基础教育集团化办学存在的问题及其消解

王小涛

摘要：集团化办学是由一所名校与多所普通学校组建成的学校共同体，具有流动范围大、辐射范围广、带动性强、互补性强等特征。当前我国基础教育集团化办学还存在诸多问题，具体体现为：管理运行机制不健全，共治主体权责不清;教育资源总量不足，优质教育资源过度稀释;存在教育垄断现象，教育发展不平衡;教育同质化现象严重，办学特色不突出。这就需要建立健全管理运行机制，明确共治主体权责;加大教育资源投入，合理配置优质教育资源;完善相关政策法规，尽量保障教育公平;注重优质化发展，打造办学特色。

关键词：基础教育  集团化办学  优质教育资源  管理运行机制

集团化办学是采用以强带弱或优势互补的方式，推进教育资源优质配置、均衡发展的一种办学模式，是一种多层次大规模的组织形态，其构建以契约为纽带，最早出现于20世纪90年代。当前，实施集团化办学在很多国家、很多地区已经成为扩大优质教育资源、均衡发展教育的重要选择，并形成了各具特色的学校品牌和区域特色。在我国，义务教育具有基础性、全局性和先导性的作用，在国家教育事业发展中具有无可替代的地位。现阶段随着国家对义务教育重视程度的增大和财政支持力度的加大，我国义务教育均衡化发展不仅指向学校硬件设备的均衡化，更指向对学校管理方式、办学理念、教师科研水平、师资队伍建设等软实力的改善。而集团化办学可以通过文化共生、资源共享以及教研共建等，从结构上来解决义务教育均衡发展问题。但当前我国在实施基础教育集团化办学的过程中，仍然存在诸多问题，这就需要我们进一步进行探讨和分析。

一、基础教育集团化办学的内涵及特征

近年来，在国家大力倡导教育均衡化发展的政策驱动下，全国各地掀起了集团化办学的热潮，尤其在北京、上海、杭州等教育先进的城市，集团化办学已经进入深化发展阶段。

1.基础教育集团化办学的内涵意蕴

集团化办学最早起源于西方，是经济社会发展、民办教育围绕市场以及教育产业论等对教育产生影响而形成的一种教育现象。在我国，教育集团最早在经济相对发达的区域兴起，其后随着义务教育均衡化发展在全国范围内的推进，教育行政部门对教育治理方式不断进行创新，以此来促进义务教育在区域内的优质均衡发展[1]。近年来，从教育先进的上海、杭州等到各省会大中城市，再到全国各地，集团化办学迅速发展，其发展阶段正在从探索阶段转向深化阶段，发展方式从外延式转向内涵式。教育部部长曾表示：“推进优质学校集团化办学，在教育均衡化发展工作三件事中居于首位”。由此，集团化办学成为我国提升基础教育质量和推进基础教育均衡化发展的重要选择。

集团化办学是由一所名校和若干所普通学校组成的学校共同体，在兼顾学校共同愿景的同时，主要以行政命令为主，运行中以名校为龙头，在学校管理、信息技术、教育理念、教育科研以及教育评价等方面进行统一管理，以实现设备、师资、管理等优质教育资源的共享。组建教育集团的过程实际上就是对各成员学校的资源进行扬弃和评估的过程。在这个过程中集团内部各校有计划、有选择地开展活动，共享课程、名师、信息等资源，打破了过去各学校封闭、独立的办学格局，使校际联系趋于常规化、制度化、主动化;集团内部也在不断完善各学段的衔接工作，建立起了从小学、初中到高中的教育链，这个动态过程有助于盘活集团教育资源，打破学校原有办学模式。集团化办学集中管理教师，不会强制要求教师必须在“哪个规定讲台上”，而是依据学校需求来相对灵活地调配教师，建立教师柔性流动机制。集团可以采用“跨校联聘”“名师送教”等方式来配送名校优秀教师到师资水平相对较弱的学校帮扶，薄弱学校也送教师到名校去学习。成员学校可以通过建立课程资源库、组建专业的课程开发团队、联合备课以及协调各校优势学科等来共享优质资源[2]。

2.基础教育集团化办学的内在特征

基础教育集团化办学是在特定的社会背景与历史条件之下产生的，从其办学发展与办学历程来看，基础教育集团化办学具有四大内在特征。一是生源流动范围大。受就近入学政策的影响，基础教育学校的招生来源相对比较稳定，基本都在相对的区域、相对的范围之内，集团化办学使学生在集团化办学的成员学校之间或学校内部进行流动，这种大范围内的生源流动有助于解决基础教育办学中学生择校难、家庭追求优质教育资源等相关难题。二是教育资源辐射范围广。优质的教育资源在基础教育集团化办学模式下能够被扩大，这种集团化办学模式下基础教育资源辐射范围的扩大，有助于提升薄弱学校的教育教学水平。三是帶动性强。基础教育集团化办学的主要模式有“名校扶弱校”“名校带新校”“名校联名企”“名校连子校”“名校管民校”等[3]，这些模式在运行过程中都以名校为龙头，并以此为中心来开展活动，具有很强的带动性。四是互补性强。集团化办学有助于开拓成员学校的教育视野，有利于促进教育资源分配不足情况下各校之间的资源互换，强化集团内部各校之间的资源共享、优势互补，促使各校之间信息的传播、表达和交流等更加畅通。

二、基础教育集团化办学中存在的问题

当前我国基础教育集团化办学在实施的过程中还存在诸多问题，主要表现为：管理运行机制不健全，共治主体权责不清;教育资源总量不足，优质教育资源过度稀释;教育垄断现象存在，教育发展不平衡;教育同质化现象严重，办学特色不突出。

1.管理运行机制不健全，共治主体权责不清

就外部治理而言，学校在教育行政部门的委托下行使教育管理权，集团化办学的委托管理关系不仅包括政府与学校之间的，还涉及集团化总校与被承办校之间的。基础教育集团化办学中这种复杂委托管理关系下的三方权责，当前在相关制度中还没有明确的规定。就内部治理而言，集团化办学使用的管理模式基本都是一个法人一体化的管理，但分校一般都由执行校长负责学校的日常运行工作，这样容易出现执行校长与法人之间权责不清，造成责任与管理漏洞。集团内部各校授权不同、管理模式不一，缺乏统一的组织机构保障。一个执行校长不仅要单独负责一个分校的整体管理，还要负责集团内的教学、党建、德育等中的某一职责，即存在一人多校、一人多岗的混乱现象。基础教育集团化办学的运行需要一个科学高效、健全完善的管理机制。但当前我国集团化办学管理机制缺乏科学性与高效性，还存在不健全不完善的问题。主要表现为各分校之间距离分布不均，有些分校之间距离太远，组织体系臃肿繁杂，导致师资力量与管理资金的投入增加，加大管理难度;有些分校之间距离太近，在划片招生上出现竞争，在服务空间上出现重合，影响分校之间的关系，这不论对集团化办学的可持续发展还是集团管理都是不利的[4]。

2.教育资源总量不足，优质教育资源过度稀释

实施集团化办学最初的目的是吸收名校教师资源、管理经验、课程资源及优质文化等，吸纳弱校进入教育集团，在有限的空间内更好地利用和调配有限的教育资源，提高弱校办学能力与水平，推动基础教育均衡发展。但在实施基础教育集团化办学的过程中，随着教育集团化优势的逐渐凸显，教育行政部门不顾当地实际的教育发展水平与经济发展情况，将愈来愈多的学校拉入教育集团，以此来追求集团化办学的覆盖率。但基础教育集团化发展过程中优质教育资源的增量与总量都是非常有限的，如优秀管理人才、办学资金、优秀的师资力量等。在集团化办学中，所有人都希望自己能够最大限度地获取优质的教育资源与良好的教育环境，这导致在已有教育供给条件下，根本无法满足人们的现实教育需求，使两者之间出现严重的矛盾与冲突。一些教育集团在现实发展过程中，很容易出现丢失学校教育本真的价值而进行大肆扩张、以此来追求其商业价值的现象，从而导致很多教育集团产生规模的巨无霸，过度透支名校的优质教育资源，而弱校成员严重冗杂，整个教育集团超负荷运行，这有悖于基础教育集团化办学的初衷，不仅影响核心学校自身的发展，更不能有效发挥优质学校对薄弱学校办学的辐射带动作用。教育资源的过度稀释与过大的教育集团规模会使学校顾此失彼，无法兼顾整体。

3.教育垄断现象滋生，教育发展不平衡

我国在实施基础教育集团化办学的过程中，随着集团化办学的迅速发展，形成了一些“超级学校”，即庞大的教育集团，这些大规模的教育集团吸引了大量优质教育资源流入，使普通学校的优等学生、优秀教师等大量优质资源外流。基础教育阶段，我国教育供给总量与现实中人们对教育的总需求之间存在一定的差距，并且在多重因素的共同作用下，形成了教育垄断。具体可以从两个方面来分析。从教师视角来看，形成了对优质教育师资力量的垄断。大规模教育集团与同类型学校相比，其办学资金充裕，相关软硬件设施设备齐全，学校环境更好，这些良好的条件无不在吸引着学生和家长。与同类型学校相比，“超级学校”为教职工提供的工资福利待遇也更优厚，这将吸引优秀的教师。由此可见，大规模教育集团利用经济优势与自身的品牌效应吸引了大量的学生、家长及教师，最终形成了对优质教育资源的垄断。从学生视角来看，形成了对生源的垄断。通常情况下，教育集团会凭借自身独特的资源优势来吸引大量家庭经济条件比较好或学习成绩优异的学生进入，再加上其本身就拥有绝大多数的优质教育资源，这使本来就占有绝对优势的教育集团更加优越。相反地，普通学校在师资力量、生源等教育资源方面都相对比较弱，再加上教育集团对优秀教师、优秀学生等的进一步抽离，使普通学校变得更为弱势。由此教育集团与普通学校之间在无形中差距越来越大。长期以往，无论是教育质量、师资力量，还是生源等，前者越来越强，而后者越来越弱，这样就形成了教育上的“马太效应”[5]。

4.教育同质化现象突出，办学特色不鲜明

随着国家对基础教育均衡化发展的大力倡导与支持，近些年来，集团化办学在全国各地盛行，尤其是上海、北京、杭州等教育先进的城市，在政府的支持与推动下，以大学、教育学院或传统“名校”为母体，大力组建教育集团，以此来提高区域内各校办学质量。然而，在基础教育集团化办学的过程中，往往能看到同质化的身影，主要表现在学校文化、办学理念、教学模式、课程建设、管理思维等各方面，集团内其他学校与龙头学校在日益单向度地趋同。也就是说，集团内其他学校在学习、模仿龙头学校，并向其看齐、靠近，最终被龙头学校同质化。基础教育集团普遍采用的连锁式办学模式，使各个学校的个性缺乏，出现“千校一面”的情况，从而导致校园文化逐渐走向趋同化[6]。甚至有一些教育集团管理人员认为，适应集团所制订的课程管理与保持各校原有的特色课程之间存在很大的矛盾与冲突。通常来说，让名校带动其他比较薄弱的学校同步发展是集团化办学的根本目的，而这个目的本身就很容易导致学校间同质化的发展。

三、基础教育集团化办学中问题的消解

我国基础教育集团化办学在实施过程中存在诸多问题，为了更好地开展基础教育集团化办学，主要可以从以下几个方面着手：一是建立健全管理运行机制，明确教育行政部门、教育集团及学校等共治主体的权责;二是加大教育资源投入，合理配置优质教育资源，缩小优质学校与弱校之间的巨大差距;三是完善相关政策法规，打破教育垄断，尽量保障教育公平;四是注重优质化发展，打造办学特色。

1.建立健全管理运行机制，明确共治主体权责

集团化办学涉及学校、教育行政部门和教育集团等主体，建设教育集团的过程实际上就是这些多元利益群体进行权利分配的过程。因此，不断完善教育治理体系，建立权责明确的管理运行机制，是推进教育治理的核心所在，其关键是“通过集权与分权相结合的方式来调整各利益主体之间的权责关系，解决教育管理中存在的主要问题”[7]。集团化办学过程中，存在教育行政部门、教育集团、学校等的授权过程以及各内部学校间权力的转移过程。但是，如果政府权力过大，就會出现思维方式趋同、管理模式僵化、政府无限膨胀的问题。所以，为了限制政府权力过度集中，提高其管理能力，就需要在合法合理的前提下重置和划分教育权力，下放办学自主权。也就是说，教育集团建设实际上就是对各共治主体权力进行重新分配，在这个过程中政府要进行从“结构守护人”到“改革能动者”的角色转换。具体来说，政府的主要责任是：提供经费投入、师资队伍建设、教师流动、准入与退出机制等政策保障;进行教育管理体制改革与创新，建立教师问责与评估机制等;开创多元主体参与教育集团建设的多重路径与渠道，使集团内的各要素尽可能大地发挥效能。教育集团建设中的决策者即校长，会依据学校的特征来选择本校的需求和路径以及在教育集团中所处的位置;执行者即具体实施变革方案的学校成员，会依据变革计划来落实具体的变革方案。

2.加大教育资源总投入，合理配置优质教育资源

基础教育发展不均衡的重要原因是教育资源的短缺，这就需要在加大教育资源总量投入的基础上，合理配置已有优质教育资源。给予弱势地区或弱势学校适当的教育资源补偿，在一定程度上可以有效缓解当前教育发展不均衡的状况。我国基础教育阶段教育资源有限，通过合作、交流等方式有助于促进有限的教育资源发挥最大效能。集团化办学为高效利用教育资源提供了平台，能够通过科学化、系统化、制度化的途径，实现教育资源的优化重组，缩小优质学校与弱校之间的巨大差距。但是，集团化办学在实施的过程中出现了规模的剧增和对优质资源的过度稀释。集团化办学不仅仅是简单的优质资源倍增，也不应是无限扩大规模、实现规模经济、过度稀释优质资源，而是要通过资源的优化配置与协调来实现社会效益的最大化。因此，在集团化办学过程中，政府要充分发挥其在基础教育资源配置中的重要作用，根据国家既定法律法规进行宏观调控，科学、合理、高效地配置教育资源。具体来说，政府要了解教育发展全局，分清资源配置中的轻重缓急，根据实际进行有针对性的分配。一方面要解决基础教育资金问题，努力加大教育经费投入力度，确保每一位适龄儿童都能上得起学;另一方面要建立完善的学生资助制度，解决贫困生的经济问题。

3.完善相关政策法规，保障教育资源公平

教育资金短缺是导致我国区域间教育资源分配失衡，教育集团垄断优质教育资源的最根本原因。因此，要加大国家对教育领域的财政投入，重视教育资金的使用与分配。因地区和经济的落后，有很大一部分教育弱势群体处于教育最底层，国家在教育经费投入方面要实行教育财政倾斜政策。也就是说，要重点支持落后地区基础教育与薄弱学校的发展，并给予这些地区与学校特殊的经费补贴，逐渐减小区域和校际悬殊差距，从而解决教育垄断问题。集团化办学过程中，在名校集团中纳入一些学校管理理念落后、教育资源匮乏的学校，由优质学校向这些学校注入优秀师资、共享优质课程、输入先进管理理念等，以此提高弱势学校的课程质量、师资水平、管理能力，实现普通学校从集团输血到自身造血的转变，让更多不在名校就读的基础教育阶段学生也能享受到名校的教育资源，有效提高优质资源的利用率并扩大其惠及面，从而来缓解择校难题[8]。在集团化办学实践中，一些教育集团存在法律空白，做出一些违法违规行为，对一些学生产生巨大的打击，不仅影响了学生学习积极性，更侵害了其接受教育的基本权利。因此，从国家相关立法部门到地方政府都要不断完善相关法律法规，加大教育执法力度，确保教育资源的合理配置。

4.注重优质化发展，打造学校办学特色

我国因经济欠发达、文化产业相对落后、教育基础相对薄弱等多重原因，造成人均資源占有率比较低，人口素质相对较低，导致特色人才的匮乏与社会发展对人才的急需之间形成激烈的矛盾。因此，在基础教育集团化办学过程中，教育集团与各学校都要坚持和而不同的理念，注重特色化发展。大卫·哈格里夫斯提出，在集团化办学中，应该采用“自我改进的学校系统”，在这个系统中，每一名教师都有在“共同的实践性发展”中改进学校与探索教育教学方法的权力。但并不意味着“普通学校”必须要模仿“名校”，复制其办学模式，而是在建立紧密人际关系的基础上，名校与普通学校要对双方的办学与管理状况进行科学、合理的评估，在评估的过程中发现并指出彼此存在的问题，最后双方一起进行改进和解决。也就是说，“自我改进的学校系统”并不是存在严密上下级命令关系的科层体系，而是一个学校之间的学习共同体，在这个学习共同体中，普通学校不能简单地“复制粘贴”名校的办学模式。不同水平、不同层次的学校所拥有的信息、资源、人员，以及所处的结构地位与特有的资源禀赋等，形成了每个学校稳定而独特的特性。因此，在基础教育集团化办学中，在以名校为龙头的基础上，要以足够的支撑实力与强烈的社会责任感为背景，尊重各成员学校的历史、传统文化，挖掘各成员学校独有的特色与优势，带动区域内其他学校共同发展，在实现集团整体优质化的同时进行相对独立的发展[9]。

参考文献

[1] 杨小微.探寻区域义务教育优质均衡发展的新机制：以集团化办学为例[J].教育发展研究，2014（24）：1-9.

[2] 杨洲，田振华.基础教育集团化办学的内涵意蕴、发展现状及可能进路[J].中国教育学刊，2018（08）：54-57.

[3] 孟繁华，张蕾，佘勇.试论我国基础教育集团化办学的三大模式[J].教育研究，2016（10）：40-45.

[4] 张建，程凤春.名校集团化办学的学校治理：现实样态与实践理路[J].中国教育学刊，2016（08）：16-22.

[5] 曹美琦.基础教育集团化办学的实践反思[J].教学与管理，2018（10）：9-12.

[6] 张爽.基础教育集团化办学的模式研究[J].教育研究，2017，38（06）：87-94.

[7] 褚宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：4-11.

[8] 吴菡.义务教育集团化办学及其对义务教育均衡发展的影响——以上海市杨浦区为例[J].现代中小学教育，2018，34（09）：1-5.

[9] 钟秉林.关于基础教育集团化办学的若干思考[J].中国教育学刊，2017（12）：3.

【责任编辑  郭振玲】