适用、行为与后果—新修订《档案法》法律规范分析解读★

任琼辉 吴雁平

（1.中国人民大学信息资源管理学院 北京 100872；2.开封市档案馆 开封 475000）

自2020年6月20日新修订《档案法》（以下简称《档案法》）颁布后，学界通过解读《档案法》主要内容[1][2][3]，审视档案事业发展与《档案法》的关系[4][5]，分析《档案法》的特点[6][7]，思考《档案法》域外适用问题[8]，探究档案监管执法[9][10]，关注档案开放利用[11]等诸多方面以《档案法》为对象进行研究。以上多角度的剖析，为多方面、多视角、深层次了解《档案法》提供了有益帮助。而目前尚未有研究从法律构成的三个要素——法律适用条件、行为模式、法律后果来分析《档案法》，本文试图分别分析《档案法》的三个构成要素，以期为法律实践领域提供指导。

1 《档案法》的适用条件

1.1 法律适用条件

法律中关于适用该规则的条件的规定，即法律规则在什么时间、空间对什么人适用以及在什么情境下对人的行为有约束力的问题。其包含两个方面：第一，法律规则的适用条件，其内容是法律规则在什么时间生效，在什么地域生效以及对什么人生效等；第二，行为主体的行为条件，其往往是法律关系产生、变更或消灭的事实规定。其内容包括：行为主体的资格构成：行为主体的国籍、权利能力、行为能力、免责条件等。行为的情境条件：行为的时间、地点、程序和状态等。[12]

1.2 《档案法》适用条件梳理

每一个行为准则都是在具备一定条件或出现某种情境时才适用的。例如：《民法通则》第二十条规定：“公民下落不明满2年的，利害关系人可以向人民法院申请宣告他为失踪人。”在这里，“公民下落不明满2年的”的规定就是假定部分。假定部分规定的是行为准则适用的条件，如果该条件不明确，行为准则就不可能正确适用。所以，在立法技术上对假定部分最主要的要求是明确。另外，全面也是对假定部分的要求，在假定部分设计过程中，应当将本法案所调整的社会关系中可能出现的事实尽可能考虑周全，这样才能更全面、有效地引导、规范人们的社会行为。表1梳理了《档案法》的条件性法律条文。

表1 新版《档案法》条件性法律条文

14 三 二十二 第一、二、三款非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案，对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的，档案所有者应当妥善保管。对保管条件不符合要求或者存在其他原因可能导致档案严重损毁和不安全的，省级以上档案主管部门可以给予帮助，或者经协商采取指定档案馆代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以依法收购或者征购。前款所列档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者转让。严禁出卖、赠送给外国人或者外国组织。向国家捐献重要、珍贵档案的，国家档案馆应当按照国家有关规定给予奖励。15 三 二十三 第二、三款国有企业事业单位资产转让时，转让有关档案的具体办法，由国家档案主管部门制定。档案复制件的交换、转让，按照国家有关规定办理。16 三 二十四 第一款档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织委托档案整理、寄存、开发利用和数字化等服务的，应当与符合条件的档案服务企业签订委托协议，约定服务的范围、质量和技术标准等内容，并对受托方进行监督。17 三 二十五属于国家所有的档案和本法第二十二条规定的档案及其复制件，禁止擅自运送、邮寄、携带出境或者通过互联网传输出境。确需出境的，按照国家有关规定办理审批手续。18 四 二十七县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放。经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于二十五年向社会开放；涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，可以多于二十五年向社会开放。19 四 二十八 第二、三款单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案。档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人。利用档案涉及知识产权、个人信息的，应当遵守有关法律、行政法规的规定。20 四 二十九机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他工作的需要，可以按照国家有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。21 四 三十馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见。22 四 三十一向档案馆移交、捐献、寄存档案的单位和个人，可以优先利用该档案，并可以对档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当予以支持，提供便利。

23 四 三十二 第一款属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布；未经档案馆或者有关机关同意，任何单位和个人无权公布。非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案，档案所有者有权公布。24 五 三十七 第二款 电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。25 五 三十九 电子档案应当通过符合安全管理要求的网络或者存储介质向档案馆移交。26 六 四十二至四十七 本章全部内容。27 七 四十八至五十一 本章全部内容。28 八 五十三 本法自2021年1月1日起施行。

1.3 《档案法》适用条件分析

对《档案法》法律条件性法律条文梳理，发现《档案法》条件性法律条文涉及了全部章节，共计36条法律条文，见表1。

首先，就法律规则的适用条件而言，《档案法》的生效日期为2021年1月1日，适用地区为中华人民共和国境内，适用对象为国家机关、企事业单位、团体和组织和个人。

其次，就行为主体的行为条件而言，《档案法》几乎每一章节都涉及法律适用条件。其中第一章总则，第二、四、五、七条分别明确了法律适用的活动，档案工作的原则，明确各相关主体保护档案的义务及依法利用档案的权利，以及对档案工作中作出突出贡献的单位和个人基于奖励等。第二章档案机构及其职责，第八、九、十、十一条分别明确不同档案主管部门负责行政区域内档案行政管理责任范围，明确各单位在档案管理方面的责任，明确中央和县级以上地方各级各类档案馆的性质及其职责，明确档案工作人员应具备的条件及档案专业人员可以评定专业技术职称等。第三章档案的管理，分别规定建立档案工作责任制、明确档案的归档范围、应当归档的材料移交、档案馆与其他保存档案的文化机构之间的档案管理责任及利用协作要求，涉密档案管理的管理要求，非国有档案管理，国家档案主管部门制定档案转让办法，档案外包服务规定，以及对国家和社会有保存价值等档案档案及其复制件的出境规定。第四章档案的利用和公布，分别规定了县级以上各级档案馆的档案开放要求，开放档案利用条件，未开放档案利用条件，档案开放审核，档案优先利用条件，各档案所有者公布权等。第五章档案信息化建设，第三十七条第二款明确电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用，第三十九条明确电子档案应当通过符合安全管理要求的网络或者存储介质向档案馆移交。第六章监督检查，第四十二至四十七条规定了监督检查事项，明确监督检查的主体、对象和依据，规定监督检查的事项，确立消除安全隐患的机制，建立档案违法行为的举报制度，明确公正执法的要求等。第七章法律责任，本章第四十八至五十一条全部内容规定了档案违法行为的类别，对不同违法主体、违法行为分别予以处罚的具体内容。

2 《档案法》的行为模式

行为模式是法律规范中规定行为准则的那部分内容，是法律规范的主要内容。法律规则中关于行为的规定，即法律关于允许做什么、禁止做什么和必须做什么的规定，它是从人们大量的实际行为中概括出来的法律行为要求。

根据行为要求的内容和性质不同，法律规则中的行为模式分为三种：第一，可为模式，对应授权性法律规则；第二，应为模式，对应命令性法律规则；第三，不得为模式，对应禁止性法律规则。而命令性法律规则和禁止性法律规则合称为义务性法律规则。

按照以上逻辑可知《档案法》的行为模式可分为以下三种：可为模式、应为模式、勿为模式。

2.1 可为模式

可为模式又称授权模式，也就是规定人们在一定的条件下可以做什么，可为模式对人们行为的规范是不确定的，它允许人们自由地选择为或不为。例如，宪法规定公民有宗教信仰自由，对这项宪法赋予公民的基本权利，每个公民都有权行使，但也有权放弃。当公民选择行使这项权利时，法律则保障由此产生的合法权益不受侵犯。在具体条文中常见的用语有：“可以……”“有权……”“有……权利”“不受……侵犯”等等。授权模式又可细分为鼓励性和授权性两种。表2为新版《档案法》授权性法律条文梳理。

表2 新版《档案法》授权性法律条文

7 二 二十二 第一、二款非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案，对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的，档案所有者应当妥善保管。对保管条件不符合要求或者存在其他原因可能导致档案严重损毁和不安全的，省级以上档案主管部门可以给予帮助，或者经协商采取指定档案馆代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以依法收购或者征购。前款所列档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者转让。8 四 二十七县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放。经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于二十五年向社会开放；涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，可以多于二十五年向社会开放。国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案。9 四 二十八单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案。档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人。10 四 二十九机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他工作的需要，可以按照国家有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。11 四 三十一向档案馆移交、捐献、寄存档案的单位和个人，可以优先利用该档案，并可以对档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当予以支持，提供便利。12 四 三十二 第一款属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布；未经档案馆或者有关机关同意，任何单位和个人无权公布。非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案，档案所有者有权公布。13 四 三十四国家鼓励档案馆开发利用馆藏档案，通过开展专题展览、公益讲座、媒体宣传等活动，进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义教育，传承发展中华优秀传统文化，继承革命文化，发展社会主义先进文化，增强文化自信，弘扬社会主义核心价值观。14 五 三十七 第二款 电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。15 五 三十八 国家鼓励和支持档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织推进传统载体档案数字化。16 五 三十九 第三款 档案馆可以对重要电子档案进行异地备份保管。

17 六 四十二档案主管部门依照法律、行政法规有关档案管理的规定，可以对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的下列情况进行检查：（一）档案工作责任制和管理制度落实情况；（二）档案库房、设施、设备配置使用情况；（三）档案工作人员管理情况；（四）档案收集、整理、保管、提供利用等情况；（五）档案信息化建设和信息安全保障情况；（六）对所属单位等的档案工作监督和指导情况。18 六 四十三档案主管部门根据违法线索进行检查时，在符合安全保密要求的前提下，可以检查有关库房、设施、设备，查阅有关材料，询问有关人员，记录有关情况，有关单位和个人应当配合。19 六 四十六 任何单位和个人对档案违法行为，有权向档案主管部门和有关机关举报。

由表2可知，《档案法》中授权性法律条文包含了第一、二、四、五、六章的19条条文。《档案法》中可为模式主要法律用语为：“享有……权利”“鼓励……”“授权……”“有权……”“可以……”，而以“可以”使用次数最多。其中可为模式主要包含内容如下：

（1）明确档案相关权力。第一，明确档案利用权，规定“一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务，享有依法利用档案的权利”；第二，明确档案公布权，规定“属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布；未经档案馆或者有关机关同意，任何单位和个人无权公布。非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案，档案所有者有权公布”。第三，明确档案违法行为举报权，规定“任何单位和个人对档案违法行为，有权向档案主管部门和有关机关举报”。

（2）鼓励相关主体参与档案工作。具体表现为，鼓励档案学研究与技术创新，鼓励社会力量参与和支持档案事业发展，鼓励其他档案馆向社会开放档案。如《档案法》第一章第六条第一、第三款规定：“国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新，促进科技成果在档案收集、整理、保护、利用等方面的转化和应用，推动档案科技进步。国家鼓励和支持在档案领域开展国际交流与合作。”第七条第一、二款规定：“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展。对在档案收集、整理、保护、利用等方面做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。”第四章第二十七条规定：“国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案。”三十四条规定：“国家鼓励档案馆开发利用馆藏档案，通过开展专题展览、公益讲座、媒体宣传等活动，进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义教育，传承发展中华优秀传统文化，继承革命文化，发展社会主义先进文化，增强文化自信，弘扬社会主义核心价值观。”第五章三十八条规定“国家鼓励和支持档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织推进传统载体档案数字化。”

（3）明确授权档案行为。授权行为是档案可为模式中最为多的，几乎包含了档案工作的方方面面，如档案馆除了移交接收档案外，还可以通过接受捐献、购买、代存等方式收集档案；博物馆、图书馆、纪念馆等单位保存的文物、文献信息同时是档案的，可以由以上单位自行保管，但在档案的利用方面互相协作，以上单位可以相互交换重复件、复制件或者目录，联合举办展览，共同研究、编辑出版有关史料；非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案，对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的，当保管条件不符合要求或者存在其他原因可能导致档案严重损毁和不安全的，省级以上档案主管部门可以给予帮助，或者经协商采取指定档案馆代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以依法收购或者征购。同时，这些档案所有者可以向国家档案馆寄存或者转让；虽然《档案法》规定档案的封闭期已经缩短至二十五年，但是经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于二十五年向社会开放，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，可以多于二十五年向社会开放；单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案。档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉；当经济建设、国防建设、教学科研和其他工作的需要，利用主体可以按照国家有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案；向档案馆移交、捐献、寄存档案的单位和个人，可以优先利用该档案，并可以对档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见；明确电子档案与传统载体档案具有同等效力，电子形式可以作为凭证；档案馆可以对重要电子档案进行异地备份保管；档案主管部门依照法律、行政法规有关档案管理的规定，可以对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的六种情况进行检查；档案主管部门根据违法线索进行检查时，在符合安全保密要求的前提下，可以检查有关库房、设施、设备，查阅有关材料，询问有关人员，记录有关情况。

2.2 应为模式

应为模式又称义务模式。也就是要求人们在一定的条件下应当或必须作出某种行为，行为人无权选择为或不为。在具体条文中常见的用语除“必须”“应当”外，还有“有义务……”“有……义务”“有责任……”等等。“必须”和“应当”两词并无实质上的不同，只是习惯理解上的语气上的一种差别，有些人把“应当”理解为“可以”，这种理解是不对的。表3为新版《档案法》义务性法律条文梳理。

表3 新版《档案法》义务性法律条文

6 二 十一 第二款 档案工作人员应当忠于职守，遵纪守法，具备相应的专业知识与技能。7 三 十二按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度。8 三 十三 第一款直接形成的对国家和社会具有保存价值的下列材料，应当纳入归档范围：（一）反映机关、团体组织沿革和主要职能活动的；（二）反映国有企业事业单位主要研发、建设、生产、经营和服务活动，以及维护国有企业事业单位权益和职工权益的；（三）反映基层群众性自治组织城乡社区治理、服务活动的；（四）反映历史上各时期国家治理活动、经济科技发展、社会历史面貌、文化习俗、生态环境的；（五）法律、行政法规规定应当归档的。9 三 十四 第一款 应当归档的材料，按照国家有关规定定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理。10 三 十五 第一、二款机关、团体、企业事业单位和其他组织应当按照国家有关规定，定期向档案馆移交档案。11 三 十六机关、团体、企业事业单位和其他组织发生机构变动或者撤销、合并等情形时，应当按照规定向有关单位或者档案馆移交档案。12 三 十九 第一、二款档案馆以及机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构应当建立科学的管理制度，便于对档案的利用。经档案馆同意，提前将档案交档案馆保管的，在国家规定的移交期限届满前，该档案所涉及政府信息公开事项仍由原制作或者保存政府信息的单位办理。移交期限届满的，涉及政府信息公开事项的档案按照档案利用规定办理。档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当建立健全档案安全工作机制，加强档案安全风险管理，提高档案安全应急处置能力。13 三 二十 涉及国家秘密的档案的管理和利用，密级的变更和解密，应当依照有关保守国家秘密的法律、行政法规规定办理。14 三 二十二 第一、第三款非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案，对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的，档案所有者应当妥善保管。向国家捐献重要、珍贵档案的，国家档案馆应当按照国家有关规定给予奖励。15 三 二十四档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织委托档案整理、寄存、开发利用和数字化等服务的，应当与符合条件的档案服务企业签订委托协议，约定服务的范围、质量和技术标准等内容，并对受托方进行监督。受托方应当建立档案服务管理制度，遵守有关安全保密规定，确保档案的安全。

16 三 二十六国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制。档案馆应当加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用，为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持。17 四 二十七 县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放。18 四 二十八 第一、三款档案馆应当通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录，不断完善利用规则，创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平，积极为档案的利用创造条件，简化手续，提供便利。利用档案涉及知识产权、个人信息的，应当遵守有关法律、行政法规的规定。19 四 三十一向档案馆移交、捐献、寄存档案的单位和个人，可以优先利用该档案，并可以对档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当予以支持，提供便利。20 四 三十三 第一至三款档案馆应当根据自身条件，为国家机关制定法律、法规、政策和开展有关问题研究，提供支持和便利。档案馆应当配备研究人员，加强对档案的研究整理，有计划地组织编辑出版档案材料，在不同范围内发行。档案研究人员研究整理档案，应当遵守档案管理的规定。21 五 三十五 第一、二款各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用。档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当加强档案信息化建设，并采取措施保障档案信息安全。22 五 三十六 第一款机关、团体、企业事业单位和其他组织应当积极推进电子档案管理信息系统建设，与办公自动化系统、业务系统等相互衔接。23 五 三十七 第一款 电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。24 五 三十八 已经实现数字化的，应当对档案原件妥善保管。25 五 三十九 第一、二款电子档案应当通过符合安全管理要求的网络或者存储介质向档案馆移交。档案馆应当对接收的电子档案进行检测，确保电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性。26 五 四十 有条件的档案馆应当建设数字档案馆。27 六 四十四档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织发现本单位存在档案安全隐患的，应当及时采取补救措施，消除档案安全隐患。发生档案损毁、信息泄露等情形的，应当及时向档案主管部门报告。

28 六 四十五档案主管部门发现档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织存在档案安全隐患的，应当责令限期整改，消除档案安全隐患。29 六 四十六 第二款 接到举报的档案主管部门或者有关机关应当及时依法处理。30 六 四十七档案主管部门及其工作人员应当按照法定的职权和程序开展监督检查工作，做到科学、公正、严格、高效，不得利用职权牟取利益，不得泄露履职过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私。

通过对《档案法》条文涉及应为内容的分析，共梳理出30条义务性法律条文。应为模式共涉及第一、二、三、四、五、六章内容。具体表现如下：

（1）第一章“总则”第三条要求：各级人民政府应当加强档案工作，把档案事业纳入国民经济和社会发展规划，将档案事业发展经费列入政府预算，确保档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应。第五条要求：一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务，享有依法利用档案的权利。

（2）第二章“档案机构及其职责”中，明确了国家档案主管部门、县级以上地方档案主管部门、乡镇人民政府、机关、团体、企业事业单位和其他组织、中央国家机关、中央和县级以上地方各级各类档案馆、档案工作人员的责任及义务。

（3）第三章“档案的管理”规定“按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度。”明确直接形成的对国家和社会具有保存价值的五种类别的材料，应当纳入归档范围；明确应当归档的材料，按规定向本单位移交归档；机关、团体、企业事业单位和其他组织应当按照国家有关规定，定期向档案馆移交档案；明确机构变动或者撤销、合并等情形时，应当按照规定向有关单位或者档案馆移交档案；明确档案馆以及机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构应当建立科学的管理制度，应当建立健全档案安全工作机制；明确涉密档案应当依照有关保守国家秘密的法律、行政法规规定办理；明确非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案，对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的，档案所有者应当妥善保管，并规定向国家捐献重要、珍贵档案的，国家档案馆应当按照国家有关规定给予奖励；明确委托档案整理、寄存、开发利用和数字化等服务的，应当与符合条件的档案服务企业签订委托协议，约定服务的范围、质量和技术标准等内容，并对受托方进行监督。受托方应当建立档案服务管理制度，遵守有关安全保密规定，确保档案的安全。明确国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制，档案馆应当加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用，为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持；

（4）第四章“档案的利用和公布”明确档案的封闭期限，档案的公布利用各主体的责任等。

（5）第五章即新增“档案信息化”一章明确了电子档案应当通过符合安全管理要求的网络或者存储介质向档案馆移交。档案馆应当对接收的电子档案进行检测，确保电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性。此外，为了推进档案信息化的发展，要求有条件的档案馆应当建设数字档案馆。

（6）第六章“监督检查”中规定的应为模式主要体现在如下两个方面：第一是针对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织等部门，在发现本单位存在安全隐患时，应当及时采取补救措施，消除档案安全隐患。发生档案损毁、信息泄露等情形的，应当及时向档案主管部门报告；第二针对档案主管部门，档案主管部门发现档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织存在档案安全隐患的，应当责令限期整改，消除档案安全隐患；接到举报的档案主管部门或者有关机关应当及时依法处理；档案主管部门及其工作人员应当按照法定的职权和程序开展监督检查工作，依法监管。

2.3 勿为模式

勿为模式又称禁止模式。也就是要求人们在一定的情况下不得作出某种行为。在具体条文中常见的用语有“禁止……”“不得……”“严禁……”等。表4为新版《档案法》禁止性法律条文梳理。

表4 新版《档案法》禁止性法律条文

勿为模式主要体现在第三章，共涉及六条内容，第十四条第一、二款主要明确了应当归档和不得归档的要求；第十五条第一款首次明确按照国家有关规定，定期向档案馆移交档案，档案馆不得拒绝接收；第二十一第二款要求禁止篡改、损毁、伪造档案。禁止擅自销毁档案。第二十二第二款规定非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案，对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的，严禁出卖、赠送给外国人或者外国组织。第二十三条第一款规定禁止买卖属于国家所有的档案。第二十五条规定属于国家所有的档案和非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案，对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的档案及其复制件，禁止擅自运送、邮寄、携带出境或者通过互联网传输出境。

此外第四章第三十二条第一、二款针对档案的公布问题，属于国家所有档案，未经档案馆或者有关机关同意，任何单位和个人无权公布。公布档案应当遵守有关法律、行政法规的规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益。第六章第四十七条规定，档案主管部门及其工作人员应当按照法定的职权和程序开展监督检查工作时，不得利用职权牟取利益，不得泄露履职过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私。

3 《档案法》的法律后果

3.1 法律后果的分类

法律后果是指法律规则中对遵守规则或违反规则的行为予以肯定或否定评价的规定。法律后果包括对人们守法行为的肯定和违法行为的制裁是体现法的强制性的重要标志。假定（条件）、行为模式是法律后果的前提，法律后果是对人们遵守或违反假定（条件）和行为模式的认定。

根据人们对行为模式的实际行为的不同，法律后果又分为肯定性法律后果和否定性法律后果两种。第一，肯定性法律后果：法律规则中规定人们按照行为模式的要求行为而在法律上予以肯定的后果，它表现为法律规则对人们行为的保护、许可或奖励；第二，否定性法律后果：法律规则中规定人们不按照行为模式的要求行为而在法律上予以否定的后果，它表现为法律规则对人们行为的制裁、不予保护、撤销、停止，或要求恢复、补偿等。

法律后果是任何法律规则都不可缺少的要素。违法的后果实际上规定了人们违反法律所应承担法律责任的后果，必须在立法上予以明文规定，但在立法实践中，法律条文一般不明确表述合法的后果，因为根据行为模式，人们可以直接推知该法律后果。

3.2 《档案法》法律后果梳理

守法行为分为一般行为和应受奖赏的行为，对前者，法律给予确认和保护；而后者是对社会公共利益和他人利益有贡献的，因此，一般都由法律规范明确规定给予行为主体物质的或精神的奖励。

违法行为是指有过错的、不符合法律规范设定的行为模式的、有社会危害性的行为。违法行为的特点一是有主观过错，仅在客观上造成损害的不合法行为，没有主观上的过错，通常不认为是应受惩罚的违法行为，如紧急避险行为。二是有一定的社会危害性，生活中有些行为虽不符合法定的行为模式及其精神，但不足以造成社会危害性，也就不构成违法，不需要受到惩罚。对违法行为设定制裁措施，应当合理、公正，过罚相当。这里说的过罚相当，是指与违法行为造成的社会危害和应承担的责任相当，并不一定针对违法行为造成多大的经济损失，否则起到惩罚当事人、使其不再重犯和警示其他人、预防同类违法的目的。

目前，在立法中使用制裁比使用奖励要多，这说明立法设计中过于看重法的强制功能，而对法的教育、引导功能认识尚不足。社会主义的法是人民制定、符合多数人意愿，人民自觉遵守的。因此，社会主义的法同样应强调其教育、引导功能。表5为新版《档案法》法律后果条文梳理。

表5 新版《档案法》法律后果条文

8 七 四十九 第一、二、三款利用档案馆的档案，有本法第四十八条第一项、第二项、第四项违法行为之一的，由县级以上档案主管部门给予警告，并对单位处一万元以上十万元以下的罚款，对个人处五百元以上五千元以下的罚款。档案服务企业在服务过程中有本法第四十八条第一项、第二项、第四项违法行为之一的，由县级以上档案主管部门给予警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款。单位或者个人有本法第四十八条第三项、第五项违法行为之一的，由县级以上档案主管部门给予警告，没收违法所得，并对单位处一万元以上十万元以下的罚款，对个人处五百元以上五千元以下的罚款；并可以依照本法第二十二条的规定征购所出卖或者赠送的档案。9 七 五十违反本法规定，擅自运送、邮寄、携带或者通过互联网传输禁止出境的档案或者其复制件出境的，由海关或者有关部门予以没收、阻断传输，并对单位处一万元以上十万元以下的罚款，对个人处五百元以上五千元以下的罚款；并将没收、阻断传输的档案或者其复制件移交档案主管部门。10 七 五十一 违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任。

3.3 《档案法》法律后果的特点

由表5可知，新《档案法》在法律后果在条款数量、条款内容和作用机制上均有巨大变化，具体而言有如下三个特点：

（1）奖励处罚并举，注重两方平衡

在立法技术上，新《档案法》体现出奖罚并举、注重平衡的特点。在数量上，新修订的《档案法》肯定性后果和否定性后果条款基本对等，肯定性后果6条和否定性后果4条。而旧版《档案法》鼓励或者支持的行为后果条款为2条，其中包括第九条第二款：在档案的收集、整理、保护和提供利用等方面成绩显著的单位或者个人，由各级人民政府给予奖励；第十六条第三款：向国家捐赠档案的，档案馆应当予以奖励。旧版《档案法》否定性后果仅有第五章，第二十四、二十五条两条处罚性法律条文。可见新《档案法》同时对肯定性和否定性法律条文进行了完善和补充。

如果缺失奖励性条款, 则该法律文本中关于法律后果的设计是不完善的, 特别是在我国“权利本位”立法价值观指导下,更应不断确立奖励性制度，完善奖励性条款的制度设计。除此之外，明确授奖主体、受奖主体、奖励条件、奖励程序和奖励标准，以提升奖励的可落实度和可操作性，切实提升民众对发展好档案事业的信心和决心。[13]增加肯定的行为后果，实现了奖罚并举，说明党和国家对档案事业发展的重视，这也为档案法更好地实施、更好地服务于国家档案事业发展奠定了基础。

（2）奖励范围扩大，明确正向引导

新《档案法》与旧《档案法》的鼓励性条款相比增加了4条，主要表现在6个方面：第一，国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新以及在档案领域开展国际交流与合作；第二，鼓励社会力量参与档案事业的发展，规定对档案收集、整理、保护、利用等方面做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励；第三，鼓励向国家捐献档案，规定向国家捐献重要、珍贵档案的，国家档案馆应当按照国家有关规定给予奖励；第四，鼓励支持其他档案馆向社会开放档案；第五，鼓励档案馆开发利用馆藏档案；第六鼓励支持档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织推进传统载体档案数字化。

新《档案法》通过在6个方面明确给予以鼓励性或者肯定性的法律后果，对促进档案科学研究和技术创新、促进档案领域国际交流与合作起到重要的引导作用；社会力量参与档案事业的发展，有助于激发档案事业发展活力。新《档案法》首次明确鼓励支持其他档案馆向社会开放，将扩大档案的开放主体、促进档案的开放范围，便于社会各方面利用；档案的价值在于利用，而鼓励档案馆开发利用馆藏档案则有利于为广大用户提供便捷的利用条件；当前档案工作正在加速转型，正在由信息化想数字化等方面转型，为此，鼓励各档案部门推进传统档案载体档案的数字化，不仅有利于档案的开放利用，还有利于对传统载体档案的保护。由此可见，《档案法》的鼓励性法律后果，对于新时期促进新时期档案事业的发展具有重要的引导作用。

（3）细化违法惩处，彰显法律尊严

新《档案法》第七章第四十八条针对不同的违法主体或行为，明确规定了十种具体的违法行为，为违法行为的判断提供了法律依据。如针对在利用档案馆的档案时，有第四十八条第一项、第二项、第四项违法行为之一的则由县级以上档案主管部门给予警告，并依据情节分别对单位和个人处以罚款。针对档案服务企业在服务企业有本法第四十八条第一项、第二项、第四项违法行为之一的，由县级以上档案主管部门给予警告及罚款。针对单位或者个人，有本法第四十八条第三项、第五项违法行为之一的，由县级以上档案主管部门给予警告，没收违法所得，并对单位或个人处以相应罚款；并可以依照本法第二十二条的规定征购所出卖或者赠送的档案。针对违反本法规定，擅自运送、邮寄、携带或者通过互联网传输禁止出境的档案或者其复制件出境的，由海关或者有关部门予以没收、阻断传输并对违法单位或个人处以相应罚款。最后，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任。

《档案法》的惩罚性后果，为各档案主体依法治档、为档案主管部门依法行政提供了坚实的法律依据，对于打击档案违法行为，提高档案安全保障体系具有重要的作用。

4 小结

通过对新《档案法》适用条件、行为模式及法律后果的分析，有助于《档案法》的有效实施。新《档案法》的条款设计突出了以人民为中心，为人民服务的基本方略，在缩短开放时间、赋予有关单位和个人向档案主管部门投诉的权利、馆藏档案开发利用的方式和目的等条款直接体现出档案事业为民服务的指向要求。然而《档案法》具体落地，一方面需要各相关主体、社会大众等提高档案法治意识，营造法治环境，为法律的有效实施提供基础。另一方面，《档案法》的规定多是宏观性的，需要《实施办法》、地方性法规等的有效配套。在肯定《档案法》的先进性、科学性等优点的同时，也要清醒地认识到《档案法》也有其局限性，《档案法》不能穷尽档案工作的所有方面，只有在不断的法律实践中才能更好地进行法治建设。