让“全过程民主”可听、可观、可感

仲颖

编者按：去年4月，市人大常委会将全市基层立法联系点从10家扩大至25家，实现16个区全覆盖。“扩点提质”一年间，各联系点“八仙过海各显其能”，特别是新增的17个联系点，依托各自优势，努力发挥直通车、智囊团的作用，为立法贡献智慧，以生动实践丰富着“全过程民主”的时代内涵。

点一下小程序，有意见随时提;进一个联系点，参与立法不再远。2020年共开展各类调研、座谈会250多次，征集意见2770条，其中247条意见被全部或部分采纳，征集到的立法建议在数量上和质量上都有大幅度提升……去年4月，市人大常委会基层立法联系点从10家扩展到25家，覆盖全市16个区。一年来，各联系点不断拓展功能、探索创新，努力增加立法直通车的班次、优化立法直通车的线路、丰富立法直通车的形式，打通汇集民意的“最后一公里”。

更多基层声音被听见

在深度老龄化的上海，如何做好养老服务是社会关注的焦点问题。去年12月30日，《上海市养老服务条例》经市人大常委会第二十八次会议表决通过。立法过程中，市人大常委会广泛征求社会各界的意见和建议。作为新一批25家基层立法联系点之一，普陀区曹杨新村街道办事处参与了条例草案的意见收集工作。“条例与老百姓的生活密切相关，社区居民参与的热情很高”，联系点联络员周阮文说。

“要把日常必须的数字化教育作为老年人教育的必修课纳入条例” “如果子女没有很好地履行赡养义务，建议纳入征信黑名单”……在联系点举办的立法征询会上，与会居民讨论热烈。

“以前群众感觉立法是很遥远、高大上的事情，是专门人管的事情，现在感觉和自己相关了。”说到联系点成立以来社区居民参与立法带来的改变时，周阮文这样总结。

为了让更多基层的声音被听见，曹杨新村街道办事处联系点共设立了35个线下采集点，涵盖所有居民区，线上则研发了名为“立法直通车”的小程序，“对法条有意见建议，在手机上可以直接提出来，后台能收到，一旦被采纳，小程序会及时反馈”，周阮文说，在这个透明开放的平台上，群众的积极性、主动性被充分调动。

在《上海市促进家庭农场发展条例（草案）》征求意見阶段，松江区泖港镇黄桥村委会联系点面向家庭农场经营者、村党总支书记、相关专家学者、基层政府部门等不同方面征集意见。“每部法我们都从上位法开始解读，把重点内容挑选出来。”相关工作人员介绍，联系点在立法征询中还着力做好两个“转化”，即征询前，由法学院教授做好法律法规专业解读，将专业性法律条文转化为通俗易懂的语言;征询后，由律师和法学院学生原汁原味汇总，将基层群众的建议转化为法言法语。

一年来，从厂矿企业、机关学校到乡镇社区，25家联系点充分发挥其“毛细血管”遍布基层的优势，征集到的立法建议无论是数量还是质量都得到大幅度提升。崇明区农业农村委联系点依托农技推广中心信息平台，将立法意见征询延伸到基层村居委，畅通“线上+线下”互动手段，直接听取区、镇、村三级意见。杨浦区新江湾城街道人大工委联系点将覆盖整个辖区的人大代表“家、站、点”作为立法联系点的运作平台，既方便各级人大代表直接联系人民群众，又方便开展立法意见征集座谈、法规草案解读等活动。徐汇区田林街道办事处将联系点工作与社区党建、区域化党建有机结合，形成了分布全域、层次分明的信息采集网络。浦东新区工商业联合会则通过“浦东云商会”平台和公众号等线上线下方式，拓展征求草案意见的多元渠道。

发挥人才优势提供专业意见

立法工作涉及很多专业领域的问题，因此征集本系统、本领域内专业人士的意见也是科学立法、民主立法的重要内容。海通证券是市人大常委会设在经济、金融领域的一家联系点，专业水平强是其一大优势。去年8月，联系点参与《上海市外商投资条例（草案）》意见征询时，邀请了来自金融、制造、咨询等行业的十余名在沪外资企业客户代表。

座谈会上，大家从外商投资的促进、保护与服务等角度踊跃发言。针对外资企业普遍关心的外国投资者、外商投资企业与政府有关部门签订的合同权益保障问题，一位企业代表提出：“是否可以考虑在改变政策承诺、合同约定的情况下，依法对外国投资者、外商投资企业的损失予以公平、合理的补偿。”会后，海通证券及时将意见反馈给市人大常委会法工委，最终，这条意见被采纳。在表决通过的条例中，增加了有关“市、区人民政府及其有关部门因超出法定权限导致承诺、合同无效或者无法执行的，应当依法承担法律责任”的规定。

专业意见提出的背后是专业人才队伍的建设，“我们通过内部人才队伍与外部专家顾问两部分专业力量的工作联动和优势互补，确保各立法项目调研工作能够得到持续性的专业支持”。联系点负责人周杰介绍，公司构建了一个包括内外专家在内的专业人才库，并调用海通证券在沪内外、境内外及合作方的资源，充分汲取民智，提供广泛的专业化意见。

借助专业人才队伍提高立法征询的专业化已经成为各家联系点的共识。松江区泖港镇黄桥村委会与华东政法大学法律学院签订校村结对协议，开展地方立法的理论、实践以及教学等方面的深入合作。浦东新区南汇新城镇人大发挥顾问单位“智囊团”作用，与市区人大研究会课题组联动开展调研，与专业机构合作开展学习培训、走访调研等工作。

如今，随着联系点人才队伍建设的完善，越来越多的专业意见渗透到法律条款中。去年3月，长宁法院陆续接到数起网络购物合同纠纷案，被告均为同一家知名电商服务平台。案件通过调解止纷定争后，敏锐的法官及时发现此类案件具有的代表性，并及时归整相关建议。最终，针对互联网类纠纷的化解机制被列入相关法条。奉贤区人民检察院立足专业优势，探索基层立法联系点工作与检察工作相融相长，先后就《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定（草案）》《上海市促进中小企业发展条例（修订草案）》等多部草案开展立法意见征集，共征集立法意见和建议81条，其中11条被采纳。市注册会计师协会发挥行业优势，精准选取立法项目，围绕年度立法意向，选取与行业专业领域关联度较大和社会经济领域的法规重点参与，不断扩大立法参与的覆盖面。

拓展功能践行“全过程民主”

参与立法意见征询只是立法环节中的一环，为了充分发挥联系点在立法“全过程民主”中的作用，市人大常委会在“扩点提质”之初即对联系点的工作规范作出全面修订，聚焦联系点的立法属性，引导其有序参与立法规划、计划编制、法规草案意见征集以及法规通过后实施评估等工作。

去年7月，在《上海市生活垃圾管理条例》实施一周年之际，嘉定区工业区管委会联系点对辖区内垃圾分类工作开展执法检查，针对检查中发现的问题，参加执法检查的联系点信息采集点负责人纷纷提出意见和建议。

“农村地区由于外地人员众多，不配合垃圾分类工作导致源头分类困难，再加上取证困难，希望城管出动抓典型。”“百姓希望增加误时投放点，现阶段完全靠志愿者强守，志愿者费用大，居委压力大，希望奖惩分明，加大对物业公司的处罚力度，倒逼物业公司的主体责任。”

联系点负责人许芳说，这些意见和建议最终被归纳汇总并形成执法检查报告，反馈给相关职能部门或辖区内执法部门，督促条例的执行和实施。

除了开展执法检查，做好立法前调研、法治宣传、将参与立法与社区共治相结合也是联系点功能拓展的内容。青浦区金泽镇人大通过开展丰富多样的普法宣传活动，让群众在立法工作中有参与感、获得感，进一步增强主人翁意识，实现立法意见收集与普法宣传同步完成。

市街镇工作协会、宝山区劳动人事争议仲裁院协助市人大常委会就相关条例执行情况广泛征集民意，为贯彻条例和日后完善提高有力的数据支撑。

面对老小区非机动车道多、非机动车乱停放等问题，四川北路街道人大工委在开展《上海市非机动车安全管理条例（草案）》立法意见征询时，在各方建议的基础上聚民智、采民意，成立了沿街商务楼宇自律组织，要求沿街物业开展自治，履行好门前责任，将社区治理与立法意见征询有机结合。

一年来，各联系点守正创新，放大功能，不断增强“溢出”效应。“最近，联系点正在紧锣密鼓地制定《嘉定工业区关于立法联系点全面赋能提效的实施意见》”，许芳说，实施意见将推动建立制度架构并完善体制机制，“让每一项工作的开展都有章可循、作出成效”。