政府信息公开和政府数据开放的概念与政策文本比较研究★

姚静 加小双，2 李海涛

（1.中国人民大学信息资源管理学院 北京 100872；2.中国人民大学人文北京研究中心 北京 100872；3.中山大学信息管理学院 广州 510006）

随着信息时代的发展，充分实现信息公开以赋能国家治理和国家政治、经济、文化、社会发展已经成为国际潮流，并且大多数国家的顶层设计都实现了法规化、政策化，最为典型的表现就是政府信息公开和政府数据开放。其中，政府信息公开是指行政机关应当通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式，将其在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息予以主动公开。政府数据开放是指政府机构或委托部门主动、及时地发布其形成的公共原始数据或数据集，使之能被任何人不受限制地、出于任何目的地利用[1]。无论是国际还是国内，都呈现出“政府信息公开在先，政府数据开放在后”的政策行动特征，前者兴起于20世纪八九十年代，而后者兴起于21世纪初。由于两个概念都是政策产物，且相对应的两套政策体系都是在政府信息化和数字政府建设的背景下相继提出，体现了开放政府（Open Government）的建设要求，因而导致二者一定程度的混用，具体表现为：在实践运作领域，存在着两套政策体系的混用，导致二者边界不清；在学术研究领域，政府信息公开、政府数据开放的概念也经常被混为一谈，存在不少误区，并且已有研究对于二者关系的看法各异：（1）包含关系[2][3][4][5][6]。认为政府数据开放属于政府信息公开的一部分，前者是后者在大数据时代的延伸；（2）替代关系[7][8]。认为政府数据开放从更加细粒度的层次对政府信息公开进行了规范，前者是对后者的接替；（3）并列关系[9][10][11][12]。认为政府信息公开和政府数据开放的侧重点各不相同，二者并行存在；（4）相对关系[13]。认为政府信息公开和政府数据开放的概念是相对的，二者在特定条件下可以相互转化。

在上述背景下，我们需要深入思考，政府信息公开与政府数据开放究竟是何种关系？为此，本研究运用内容分析法（概念分析法和政策分析法）和比较研究法，对政府信息公开和政府数据开放从概念和政策上进行系统的比较分析，以明确二者之间的关系，并得出结论为政府信息公开和政府数据开放是彼此独立的概念以及各有侧重的政策行动，并非替代或延伸关系，在理论研究与政策实践上都不应予以混淆。

1 概念比较：基于信息和数据的概念分析

政府信息公开和政府数据开放所围绕的核心概念，分别在于信息和数据。为了对政府信息公开和政府数据开放进行更透彻的比较研究，首先需要比较分析信息和数据的概念。国际上关于信息和数据的讨论已经持续了大半个世纪，来自不同学科的学者分别从不同的角度予以了相关界定。综合来看，目前接受度和认可度最为广泛的当属DIKW概念链模型。DIKW概念链模型，亦称为DIKW金字塔，从下至上呈现出数据（Data）、信息（Information）、知识（Knowledge）、智慧（Wisdom）的四级金字塔形状（如图1所示）。该模型自1989年被罗素·艾可夫（Russell Eckoff）正式提出，后不断被学者们补充修正，成为目前最受认可的阐述数据与信息关系的理论模型[14]。

图1 DIKW金字塔

根据DIKW模型对于数据和信息之间的关系界定，一方面，数据和信息之间具有可互相转化的紧密联系。信息层建立在数据层之上，二者呈现自上而下的“依赖”链条。如托马斯·H·达文波特（Thomas H.Davenport）所言，数据通过关联、计算、分类、修正和压缩等方法转化成为信息[15]，可以将其理解为一种原始的物理符号或编码，能够以任何形式存在，且本身并没有实质意义；而信息是数据经过加工后形成的产物，通过关系连接被赋予意义，是数据等载体中“记录”的内容与含义。另一方面，DIKW概念链模型表明数据和信息存在显著区别，体现两种不同的事物特征，具体来说，其主要区别概括如下（参见表1）：

表1 信息和数据的概念比较

（1）可操作性。信息具有不可变换性和不可组合性，并非符号、数据、单词等各种要素的简单算术之和，不能将这些要素打乱顺序或以不同组合加以归并，否则将会损害特定的信息含义[16]。例如，“A比B温度更高”这条信息，若将“A”与“B”这两个信息要素交换位置，就会变成“B比A温度更高”，使原本的信息含义完全相反。和信息不同，数据具备良好的可操作性。作为物理符号，数据能够根据不同的计算公式或排列方法进行碰撞组合，在经过加工处理之后得出各种各样的含义或结论。例如，对数据集做趋势分析，可以得出直方图、茎叶图等可视化直观规律；而对其做对比分析，则可以得出不同比较对象之间的相关关系。

（2）导向性。信息传达的是某个事物或现象的固定状态或结果，多以文档或者文件形式呈现，属于结果导向，接收者得到的仅是一张张画好的“图”。例如，人们得知“交通流量何时最多”这个信息，做到的只是对交通情况结果的知情。然而，数据却是一手的原始记录，能够直接导入应用，属于过程导向，能体现出某个事物或现象的过程性。例如，人们通过网络接口直接获取实时的交通数据，对其进行再次利用并创造价值，就不仅仅是对于结果的知情，而是做到了分析过程的参与。但需要说明的是，正是由于信息所具有的结果导向，才使得具有背景的信息具备较好的证据性，而数据则不能单独作为证据使用。以新冠肺炎疫情期间的健康码为例，每个公民所获得的红码/绿码，是能够直接用于证明个人健康状况的信息，但实际上健康码是关于个人多项活动数据的集合。

（3）可利用性。信息是对数据进行加工处理之后得到的、对决策产生影响的数据，具有较为完整的意义表达，内涵丰富且逻辑性与观念性强，人们更易于做出直接判断并加以利用。此外，信息既能够借助网络平台发布与传播，又能够在纸质化环境下操作，对于计算机技术的依赖性较小。而数据仅为客观性物理符号，无法直接传达某种含义，难以直接加以利用。同时，数据作为信息的量化表示，只能存储于计算机内部，必须借助数据分析技术才能实现目标。

通过上述对比分析可知，数据和信息是完全不同的事物，二者虽然存在一定程度上的依赖关系，但是在基本特征方面的显著区别使其概念截然不同。一方面，数据和信息之间具有可互相转化的紧密联系，存在“依赖性”转换链条；另一方面，数据和信息在可操作性、导向性和可利用性等3个维度上都存在明显差异。

2 政策比较：基于国内外的政策文本分析

公共政策文本分析，是指从语句构成、语句有效性和语句构成系统性等角度，对政府做出的关于集体成员如何行为及其行为目标的规范性计划的话语分析[17]。由于公共政策对于国家和社会的发展具有重大意义，因此有必要从政策文本入手，对政府信息公开和政府数据开放两套政策体系进行比较分析，以进一步明确二者关系。

2.1 文本选取与模型制定

从世界各国相关政策的制定情况来看，美国、英国、澳大利亚、新西兰、新加坡5个国家不仅政府信息公开的成果丰富，在“全球开放数据晴雨表”中也排名前列[18]，且分别位于5个不同的洲，具有代表性；而中国近年来也逐渐加快政府开放的脚步。故笔者选取上述6个国家的政策文本作为研究样本，通过学术文献、政府报告、媒体报道等渠道进行检索，截至2020年3月1日，共获得126份政策文件，引用其中36份（如表2、表3所示）。

表2 政府信息公开的相关政策

表3 政府数据开放的相关政策

英国《促进增长的创新与研究战略》 2011年《信息自由保护法》 2012年《开放政府伙伴关系行动计划2013-2015》 2013年《开放政府国家行动计划》 2016年《开放政府国家行动计划2016-2018》 2016年澳大利亚《数字经济：未来发展方向》 2009年《参与：接触政府2.0》 2009年《网络安全战略》 2009年《政府对政府2.0工作组报告的回应》 2010年《开放政府宣言》 2010年《公共服务大数据战略》 2013年《政府公共数据政策声明》 2015年新西兰《数字战略2.0》 2009年《开放和透明政府声明》 2011年《政府数据公开存取及许可条款》 2014年新加坡 《电子政务总体规划（2011-2015）》 2011年

结合相关政策行动的生命周期特点，笔者在哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）创建的公共政策过程模型基础上进行改良，将政策过程分解为问题产生、议程建立、政策制定和政策实施4个动态阶段（如图2所示），从提出背景、参与机构、主要内容和体系特点4个维度进行分析。

图2 政策过程分析模型

2.2 政策文本比较分析

2.2.1 政策提出背景的比较

首先，从产生时间分析。政府信息公开相关政策的制定历史，可以追溯至20世纪40年代——联合国大会“国际情报自由会议之召集”的决议（1946年）、联合国《世界人权宣言》（1948年）等相关条款都明确表示“信息自由”属于基本人权，是所有自由的基石，这为后来澳大利亚等国的信息自由立法提供了理论依据[19]。然而，直到21世纪初期，在已有较多信息公开政策作为法律基础的情况下，以美国为代表的国家才陆续出台《透明和开放政府备忘录》（2009年）、《开放政府指令》（2009年）等政府数据开放的相关政策。

其次，从影响因素分析。政府信息公开政策的制定，主要受政治因素、社会因素、技术因素的影响。（1）政治方面，公民的人权意识日益增强。澳大利亚等国的代议制民主政体倡导政府及时公开信息，以保障公民知情权；中国也旨在推动转变政府职能，实现以人为本的科学发展观。（2）社会方面，各国新闻媒体报道政府负面行为加剧了公民对保密政策的抗议，为政府信息公开提供了舆论支持。例如，2002年发生的非典就直接推动了中国政府信息公开政策的出台。（3）技术方面，信息技术的进步以及相关基础设施的完善，使政府利用网络发布信息成为可能，并降低了向社会供应信息的成本。而政府数据开放政策的出台，除了同样受到技术进步和相关基础设施不断完善的影响之外，还主要取决于现实的迫切需要，具体包括政治因素和经济因素两个方面。（1）政治因素。伊恩·雷内克（Ian Reinecke）在《澳大利亚政府信息政策与电子事务》中指出，政府机构内部运作存在信息沟通不畅、整合度差、效率低下等问题，亟需制定数据开放政策予以协调[20]。此外，研究表明许多OGD（Open Government Data,开放政府数据）激进主义者来自政府内部，尤其是对新媒体、新技术和信息管理，以及与公民和用户互动感兴趣的公务员[21]。（2）经济因素。近年来，发达国家普遍意识到数据本身所具有的战略价值，加之经济全球化背景下数字经济发展的需要，为实现社会的外部效应，各国逐步制定政府数据开放政策。新西兰于2008年实施“政府信息和数据开放项目”，标志着该国从政府信息公开迈入了政府数据开放的新阶段[22]。

最后，从目的与意义分析。政府信息公开相关政策的目的，主要体现在政治和经济两个方面。（1）政治上，政府信息公开旨在维护公民的“知情权”，这是其核心要义。美国之所以从头拟定《信息自由法》，而非简单修订《管家法》和《行政程序法》，就是希望促进美国联邦政府信息的公开；英国议会于2000年制定的《信息自由法》指出，“知情权”不仅是政府对公民应尽的基本义务，还是民主制度健全的重要保证，政府必须保障公民能够获取政府机构和公共部门所拥有的公共信息。（2）经济上，政府信息公开旨在实现经济信息化。随着世界经济规模的壮大，各国之间的贸易壁垒成为阻碍各国经济进一步发展的障碍。对此，世界贸易组织将信息公开和信息自由明确列为世界贸易规则的基本要求，各国也随之积极响应，陆续着手制定并颁布信息自由法案，以实现公开透明竞争，助力经济增长。其中，中国就于2004年指出要“以信息化带动工业化、以工业化促进信息化”，增强我国综合国力和国际竞争力。而政府数据开放相关政策的目的，主要是为了实现经济价值与社会价值。（1）经济价值方面，政府数据开放旨在实现数据资产化，通过创新助力数字经济发展。澳大利亚《数字经济：未来发展方向》（2009年）、《政府公共数据政策声明》（2015年）等相关政策均指出，澳大利亚在数字经济中保持竞争力的能力取决于其利用数据价值的能力，发布政府数据将刺激创新并取得经济成果；美国《开放数据政策》（2013年）也将数据形容为极具经济价值的资源，认为其将进一步推动创新发展；中国《促进大数据发展行动纲要》（2015年）则将大数据形容为“提升企业核心价值的重要驱动力”。（2）社会价值方面，政府数据开放旨在形成开放共享和公民参与的社会格局，这也是其核心要义所在。英国公共账目委员会在“实施透明度议程”第十次报告中阐明，为使英国政府更加亲民与负责，要确保公民使用数据的权利，提高公民参与性；美国2011年发布《国家行动计划1》的核心就在于整合公众力量，给予其更多话语权。

从上述分析不难总结出两套政策体系的背景特色。政府信息公开相关政策的颁布，经历了漫长的斗争与复杂的演变过程，是从无到有、自然孕育的产物；而政府数据开放则是“站在巨人的肩膀上”，以政府信息公开为法律基础，结合内外部现实需要应运而生的结果（如表4所示）。

表4 政策的提出背景

2.2.2 政策参与机构的比较

政府信息公开相关政策的参与机构，主要是政府机构及与政府有合同关系的企业。其中，负责政府信息公开工作的公共机构之间分工明确，类型数量较少，结构也相对简单。例如，澳大利亚政府信息公开的主管机构为信息管理办公室和国家档案馆（如图3所示），前者负责各政府机关信息公开的管理和协调工作，后者负责政府信息公开的文件存档、目录编制等工作[23]；英国《信息自由法》（2000年）规定由5个机构负责落实政府信息公开工作：议会负责立法，其下属的独立委员会负责总体评估；司法部负责准备政策的总则与细则；国家档案馆负责提供政府信息（包括公报、记录等文献）的利用服务；信息专员负责监督工作执行情况；法庭负责受理诉讼。中国则明确要求由各级政府负责政府信息公开工作的组织领导工作，形成简单清晰的“国务院办公厅-县级以上地方人民政府办公厅（室）”的上下级结构，整体格局并不复杂，一目了然。

图3 澳大利亚政府信息公开的参与机构

政府数据开放相关政策所涉及的参与机构，在数量与类型上都要更多。一方面，单从政府机构的职能分工来看，政府数据开放在人员规模上就远远超过了政府信息公开。澳大利亚负责实施政府数据开放工作的主要机构包括总理内阁部、国家档案馆、统计局、国防通讯局、信息咨询委员会、政府2.0工作组等，此外还有涉及一些其他的参与机构，如宽带、通讯和数字经济部和创新、工业、科学与研究部等[24]，整体格局呈现复杂的交织状态（如图4所示）。另一方面，除政府机构和受国家财政拨款运转的企业之外，政府数据开放还广泛吸纳社会力量参与其中，公众、社会组织与社区成为推动OGD运动不可忽视的力量。美国在2012年专门建立了“We the People”项目平台，为公民向政府提交开放数据的需求请愿提供渠道，若请愿在30天内获得超过10万人的签名支持，政府就必须对该请愿做出公开回应[25]；英国《开放政府国家行动计划》（2016年）也多次明确提及由公民和社会组织共同参与政府开放改革的方式，旨在建立广泛且强有力的政府开放网络；新加坡《电子政务总体规划（2011-2015）》则致力于实现政府与公众的合作共赢，通过推广各种创意活动，吸引公众参与到政府数据开放的行动中来；新西兰《开放和透明政府声明》（2011年）也表示，政府数据开放行动应关注数据开放社区建设，使公众能够通过论坛、网站等渠道讨论政府数据开放与利用的创意和想法。从上述例子可以看出，在参与机构方面，政府数据开放要比政府信息公开更加多元化、协同化。

图4 澳大利亚政府数据开放的参与机构

表5 政策的参与机构

2.2.3 政策主要内容的比较

2.2.3.1 权利体现层面

政府信息公开主要涉及知情权和自由裁量权。其中，知情权体现为各国在信息自由法案中均明确表示公民享有获取公共信息的权利。例如，美国《信息自由法》（1966年）便赋予了所有公民查阅和复制由联邦机构及其合作部门所保管的文件、记录的权利；英国《信息自由法》（2000年）也赋予了公民依法查询并获得自己感兴趣的政府信息的基本权利。而自由裁量权，则是政府信息公开政策的特色之处——由于公民所申请公开的政府信息可能会侵犯到公共利益，而公共利益本身的边界又并不清晰，因此以英国为代表的各国往往会给行政机关留有较大的自由裁量空间，让其根据实际情况定夺是否驳回公开请求。

政府数据开放则主要集中讨论了“数据权”这一全新概念。英国首相戴维·威廉·唐纳德·卡梅伦（David William Donald Cameron）领导的联合政府首次提出“数据权”（Right to Data）概念，并发起“我的数据”（My Data）项目加以深化，主张“你的数据，由你做主”的创新理念[26]。在英国《信息自由保护法》（2012年修订版）中，更是以成文形式规定了“数据权”具有法律效力，并许诺将保证公民可以无需经过附加请求便可实现公共数据的自由利用。

2.2.3.2 公开内容层面

政府信息公开的客体包括以所有形式记录的公共信息，如文件、消息等。澳大利亚《信息自由法》（1982年）规定，所有信息的记录方式都包含在法定公开范围中，包括文件、档案、录像带、录音带、官方报告、书面指令等；美国《信息自由法》（1966年）指出，政府公开的信息包括联邦公报、公民出生/死亡记录、婚姻记录、土地记录等；英国《信息自由法》（2000年）在法案的第51节（8）、第75节（2）条款对“信息”的范围做出了说明和限定，指出信息包括“无记载形式的信息”（纸质文件、电子邮件、音像资料等）[27]；中国在《当前政府信息公开重点工作安排》（2013年）中明确指出，要重点推进财政预算决算、保障性住房信息、“三公”经费等9个重点领域的信息公开[28]。

政府数据开放的客体则是公共原始数据与数据集。从各国政策规定可知，开放的具体内容包括气象数据、地图与地理空间数据、统计资料汇编与数据集、科研数据库，以及其他基于公共目的而产生的众多原始数据。其中，英国商业、创新和技能部于2011年发布的《促进增长的创新与研究战略》提出，行政机构即将提供环境、交通、医疗等重要公共数据集的开放服务，以促进用户对数据的开发利用；英国《开放政府国家行动计划2016-2018》也向公众承诺将“发布核心数据集”，涉及授权数据、开放选举数据、合同数据等众多内容[29]；新加坡政府数据开放平台Gov.sg也已开放了来自70余个公共机构的数据集，范围涵盖教育、医疗、经济等多个领域[30]。

上文从价值取向、指导原则、公开内容和其他内容等4个方面，对国内外政府信息公开和政府数据开放相关政策的主要内容进行了比较分析，由此也可以进一步看出二者的明显差别（如表6所示）。

表6 政策的主要内容

2.2.4 政策体系特点的比较

政府信息公开和政府数据开放作为两套不同的政策体系，在政策的文件数量、阶段性、法律效力等方面均具有不同特点（如表7所示）。

表7 政策的体系特点

（1）政策的文件数量。政府信息公开政策的数量较少，各文件之间相对独立，不具有较强的关联性。而政府数据开放政策则数量较多，且各个文件之间通常会组合形成综合政策体系。例如，澳大利亚针对政府数据开放问题形成了一系列的法律、法规、标准、指南，彼此相互补充；英国则是全国性政策与地方性政策遥相呼应，先前政策与后续政策紧密相连，在整体上涵盖各个方面，形成了较为完备的英国政府数据开放政策体系。

（2）政策的阶段性。政府信息公开政策的阶段性比较模糊，且往往被看作是历时数百年信息公开斗争的后期成果。英国的政府信息公开历史划分为4个阶段：1889-1968年是封闭阶段；1969-1984年是反思阶段；1984-2000年是曲折发展阶段；2000年颁布《信息自由法》之后是艰难实施阶段[31]，因此政府信息公开相关政策的出台，可以视为百年斗争的结果，是漫长历史的句号。而政府数据开放政策则具有明显的阶段性，且政策之间非常连贯、不断修订。澳大利亚政府2.0工作小组于2009年12月发布《参与：接触政府2.0》报告[32]，又于2010年5月发布《政府对政府2.0工作组报告的回应》，并在2010年7月发布《开放政府宣言》，使之前报告提出的建议得到了有效落实。由此可见，开放数据政策的连贯性对透明政府的建设起到了重要作用。

（3）政策的法律效力。政府信息公开政策大多以专门法形式颁布，法律效力普遍较高。据统计，全球已有30多个国家制定了专门的政府信息公开法[33]，尤其是美国通过颁布《信息自由法》（1966年）、《隐私权法》（1974年）、《阳光下的政府法》（1976年）等一系列法律，建立形成了完善的政府信息公开制度。而政府数据开放政策大多以指南、报告等形式出现，侧重于战略指导与顶层设计，法律效力相对较低。新加坡《电子政务总体规划（2011-2015）》、新西兰《数字战略2.0》（2009年）等国外政策，以及我国《促进大数据发展行动纲要》（2015年）、《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（2016年）等相关政策，均非专门立法。

3 小结

通过基本概念层面、政策文本层面的比较分析可知，虽然政府信息公开和政府数据开放在概念上存在密不可分的“依赖”关系，在政策上前者也为后者奠定了法律基础，但是二者在基本概念、政策文本层面的显著区别（如图5所示）。这表明，政府信息公开和政府数据开放是两个彼此独立的概念以及各有侧重的政策行动，二者作为政府信息资源管理体系的重要基石而并列存在，并不是模糊不清或者一脉相承的关系。

图5 政府信息公开和政府数据开放的政策文本比较

一方面，从基本概念来看，信息和数据的本质区别，从根本上决定了政府信息公开和政府数据开放之间的差异。政府信息公开是在“信息”这个核心概念的基础上对于政府“公开”公共信息的单向行为的强调，重点在于追求政治效益；而政府数据开放则是在“数据”这个核心概念的基础上对于政府“开放”公共数据的交互行为的强调，重点在于追求经济和社会效益。

另一方面，从政策文本来看，政府信息公开是20世纪40年代产生，由政府机构的传统信息部门负责公开统计信息，并且具有较高法律效力的阶段性政策体系，其重点在于满足公民知情权；而政府数据开放则是21世纪初期产生，由政府机构及其他参与机构根据严格标准与协议发布原始数据，并且法律效力较低的连贯性政策体系，其重点在于经济创新与公众的社会参与。

人们之所以会产生混淆，有两个主要原因：（1）政府信息公开和政府数据开放的产生时间一早一晚，后者恰巧出现于信息技术飞跃发展的大数据时代，让人误以为二者是衔接关系；（2）数据比信息更加细粒度，数据可以加工成为信息，让人误以为后者可以被前者所包含。但这种简单的逻辑是经不起推敲的，仅凭不具有因果关系的时间和抽象化的物理特性，就认定政府数据开放是政府信息公开的替代和延伸，是浮于表面且不负责任的态度和说法。

总而言之，政府信息公开和政府数据开放，二者并非“口号”的简单区别，其背后的含义变化实则非常深远。无论是在理论层面还是实践层面，二者都是截然不同的政策行动，也是共同构筑政府信息资源管理体系的重要基石。故在今后的开放政府建设工作中，不应再对二者予以混淆，成为“差不多”先生。我国更应当注意针对各自特色，从思想认识、政策制度、组织领导、业务操作和配套措施等层面展开行动，因事为制，努力将开放政府建设提高到新的水平。