公共文化产品服务政社合作供给与运营机制创新研究∗——以安徽省合肥市城市阅读空间为例

李祝启

（安徽省图书馆，安徽 合肥230001）

1 引言

2019年文化和旅游部、财政部《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》提出：创新文化供给机制，引导社会资本积极参与文化领域政府和社会资本合作（PPP）项目[1]。2017年10月安徽省文化厅《安徽省“十三五”时期文化发展改革规划纲要》提出：鼓励和支持社会力量通过投资或捐助设施设备、兴办实体、资助项目、赞助活动、提供产品和服务等方式参与公共文化服务[2]。以上中央和安徽地方法规政策的颁布，彰显了党和政府在新时代高度重视公共文化建设。

国内外业界也对该领域重点问题开展研究。笔者从中国知网CNKI数据库中搜索到国内外相关研究文章百余篇。发现国内学者主要从公共文化产品服务政社的案例和模式进行研究。王子舟提出，国家要通过政策法规鼓励社会力量全方位、多层次地参与公共文化服务[3]。柯平提出，社会组织无论是民间组织还是非民间组织，无论是营利组织还是非营利组织，都是重要的社会力量，可以发挥“第三部门的作用，成为政府把部分社会公共服务交给市场管理的重要承接者”[4]。童莹提出，在公共文化服务均等化视域下，社会力量参与运营模式要素应该包括“多元参与主体+混搭运营内容+公益和经营双重理念”[5]。

二战后，随着“新公共服务”“治理”理论的相继提出，国外学者开始对公共文化产品服务供给与运营政社合作相关问题进行研究。目前发达国家公共文化产品服务政社合作模式以美国的“社会调节为主+政府间接管理”模式、法国的“中央大权集中+多元复合管理”模式和日本的“政府直接扶持+结合社会参与”模式最为典型。诺格（Nogare）和贝尔塔奇尼（Bertacchini）通过对欧洲大陆尤其是意大利在公共文化服务领域引入社会组织参与服务供给的探讨和分析，论述了公共文化服务供给模式的演变，认为目前这种趋势正逐渐改变政府干预文化产品和文化服务市场的性质[6]。丹哈特（Denhardt）主张政府应当从“提供者”转向“安排者”，通过在社会化的公共服务多元供给体系中与社会组织合作，解决在公共文化产品服务运营时所遇到的困难[7]。莱斯特·M·萨拉蒙（Lester M.Sal⁃amon）认为政府依靠社会组织承接政府出资的社会服务，是一种普遍且日益通行的做法，指出由于与政府有相似的目标，私人社会组织是参加第三方治理体系的合适候选人[8]。

城市阅读空间作为新型公共文化产品服务设施的典型代表，目前其建设模式尚处于探索阶段。合肥市城市阅读空间建设实践包括了政社合作的供给、运营、监督考核等全流程，对其相关实践经验的总结和进一步探索，有助于安徽省公共文化产品服务政社合模式的成熟应用，有利于该模式在全国公共文化领域的推广，具有较强的实际意义。

2 实证研究

2017年6月，合肥市人民政府办公厅下发了关于《合肥市城市阅读空间建设实施方案的通知》，拉开了合肥市城市阅读空间建设的序幕。

2.1 合肥市城市阅读空间建设总体思路

图1 合肥市城市阅读空间建设总体思路

合肥市城市阅读空间在吸收国内外相关建设模式基础上，结合合肥市自身的特点，按照如下思路开展工作：首先，采用政社合作模式，积极引入优质的社会资源。其次，实行“图书馆+书店”建设模式。再次，在馆店一体模式基础上，实现文化事业和产业的融合及经济效益和社会效益的统一。最后，在基础服务基础上，增加特色化服务，以满足市民多元化的需求。

2.2 参与主体

参与城市阅读空间建设的主要有政府（文旅局）、运营管理企业以及读者三方。其中代表政府的文旅局是授权方，运营管理企业是承接方，读者是阅读空间的使用方。

第一，授权方-文旅局。合肥市各区的文化旅游局负责城市阅读空间建设的规划、招标、年度考核等工作。目前，合肥市下辖4个区、4个县以及代管巢湖市的文化旅游局均已结合自身特点制定城市阅读空间的建设规划。

第二，承接方-运营管理企业。目前有多家企业参与合肥市城市阅读空间运营管理，如皖新传媒、华博胜讯等，其中皖新传媒参与运营的城市阅读空间数量将近50家，他们将新华书店植入城市阅读空间，打造馆店一体模式。

此外，合肥市图书馆作为国有文化事业单位，代表合肥市文旅局承担图书配送、数据统计、阅读空间考核等工作。

2.3 供给模式

图2 合肥市城市阅读空间建设供给模式

合肥市城市阅读空间的主体建设、图书采购配送等资源供给均是由政府提供。合肥市城市阅读空间建设主要以整合和盘活存量资源为主，尽量避免投资新建。

运营经费的供给主要包括两个方面：第一，运营经费。合肥市城市阅读空间运营经费主要包括人员工资、水电费、物业费、网络费等。其中，人员工资由社会力量自行承担，其他运营经费则纳入整体运营经费中，由政府承担。

第二，支付方式。合肥市城市阅读空间采用分批支付的方式，先期支付70%左右，剩下30%依据年终考核情况支付。

2.4 运营管理模式

如图3所示，合肥市城市阅读空间运营管理模式要素，主要包括人员和运营两部分。

图3 合肥市城市阅读空间运营管理模式

人员方面主要包括运营主管、阅读推广员、线上运营专员、活动策划和执行专员等，以上人员的合计数量一般不少于10人。人员管理制度包括考评制度、奖惩制度、培训制度。其中考评制度和奖惩包括考勤、服务态度、服务质量等，考核周期分为月度考核和年度考核，考核结果与绩效相挂钩。人员培训是更好地履行阅读空间运营服务读者职能的重要保证。中标企业组织制定切合实际的岗位培训实施方案，可邀请国内公共文化领域专家和学者、社会知名专家和学者等来开展培训。每月保证1-2次员工培训，在考核的时候需要提供培训记录。

运营内容方面包括基础运营、阅读推广和品牌建设等。首先，基础运营主要包括日常运营、设备维护、制度建设与管理等。其次，阅读推广活动规定了每年举办次数不低于100场，除全年总体规划外，实施读者每月、每周活动策划，并且达到相应的活动场次、活动规模及活动效果。并对活动产能与效果进行有效评估和反馈，帮助调整活动和服务方向，提高活动和服务时效性。最后，品牌建设主要包括外观和内容两方面。其中外观包含统一服务规范与标准，统一LOGO设计、统一服装等。内容主要为：合肥市阅读空间运营的建设着重打造品牌意识，充分利用线上线下运营，提升阅读空间运营的社会价值和读者参与阅读的活跃度，着力打造服务品牌。

2.5 考核评估

2.5.1 考核模式

合肥市城市阅读空间的年终考核主要采用“自评+第三方测评”的方式，对阅读空间基础设施建设、业务信息化建设、读者服务、组织管理、宣传推广等基本公共服务情况进行考核。城市阅读空间考核结果按照得分高低评定为优秀、良好、合格及不合格等次。依据考核结果，按照相关政策对城市阅读空间进行奖惩。对首次考核不合格的，由主管部门约谈，并责令改正；对连续两年考核不合格的，解除该城市阅读空间的运营合同。

2.5.2 考核指标

如图4所示，合肥市城市阅读空间指标体系的包括5大块内容，其中基础设施建设包括安全设施功能区划、人员、标识以及软硬件设备等；业务信息化建设包括图书馆管理系统和业务服务建设；读者服务包括开放时间、外借次数、接待读者数量、读者满意度等基础服务指标；组织管理包括培训、设备管理、档案管理等；宣传服务包括阅读推广活动次数、活动品牌、获得荣誉等。

图4 合肥市城市阅读空间考核指标体系

2.6 合肥市城市阅读空间建设成效

2.6.1 基础建设方面

从2017年启动至今，合肥市城市阅读空间建设已经初具规模，全市各区县均有分布。首先，从发展模式看，目前合肥城市阅读空间已探索出了市区共建、馆店一体、两业融合的建设模式，为城市阅读空间建设领域的理论研究奠定了基础。近两年，陆续有国家社科基金、省社科规划项目等科研项目负责人带队，来合肥调研城市阅读空间建设模式、准入机制、运营管理模式、监督及考核等问题，多个建设项目被作为典型案例分析研究。其次，从发展速度看，短短2-3年，全市已建成并投入运营近80个阅读空间。最后，读者服务成效显著。表1选取了皖新传媒承建并运营的47家阅读空间和安徽省图书馆作为研究样本，通过对2017年7月至2019年3月读者办卡数量、借阅量、读者活动量以及经营面积、员工数量等指标可以看出，在管理面积和人员相差不多的前提下，合肥47家阅读空间的服务能力基本和省级馆的服务能力相差不多，在个别指标如接待读者量、活动量等方面甚至超过了省级馆的数值。

表1 2017年7月-2019年3月合肥市47家城市阅读空间与安徽省图书馆数据对比

2.6.2 取得双赢局面

合肥市城市阅读空间作为一种新型的公共文化产品，从建设初期就开始考虑如何实现经济效益和社会效益统一的问题。阅读空间60%的空间必须用于向全体读者免费、零门槛开放，突出体现了社会效益。此外，在馆店一体的建设模式中，允许运营管理企业利用最多40%的阅读空间面积开展经营性活动，主要形式包括图书销售、文创、食品饮料销售等，以此实现经济效益。

这种文化事业和文化产业融合的方式达到了社会效益为主，经济效益和社会效益相统一的目标，实现了政府和运营企业的双赢。从政府角度看，政府以较低的成本，快速扩大了基本免费公共文化服务的覆盖面，实现了基本公共文化服务社会效益的最大化。从运营企业角度看，允许其利用部分阅读空间面积开展经营性活动，一方面可以通过盈利性活动补贴运营成本，减轻政府的财政投入；另一方面，运营企业可以发挥其主观能动性，开发一些个性化、新颖的服务品牌，以吸引读者付费参与，这种模式在提升服务品质和质量的同时，也实现了一定的经济效益。

2.7 合肥市城市阅读空间存在的问题及优化建议

2.7.1 完善供给模式

合肥市城市阅读空间以政府项目制投资为主要建设模式，这种模式在建设初期可以在短时间内集中资源，取得较好的建设成效，为培育社会力量发展创造良好的市场环境。但是随着阅读空间深入发展，此模式容易受到政府财政情况、项目制周期、政府投资重点转变等因素的影响，造成项目建设和运营管理投入短缺。

为此，应从以下方面加以优化。第一，延长项目制周期。政府应延长阅读空间项目周期并做相应资金安排，保障阅读空间长时间稳定建设发展。第二，拓宽资金投入渠道。利用社会资本、捐赠等手段，减轻政府的财政压力，保证阅读空间建设持续性。

2.7.2 提升承接方市场竞争力

在合肥市城市阅读空间政社合作模式中，社会力量作为承接方负责运营管理工作，其能力和质量直接影响着阅读空间的服务水平。目前，合肥市城市阅读空间存在参与的社会力量数量不多、能力参差不齐，承接方市场竞争力不足、社会力量难以树立创新和危机意识等问题，导致阅读空间的运营质量不高。

因此，应从两方面解决问题。一方面，政府应利用减税等手段，引导更多的社会力量参与城市阅读空间建设，壮大承接方市场；另一方面，严格市场准入制度，将承接过公共文化相关政社合作项目作为重要参考条件，保证社会力量质量和水平。

2.7.3 完善考核体系

合肥市城市阅读空间虽然建立了较为完善的考核体系，但是仍然有改进空间。一方面，从考核指标看，目前主要以静态考核指标为主，形式较为死板，灵活性欠缺。在这种考核指标体系下，社会力量容易产生惰性，难以激发创新活力。另一方面，从考核形式看，目前采用的年终考核形式不灵活，难以及时考察阅读空间平时的运行情况和发现问题。

为此，第一，应通过制定创新指标，如独创读者活动次数等提升考核指标的灵活性，激发社会力量的创新活力。第二，将之前年终考核模式优化为以月度、季度小周期为主的考核形式，及时发现运营管理中的问题，提升考核指标，降低问题发生的概率。

2.7.4 保障社会力量经济效益

城市阅读空间的公共文化属性决定了其应以公益性为主，但是从客观情况看，参与的社会力量至少要实现收支平衡才能保证政社合作模式的顺利运行。然而从合肥市城市阅读空间项目看，虽然政府承担了大部分的运营经费，但是社会力量仍然要承担人员工资等成本，实现中盈利的公司几乎没有，这就直接挫伤了社会力量的参与积极性，导致政社合作模式难以持续。

应从以下方面加以完善。第一，政府应该根据考核结果加大奖补力度，鼓励社会力量通过提升运营管理服务效能实现经济效益。第二，在现有盈利空间范围内，探索高端讲座、展览收费模式，实行差异化管理，拓展社会力量盈利渠道。

3 启示和思考

合肥市城市阅读空间经过3年的实践发展，取得了较为明显的经济效益和社会效益。在建设供给、运营管理、监督考核标准等方面也摸索出了一套较为完整的体系模式。对其实践经验的进一步总结和思考，有助于实现未来阅读空间的可持续发展和推广应用，为公共文化产品服务政社合作供给与运营机制的创新提供新思路。

3.1 地方政府的支持和推动

公共文化产品服务政社合作模式的应用离不开地方政府的支持和推动。从安徽省城市阅读空间建设可以看出，其快速发展离不开所在地政府尤其是市委一把手领导的支持和推动，主要体现在以下几个方面。

第一，发展观念的转变。早在2015年，安徽省铜陵市委、市政府就指出文化是城市的根脉和灵魂，体现了城市的发展软实力和核心竞争力[9]。为此，铜陵市建成了全国首家“图书馆+书店”馆店一体的市图书馆新馆运营模式。图书馆在空间布局和功能设计上都进行了调整，增加了很多时尚休闲元素，全方位提升了读者的阅读体验。2019年，合肥市委、市政府指出，要放宽眼界、开阔视野，出实招、见真章，加快全市阅读空间建设运营，加快推动群众体育设施建设，让合肥这座城市充满浓厚的文化气息和青春活力[10]。为此，合肥市规划建设100个“馆店一体”模式的城市阅读空间，实行统一管理。

第二，多部门协调配合。城市阅读空间在融资、选址、建设、运营等环节，需要统一指挥，协调多个部门，形成合力。从较为成功的城市阅读空间建设案例分析，所在地市的主要领导都多次主持召开城市阅读空间建设协调座谈会，了解城市阅读空间建设运营情况，现场统一协调各部门工作。这种一把手亲自指挥，从建设、运营、后期效益等环节全局谋划的办公模式，极大地提升了各部门对城市阅读空间建设工作的重视程度，强化了相互之间的协调合作力度，提高了城市阅读空间的建设和运营效率。

3.2 政社合作模式的合理运用

公共文化产品服务在采用政社合作模式前，需要评估供给和运营模式的合理性。合肥市城市阅读空间成功运用了政社合作模式在公共文化领域实践成果，在总结和分析失败经验的基础上，实现了政社合作模式与阅读空间自身特点的完美契合。

早在2010年，无锡新区图书馆就已经开始探索政社合作的建设运营管理模式。随后，全国各地都开始探索公共文化政社合作模式，一大批实践项目也开始运转。目前在公共文化领域，政社合作模式主要有政府和社会资本合作的PPP模式、政府购买服务、吸收民营文化机构等模式。但是从目前的情况看，主要存在以下问题。

第一，公共文化政社合作模式运用盲目扩大化。以公共图书馆领域为例，早期的公共图书馆政社合作实践项目大多集中在县区级公共图书馆，以政府服务外包为主，即政府提供所有硬件设施，社会力量以合同约束形式参与图书馆的运营管理。这种模式促进了基层政府转变职能，减轻了政府人员编制的压力，提升了基层公共图书馆的服务质量和水平。

然而近些年，一些较大的市级图书馆也开始尝试政社合作模式。笔者认为，市级以上公共图书馆不仅仅只有服务读者的功能，而是兼有政府文化宣传阵地、社会教育、文献资源保存开发等职能。从目前的社会力量的运营能力，很难完成较大型图书馆的运营管理业务，而且很难实现经济效益和社会效益的平衡。

第二，承接社会力量运营管理的衔接问题。在政社合作模式中，政府是以合同约束的指标考核运营管理绩效的。在目前实践项目中，已经出现由于考核不达标，政府与承接社会力量提前解约的情况。当政府再次招标，签约新的承接者后，前期运营企业以商业机密为由，拒绝提供其运营期间所有数据资料，这就为后期运营管理制造了巨大的障碍，也与图书馆自身要求数据记录连续的特点背道而驰。

反观合肥市城市阅读空间的自身特点就完全匹配政社合作模式。首先从政府角度看，阅读空间体量小、投入少，容易布局。从承接者角度看，阅读空间服务功能明确，在承接企业的运营管理能力范围内。从读者角度来说，阅读空间的政社合作模式服务形式新颖，优化了读者的服务体验，提升了阅读空间的服务质量和水平。此外，合肥市城市阅读空间完善了招标、数据管理等环节，一方面利用招标环节的准入资格，筛选出最优的竞标标的，提升了参与企业的质量。另一方面，严格业务数据管理流程，市中心图书馆负责各阅读空间的业务数据的定期收集并保存备份。

3.3 前期完整的建设规划

前期完整的建设规划是公共文化产品服务政社合作供给与运营机制成功运行的重要保障。同样以较为成功的合肥市城市阅读空间建设为例，合肥市城市阅读空间系统、完整的前期规划工作，为后期阅读空间的建设运营打下了坚实的基础，主要体现以下两个方面。

第一，建立了完整的城市阅读空间建设运营体系。为了提升城市的文化氛围，全国很多地市都在建设城市阅读空间，但是在建设过程中，一些地方为了尽快完成建设任务指标，出现了重建设、轻运营管理的情况，配套的监督考核机制缺失。

合肥市城市阅读空间在2017年开工建设前，就制定了建设选址方案、招标文件条款、运营管理目标以及监督考核机制，其中一些环节的规划还极为细致，如硬件投资来源为市、区财政各分担一半且相关资金纳入财政预算；建设运营采用“图书馆+书店”模式；阅读空间功能规划为“4+x”，其中“4”为阅读、活动、展示、休闲，“x”是四点半学校、市民小剧场等特色服务等。

第二，制定了完整的短、中、长期建设规划。2017年，合肥市计划首批建设20个左右的城市阅读空间；至2020年，计划建成100个左右，形成十五分钟阅读圈；未来，合肥市谋划城市阅读空间建设“细胞工程”，逐步形成以市中心图书馆为中心，以100个城市阅读空间为基础，以“X”个阅读点为细胞网络的“1+100+X”的城市阅读空间体系。

完整的城市阅读空间建设运营体系和短、中、长期建设规划，一方面让参与城市阅读空间建设的政府各部门能有的放矢地参与各环节的建设工作，并有利于各部门的提前协作协调。另一方面，让参与建设运营的企业提前看到城市阅读空间的未来发展，增强其参与建设运营管理的信心。

3.4 可持续发展问题的思考

探索和构建一种较为成熟的公共文化产品服务政社合作供给与运营机制的前提是必须解决可持续发展的问题。在城市阅读空间的建设中，也碰到了类似的问题。目前，国内大多数城市阅读空间建设都有两个显著特点：第一，政府投资主导。第二，投资模式都是项目制。以合肥市为例，首批100个城市阅读空间建设项目期限为3年，期限内的政府资金投入、配套措施等都有明确的规划。

总体来看，目前这种城市阅读空间政社合作建设模式可持续性较差，理由有两点：第一，项目制期限限制。合肥市城市阅读空间建设的所有支持资源都是规划为3年的，项目期外如何发展，仅仅只有简单设想，没有形成落地的政策。一旦项目结束后，由于种种原因城市阅读空间的建设没有立项，那么城市阅读空间的建设运营必将停滞。第二，政府投资驱动模式不可持续。目前城市阅读空间建设完全依靠政府投资驱动。在项目建设推广初期，这种政府主导模式有利于提升阅读空间建设效率、吸引力和关注度。然而，政府投资受经济状况的影响很大，一旦经济出现问题，作为公益性公共文化领域的城市阅读空间建设投入必然会收到较大影响，进而影响到城市阅读空间的后续建设。

笔者认为，以城市阅读空间为代表的新型公共文化产品服务形式，实现政社合作模式的可持续发展方式，唯有逐步减轻对政府投入的依赖，将重点转向培育运营企业的能力，最终实现自负盈亏。具体措施有以下几点：第一，加强政府政策支持和引导。在建设发展初期，政府应持续在政策上吸引和支持更多优秀企业参与到城市阅读空间建设和运营管理中。利用年终奖等形式，鼓励企业创新活动形式，培育合理的赢利项目等。

第二，提升企业运营管理能力。利用培训等手段，加强参与城市阅读空间建设企业的服务能力。一方面，通过培训，提升阅读推广等公益性读者服务的质量和水平，突出实现阅读空间的社会效益。另一方面，加大文创开发、文旅融合等方面能力培训力度，丰富企业实现盈利的手段，为企业单独投资运营城市阅读空间打下基础。

第三，转变参与运营管理的企业观念。目前，参与公共文化领域政社合作模式企业的首要目标依然是经济效益，但是这与公共文化领域突出公益性、社会效益的特点是矛盾的。为此，企业要积极转变观念，以实现社会效益为主参与阅读空间的运营管理和建设。当前，国内一些企业已经意识到这点并积极转变观念。在国内兴起的书院建设模式中，大多数企业已经将投资兴建并面向公众免费开放的书院当成企业的文化名片和交流平台，以此带动企业走向深层次发展，实现更多的经济价值。

4 结论

公共文化产品服务中应用政社合作模式，提升了供给方式的灵活性，优化了运管管理效率，尤其对于小型的、服务内容单一的公共文化产品服务项目，上述优点体现的更加明显。在未来发展过程中，公共文化产品服务领域应用的政社合作模式必须强化企业的自负盈亏的意识和能力，加强政策引导和监管，才能形成一条可持续发展的路径。