锡林郭勒盟草原生态保护补助奖励政策效益评价

丁 凌，翁 杰，贾卫国

（南京林业大学 经济管理学院，南京 210037）

1 问题的提出

在第一轮草原生态补奖政策（2011—2015年）实施之后，初步实现草畜平衡，草原生态恶化现象有所缓解。根据草场生态功能恢复情况，继续实施禁牧或者转入草畜平衡管理，即新一轮草原生态补奖（2016—2020年）进一步开展。有研究表明两轮草原生态补奖政策实施期结束之后，草场生产力有所提升，超载率有所降低，牧区产业升级，牧民对于政策的响应程度决定了政策实施的效果，提高当地农牧民的收入水平，兼顾产业经济发展与生态建设[1-2]。实施过程中发现由于相关部门监管难度较大，存在实际草场载畜过多等现象，草原生态补奖政策对牧民减畜行为存在一定的激励效应，但也受到牧民心理载畜量与规定之间差异的影响[3]，因此有地区利用部分资金种植人工草地、提倡棚圈饲养方式，促进产业升级，做到生态恢复的同时保护区农牧民收入有所增加[4-6]，但也有学者认为人工饲草导致部分农户由种粮改为种草导致收入降低，农户外出务工人数并未受到政策影响[1]。以上分析可以看出，学术界就从草原生态补奖政策的实施的问题、牧民满意度以及政策的实施效果等方面已有大量研究，但多针对某一方面进行研究，本文试图从生态、经济及社会效益三方面运用层次分析法综合评估政策实施效果，通过选取指标的变化反映这方面发展状况，指出亟待完善的地方，对补奖政策的实施提出相关建议，以期草原生态修复工作尽早完成，草原生态系统能够可持续发展。

2 研究思路与方法

2.1 研究思路

草原生态补奖政策的实施首先强化了地方政府和牧民对草原生态保护建设的信心和生态保护意识，使天然草原植被得到休养生息；其次，发放生态补助金增加了牧民的收入并使得农户收入多元化，牧民的消费性支出增加；最后，农民因为放牧减少，参加农业科技培训的积极性显著增加，逐渐懂得畜牧业生产经营方式转变，从传统放牧转向舍饲养殖，进而推动了牧区产业结构转变，实现农业生态化发展[1，6-9]，综合来看可以将草原生态补奖政策的实施效果分为三个维度，即从生态、经济、社会三个层面对草原生态补奖政策的效益提出假设，分别为生态效益最佳，经济效益次之，社会效益微弱。生态效益由于政府及农户的高度重视，效果理应最为明显，农民通过政策的实施努力改变原有生活模式探索收入来源，需要一定的摸索时期，因此经济效益次之，整个牧区产业结构的转变需要投资者、政府、牧民等多方协调达成一致，建设周期较长，因此社会效益最弱。

本文以锡林郭勒盟10个牧业旗县即锡林浩特市、阿巴嘎旗、苏尼特左旗、苏尼特右旗、东乌珠穆沁旗、西乌珠穆沁旗、镶黄旗、正镶白旗、正蓝旗和乌拉盖（简称分别为锡市，阿旗，东苏镇，西苏镇，东乌镇，西乌镇，黄旗，白旗，蓝旗，乌拉盖）为研究样本，数据源于锡林郭勒盟统计局及其各旗县统计年鉴。从经济、生态和社会效益三方面出发，对比分析草原生态保护补助奖励政策实施第一阶段和第二阶段的效益变化，对其效益情况利用层次分析法进行分析。

2.2 方法

2.2.1 评价指标分析

①生态层面指标。草地生长面积的增减是草原生长状况最为直接的反映，影响草地载畜量的因素有牧草种类、质量、产量等，因此草地载畜量可以间接反映草原植被恢复状况，在北方水资源匮乏，获取水资源的重要途径是降水，且草原植被覆盖度、高度、产草量与当年降雨量相关性比较大[7]，水热不均衡将造成极度干旱，导致生态系统变得脆弱，此外，大风侵蚀土壤植被，影响牧草光合作用，草原生长缓慢。

②经济层面指标。由于牧民们的耕地面积较小，粮食作物基本用于满足家庭日常生活需求，较少出售，所以牧民的种植业收入较少，主要依靠畜牧业收入（卖牲畜、奶、皮毛等）维持生计，相比起牛羊等家禽，养马的经济用途可以更为多样诸如参加赛马比赛以及旅游景点供游客体验。

③社会层面指标。草原生态恶化的主要原因是草场超载率过高，而超载率与草场资源占有率呈反向关系[11]，因此国外通过发放生态补偿从而提高农民综合收入以及宏观调节农产品供需，促进产业结构升级，生态可持续发展[12]。草原生态补奖金增加了农民收入，减轻农民生存压力，对养畜的需求降低。但草场面积大，载畜量自然增加，牲畜存栏量会增加，从事畜牧业的人数越多，家庭牧业收入越大。

2.2.2 建立层次结构

层次分析法一般可分成目标层、准则层、指标层3个层次。综合上述指标分析，本次研究所构造的层次结构如下表1所示。

表1 层次结构

2.2.3 构造判断矩阵

判断矩阵的构造一般采用1－9标度法对各因素进行赋值，具体构造结果如下表2所示。

表2 判断矩阵

2.2.4 一致性检验

计算判断矩阵的特征值和特征向量，并将特征权向量归一化，判断矩阵最大特征值max的归一化特征权向量反应了各因子对某因素的影响权重，即单序权值。

计算一致性指标CI，。

根据RI值查找平均随机一致性指标，对应指标如下表3所示。

表3 一致性指标

计算一致性比例CR，，当CR<0.1时，判断矩阵的一致性是可以接受的。

以上所介绍的是计算权重的原理及步骤，具体的计算过程由yaahp完成。关于各个旗县的权重计算过程，由于篇幅有限，就不做详细介绍。

建立多层次的判断矩阵，判断矩阵的确立主要运用了专家打分法，10位对锡林郭勒盟草原相关领域有研究的专家分别对表1的12个指标进行了打分，为了提高权重的准确性通常采用各层指标两两比较的方法来确定权重，结果如下。

表4 A-B的判断矩阵

计算得A-B的判断矩阵λmax3.0536，CR=0.0516<0.1，其余判断矩阵不详细展开，B1-C判断矩阵的λmax=3.0291，CR=0.0279<0.1，B2-C的判断矩阵的λmax=6.4745，CR=0.0753<0.1，B3-C的判断矩阵的λmax=3.0536，CR=0.0516<0.1

综上CR都通过了一致性检验，所取的数值是合理的，其中Wi是各个指标对于上一层所占的权重。

2.2.5 加权分值的计算

在按上述步骤计算各旗县各个时间段各要素所占的权重后，再依据各旗县及锡林郭勒盟统计局数据，进行排序，计算各个旗县所得的评分及各个旗县的加权总分。

表5 评分表

加权总分=，其中，为低i个指标组合的权重值，为第i个指标的得分。

3 经济生态社会效益评价

3.1 经济效益的评价

由表6可知，在草原生态保护补奖政策实施第二阶段，50%的样本县的经济效益加权总分分数提高，即经济水平普遍存在提高的情况。其中，受政策影响最大的两个县是阿旗和乌拉盖。

表6 2011—2015年与2016—2020年草原生态保护补助奖励政策经济效益评价

对于阿旗而言，加权总分上升了2.633 6，经济效益方面有一定程度的提高。其中畜牧业生产总值的权重有所增加，分数未出现变化，第二项分值上并未发生变化，但权重有所提高。牲畜的存栏数虽然在权重上下降了，但是分值上升了7分，抵消了权重下降带来的影响。从政策的实施上来说，畜牧业总值和牧民人均可支配收入权重的上升体现了政策的有效性，是合理的。

对于乌拉盖，其加权总分下降了2.041 2，其三项观测指标的权重变动并不是很大，加权总分下降动力的主要来源于第一项畜牧业总值分值的下降。

由此可见，在经济效益方面，锡林郭勒盟部分地区在政策实施的第一阶段与第二阶段的表现不一，地区的经济效益在第二阶段相较于第一阶段得到了提高。

3.2 生态效益的评价

由表7数据可知，在草原生态补奖政策实施第二阶段，锡林郭勒盟地区的生态效益的加权总分得到提高，即该地区的生态效益得到了改善，受政策影响最大的两个县为东苏和乌拉盖。

表7 2011—2015年与2016—2020年草原生态保护补助奖励政策生态效益评价对比分析

对于乌拉盖而言，其加权总分上升1.67，从各个观测指标的所占的权重上来说，除第一项草地面积和第五项降水量的权重有所上升外，其余各个指标的权重和分值并未发生大的上升变化，其加权总分的上升动力的主要来源是第二项的草场载畜量分值，上升了9分，同时草场载畜量的所占的权重相较于其他指标所占的权重是较大的。

而对于东苏而言，其加权总分下降了0.91，从权重上来看，其下降的动力来源主要来自于分值的下降，当然，其草地面积以及草场载畜量权重的提升也反映了政策的的有效性。

3.3 社会效益的评价

通过表8的数据，社会效益的加权总分上升了1.4988，可见在第二阶段锡林郭勒盟的社会效益得到了提高，其中受政策影响最大的两个县为乌拉盖和西苏。

表8 2011-2015年与2016-2020年草原生态保护补助奖励政策社会效益评价对比

西苏其加权总分上升了0.645 8，上升的幅度并不大，转移性收入的得分虽然下降9分，但是牧区从业人数的得分上升7分，且权重上升0.083 1，最后一项实有畜圈面积的权重的上升也抵消了第一项分值下降带来的影响。

对于乌拉盖而言，其加权总分了1.931 8，下降幅度较大，与西苏上升的原因一样，乌拉盖地区的下降动力也来源于第二项分值的的下降和第三项权重的下降。

3.4 三大效益对于政策的影响分析以及结论

从表9中就可以看出来在政策实施第二阶段，锡林郭勒盟地区的经济效益，生态效益和社会效益都得到了提高，其中生态方面的改善是最多的，而经济方面的改善次之，最后社会效益得到微弱提高。部分地区在政策实施第二阶段加权总分相较于以前出现了下滑现象，这主要是两个原因，一是外部地区竞争力的加强，二是地区未能制定适宜的政策实施方案，可能存在补助金发放不完全等政府不作为现象。

表9 三大指标的综合对比

综上可得出结论：①在政策实施第二阶段，锡林郭勒盟地区的经济效益，生态效益和社会效益普遍得到了提高。②总体而言，在政策实施第二阶段，锡林郭勒盟地区的生态效益效果显著，经济效益次之，社会效益上升微弱。

4 草原生态补奖政策实施对策建议

4.1 因地制宜制定政策，避免盲目

草原生态补奖政策的实施依旧要坚持具体问题具体分析的思路，虽然在上述的效益中绝大部分地区的效益是处于上升阶段的，但依旧有一些地区的部分效益是处于下降的，我国草原面积辽阔，且草地类型众多，因此各地政府在施行政策的过程当中，一定要做到因地制宜，不可盲目推进，治理过程要走善治之路[12]。

4.2 推进相关法律法规的完善，强化监管体系

政策的落实是需要法律法规的保障，现在正处于草原生态补奖政策的第二阶段，从相关数据来看，完善的法律法规体系对切实落实政策，保障牧民的核心利益非常必要。应建立相关的监察体系，实时监督政策实施效率，明确各级政府的职责。同时，当地政府也应当出台相应的监督机制，使牧民与政府，牧民与牧民之间相互监督。

4.3 拓宽补偿资金渠道，加大补偿力度

首先发挥企业、社会组织的带动作用，通过多元主体协同作用使牧区的资金来源多元化[13]，针对部分牧民认为补偿资金少的情况，可以设置专门的草原生态补偿基金项目，通过投资或者捐赠的方式来进行资金的筹集工作，适当提高牧民的补贴标准。其次可以设置专门资金支持牧区建设，发挥当地的资源优势，发展生态旅游业，让更多的游客感受草原生态美同时，草原牧区得到发展，牧民得到切实的收益。