之间数据信息，互通共享共用，实现脱贫攻坚与乡村振兴无缝对接。不断升级完善系统，使其成为巩固脱贫成果政策落实中的有力武器，啃下扶贫的“硬骨头”，强力助推乡村振兴战略的实施。

（三）加强审计整改工作，促进审计成果运用

扶贫政策落实、扶贫资金使用及项目建设这几方面仍存在比较突出的问题，审计从源头查出问题，责任主体就要从根源解决问题。要完善审计部门整改落实机制，坚持边审边改，将审计整改贯穿审计全过程；健全整改工作考核机制，统筹协调各部门形成监督合力，加大对整改的督查力度，依据审计整改的结果，对领导干部进行考核、任免及奖惩，更好发挥审计问责作用；加大审计结果公开制度，审计署可以定期对审计问责与整改结果进行补充公告，督促审计整改工作在规定时间内整改到位，增强审计的威慑力。

（四）加强绩效审计力度，助力提高扶贫成效

加强扶贫绩效审计力度，完善绩效审计评价体系。贫困受益主体完全独立于精准扶贫政策制定、资金分配与管理部门之外，对各种违法违纪问题的感知最清楚、最直接，充分调动贫困户参与精准扶贫政策跟踪审计的积极性，能够更清楚的了解到扶贫政策是否达到了预期成效。将衡量贫困户脱贫成效的指标纳入评价体系，从扶贫政策的落实、扶贫资金的使用和扶贫项目的建设几方面着手，强化审计结果的运用，推进扶贫政策发挥实效。

（五）加强党风建设，增强审计人员党性素养

坚持和加强党对审计工作的集中统一领导，在党纪的要求下，审计工作有序开展，党员干部要体现出对党的忠诚和对人民群众的担当，在精准扶贫跟踪审计工作中践行党性和作风，要具备“群众利益无小事”的理念，确保精准扶贫各项政策措施落到实处，真正的贯彻落实全心全意为人民服务的根本宗旨，对精准扶贫要有深层次的理解，扶贫不是简单的送财送物，而是真正的为老百姓做实事、谋幸福，用实际行动去诠释党性，加强党风建设，提高审计人员的党性素养，更好的去完善巩固脱贫成效的各项政策措施。

五、结语

2021年作为“十四五”的开局之年，已经进入脱贫成果巩固阶段，本文借鉴精准扶贫政策跟踪审计的成功经验，通过对跟踪审计的路径优化，助推脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴有效衔接，为全面实施乡村振兴战略提供有益的借鉴。通过审计工作推动农村发展由脱贫攻坚向乡村振兴平稳过渡，确保高效率、高质量的实施乡村振兴战略。

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（作者单位：西京学院会计学院）

责任編辑：李政