公共图书馆文创产品开发政策调研与分析

李 喆

（首都图书馆，北京100021）

1 引言

政策性文件是国家政权机关、政党组织以权威形式标准化地规定在一定历史时期内，应该遵循的行动原则、完成的明确任务、采取的一般步骤和具体措施的文件。旨在以行政规范性文件确保工作的合法合规。近年来，国家先后出台了针对文化文物单位开展文化创意产品开发工作的政策，政策的实施是推动图书馆文化创意事业发展的重要依据与基石，为不断开拓图书馆事业提供方向。面对当前图书馆界开展文化创意产品的需求，《关于推动文化文物单位文化创意产品开发若干意见的通知》政策的出台，标志着我国正式在国家层面加强和规范了图书馆的文化创意工作。纵观研究成果，我国图书馆同行从不同维度对文化创意产品的开发进行了积极的探索，但基于图书馆文创政策性的研究较少，研究分析存在实践先于政策等情况，缺少政策体系指导以及对现行政策的研究对比。

笔者通过使用“文化创意”“文化产业资金”“事业单位”“公益一类”“文化产业资金”“图书馆名称”等检索词，在各政府网站、文旅厅网站、财务厅网站、工商网站进行政策性文件搜集，每一份文件以官方正式文件即政府文件发布的网址“.gov.cn”结尾为准。在CNKI学术资源总库中，检索27家图书馆文创的相关论文发表情况。在专业查询企业信息的网站，调研27家图书馆的经济实体信息，了解经营状态等信息。浏览27家图书馆官网，从机构设置、图书馆年报等渠道搜集资料，调研政策的发布是否影响了建置和人员编制。

笔者通过政策性文件资料的搜集和文献调查等方式，对我国各省发布的有关图书馆开展文创工作政策文件及数据进行综合分析与梳理，从多视角总结问题，分析政策现状与当前工作中面临的困境，提出完善建议，加大业界对图书馆开展文创工作政策的研究比重，为改善图书馆文化创意政策体系提供参考。

2 政策基本情况

2.1 国家政策现状

利用互联网做文献检索途径，通过中国人民政府官网、文化部官网、财政部官网等对国家政府网站发布的政策进行调研。国家在促进、激励图书馆开展文化创意活动的政策中，定义了政策整体目标，如2014年国务院出台的《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》（国发[2014]10号），标志着文化创意和设计服务与相关产业融合发展已经上升为国家战略。为推动战略性文化创意产业发展，国务院于2016年印发《关于进一步加强文物工作的指导意见》（国发[2016]17号），强调拓展利用文化文物，打造文创品牌[1]。2016年，《关于推动文化文物单位文化创意产品开发若干意见的通知》（国办发[2016]36号）首次对图书馆在内的文化文物单位发展文化创意产业、开发文化创意产品提出了明确要求和任务[2]，此后文化和旅游部确定和备案了37家图书馆作为文化创意产品开发试点单位[3]。2017年，文化部制定了《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》，明确要把文化创意产品开发纳入公共图书馆评估定级标准[4]。从2016至2019年间颁布的政策分析来看，存在对图书馆发展文化创意的政策指向模糊的情况。比如国家财政部发布过《文化产业发展专项资金管理暂行办法》，每一年都有申报文化产业发展专项资金的文件通知，而调研中发现政策信息对图书馆发展文化创意在财政政策扶持方面却指向不清晰。新兴的文化创意战略产业在我国公共图书馆领域实际工作开展中缺少更进一步的政策体系和财政管理指导，需要出台实施细则和连贯性政策作为图书馆有效开展实践工作的法规依据。

2.2 各省政策现状

在各省人民政府网、文旅局、税务局、财政局、工商行政管理局等官方网站进行检索和政策收集，对27家图书馆所在省出台的相关文化创意政策进行梳理，统计时间以国家2016年针对文化文物单位颁布的政策为起始至2020年（表1）。统计数据显示出国家出台的政策在大部分省份中逐渐落实，从精神内核角度看，发布的主要政策契合了国家鼓励文化文物单位发展文创工作的思路与要求。多数省份发布了以《关于推动文化文物单位文化创意产品开发实施意见》为标题的政策性文件，有的省份做了进一步细则补充。如甘肃省发布的《关于推动文化文物单位文化创意产品开发的实施意见》罗列出实施步骤，将2016至2020年划分出3个阶段，对每个阶段进行了安排[5]。再如，广西壮族自治区文化和旅游厅发布了广西《推动文化文物单位文化创意产品开发实施方案》的政策解读，确立岩画开发为其特色内容，明确允许广西图书馆等试点单位通过知识产权作价入股等方式投资设立企业，从事文化创意产品开发经营[6]。但在进一步调研中发现图书馆参与文化创意产业的政策与需要履行的政策手续并不明确。比如，上文提到文化创意产品的营销，在工商等官方网站中并没有相关的实施政策可参考，那么针对图书馆这种公益性单位是不是需要取得销售执照等？相关事宜手续应该怎么办理？过程中产生的经营性收入依照何种财务制度？审计、纪委等部门就此有何指导性意见？各行政部门之间政策是否已达成统一？

通过调研统计（表1）可以看到各省间的差异化。比如，有的省份没有出台针对本省的文化文物单位开展文化创意工作的政策或实施方案，如辽宁省直接转发国务院办公厅《关于推动文化文物单位文化创意产品开发的若干意见》（截至2020年3月）并没有出台本省文化文物政策。有的省份既没有出台本省的政策，也没有转发国家的文化文物单位文创政策，如安徽省2016至2020年间在其政府网站上检索不到关于文化文物单位“文创”或者“文化创意”的政策文件。但是在安徽省图书馆安图资讯中却有《安徽省图书馆的文创产品让人“惊艳”》为标题的，有关安徽省图书馆馆藏图书《十竹斋画谱》所做文创的报道，标注了文创商品售价[7]，存在实践先于政策的情况。

表1 2016—2020年间发布的政策文件

以“文化创意”为关键词在各省官网上进行检索，检索结果显示出以“推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展专项行动计划”为标题的文件，这一般是各省根据《国务院关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》（国发〔2014〕10号）精神结合本省实际制定的。虽然不只针对文化文物单位开展文化创意工作的文件，但是也有一定借鉴性。有的省份存在着只有促进文化创意和设计服务与相关产业融合发展专项行动计划，没有推动文化文物单位文化创意产品开发政策文件的情况，如贵州省。

以“文化产业”为关键词在各省官网上进行检索，检索出文化产业发展专项资金管理办法、文化产业发展规划等文件。如福建省财政厅发布的《福建省文化产业发展专项资金管理办法》（闽财文资[2017]1号）[8]、西藏自治区发改委发布的《西藏自治区“十三五”时期文化发展规划》[9]（藏政发[2017]20号）。

总之，针对文化文物单位开展文化创意的政策文件发布并不活跃，从文件标题上看各省雷同；从内容结构上看与国家发布的构架一致，即总体要求、主要任务、保障措施大体三部分；从政策具体内容上看缺少相关部门更进一步可操作性的政策出台与解读。

23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40中共湖北省委、湖北省人民政府无中共广东省委宣传部广东省文化和旅游厅海南省文化广电出版体育厅四川省人民政府办公厅贵州省文化和旅游厅云南省政府办公厅陕西省人民政府办公厅甘肃省人民政府办公厅青海省人民政府办公厅内蒙古自治区政府办公厅内蒙古自治区人民政府广西壮族自治区政府广西壮族自治区文化厅西藏自治区发改委无新疆维吾尔自治区政府自治区文化厅自治区发展和改革委员会《中共湖北省委、湖北省人民政府关于加快全省文化产业高质量发展的意见》无《广东省关于加快文化产业发展的若干政策意见》《关于推动海南省文化文物单位文化创意产品开发的实施意见》文化[2018]81号《四川省推动文化文物单位文化创意产品开发的实施意见》川办发[2017]23号《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的实施意见》《关于推动文化文物单位文化创意产品开发实施意见的通知》云政办发[2017]37号《关于推动文化文物单位文化创意产品开发实施意见的通知》陕政办发[2016]109号《关于推动文化文物单位文化创意产品开发的实施意见》甘政办发[2016]202号《青海省人民政府关于加快发展文化产业的意见》青政[2016]61号《内蒙古自治区“十三五”文化改革发展规划》内政发[2017]133号《内蒙古自治区人民政府关于推进自治区文化旅游融拾发展的实施意见》《广西壮族自治区人民政府关于加快文化产业发展的实施意见》桂政发[2016]63号《推动文化文物单位文化创意产品开发实施方案》桂文发[2016]49号《西藏自治区“十三五”时期文化发展规划》藏政发[2017]20号无《自治区文化产业发展专项规划（2016-2020年）》新政办发[2016]103号《自治区文化事业“十三五”发展规划》新文发[2017]47号2019-2-20无2019-12-11 2018-9-13 2017-9-20 2016-4-14 20174-12 2016-12-16 2016-12-6 2016-12-6 2017-2-10 2017-10-10 2016-12-19 2016-12-29 2018-11-26无2016-7-11 2017-8-1湖北省湖南省广东省海南省四川省贵州省云南省陕西省甘肃省青海省内蒙古内蒙古广西广西西藏宁夏新疆新疆序号 发布机构 政策文号 发布时间 地区

3 政策落实情况分析

3.1 政策质效

通过调研了解到，图书馆作为实施主体正在实践中把抽象的政策具体化，并不断探索厘清边界。比如，重庆图书馆拟定了《关于发展文创产品的工作计划》《关于文化创意产品开发试点工作方案》，对部委和市政府文件进行了对接和细化[10]。辽宁省图书馆2017年年报记载，以《辽宁省图书馆文创工作实施方案》的制定，加强文化创意产品开发[11]。南京图书馆成立江苏省图书馆文化创意产品开发联盟，制定了《江苏省图书馆文化创意产品开发联盟章程（暂行）》[12]。浙江图书馆网站发布的浙江图书馆十三五规划中写到：“加强文化创意产品开发，挖掘特色资源，加强特色文具、家居饰品、艺术品和电子阅读设备等各种形态文化创意产品研发，拓展文化服务内容和范围”。四川省图书馆成立文创产品开发工作组，采用项目制工作方式[13]。“陕图唐瑭文创”体验店2019年在陕西省图书馆内正式营业[14]，等。

此外，在查阅各图书馆信息时可以观察到，文创政策带动了图书馆部门建制和人员编制的变化。比如，河北省图书馆设立了创意工作部，配备两名在编人员；山西省图书馆成立文化创意发展中心，不设独立部门工作内容挂靠在社教部，配置两人；南京图书馆设置文创部门——当代文创艺术中心；福建省图书馆教育研究协调中心承担文化创意工作；甘肃图书馆设立文化创意产品开发中心，具体负责文化创意产品研发、生产、销售等事宜；广西壮族自治区图书馆阅读推广部负责本馆文化创意产品的研发、设计和经营推广；首都图书馆社会教育中心承担文化衍生品开发工作。

对政策文本调研时，政策导向指出：鼓励试点文化文物单位依法依规投资设立经营性企业或与社会力量合资合作设立企业；鼓励试点文化文物单位授权其他企业开发经营加盟制造、委托代理等多种形式进行文化创意产品开发；鼓励已设立企业的文化文物单位充分利用优势，以企业为主体从事文化创意产品开发。通过对搜集到的数据分析发现，一部分图书馆已在按照决策所确定的目标进行着努力尝试。比如，《四川省推动文化文物单位文化创意产品开发的实施意见》（川办发〔2017〕23号）中表述到：“鼓励文化文物单位与社会力量深度合作，建立互利共赢的合作机制[15]。”四川省图书馆2017年年报中载：“通过事企合作的方式，引入丰富的社会资源，引入具有丰富经验的文创运营企业共同建构文创空间，积极探索企业投资打造文创空间营销模式[16]”。《关于推动海南省文化文物单位文化创意产品开发的实施意见》（琼文化〔2018〕81号）中表述：“鼓励有条件的文化文物单位结合自身实际，采取合作、授权、知识产权作价入股、独立开发等模式开展文化创意产品开发[17]”。海南省图书馆在其官网招募文化创意产品开发合作商，制定了《海南省图书馆文化创意产品开发合作申请表》。《广东省关于加快文化产业发展的若干政策意见》中表述：“探索试点单位通过知识产权作价入股等方式投资设立企业，从事文化创意产品开发经营[18]”。据广东省立中山图书馆2017年年报记载：“文创工作小组最终落实与北京姝合文化发展有限公司第三家公司的合作协议，生产出体现馆藏特色的产品共计13种，由广东图书馆设备用品公司在政策及其他条件具备的情况下进行推广销售，全年经营收入2.8142万元[19]”。山西省图书馆在其官网发布招募专业文创合作企业的信息，罗列了企业要求和招募流程。上海图书馆上海图书馆事业发展处发布了《上海图书馆文创开发营销项目公告》。

3.2 政策落实中存在的问题

政策虽然对于促进、推动图书馆开展文创工作等方面发挥出越来越明显的作用，但在实际执行中，由于对政策尺度的把握同文化创意政策出台的整体目标还存在一定差距，导致了部分政策实际执行效果存在差异。主要表现在以下几个方面。

（1）边界界定不明确

根据《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》国办发[2011]37号文件中《关于事业单位分类的意见》的规定，公益一类事业单位，即承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜市场配置资源的事业单位。这类单位不得从事经营活动。公共图书馆划分在公益一类事业单位文化体育大类内，属于公益类的全额拨款事业单位，执行的是全额拨款事业单位会计制度。在国务院办公厅发布的《关于推动文化文物单位文化创意产品开发若干意见》国办发〔2016〕36号文件中表述，文化文物单位主要包括各级各类博物馆、美术馆、图书馆、文化馆、群众艺术馆、纪念馆、非物质文化遗产保护中心，及其他文博单位等掌握各种形式文化资源的单位。其主要任务是充分调动这些文化文物单位提升文化创意产品开发水平，完善文化创意产品营销体系[20]。相关文件前后的不衔接、内容的矛盾性，会造成图书馆对国家扶持文化文物单位开展文创工作的政策解读不明晰，会阻碍政策的有效落实。

（2）政策在各行政部门间缺少有效的协同联动

从表1中可知，大部分地区都出台了本省推动文化文物单位文化创意产品开发的实施方案，但相关政策中却检索不出发改委、市场监督管理局、财政厅、文化和旅游厅、税务等部门，以及根据当地实际情况出台的具有实操性或参考性的措施和制度。有关行政部门没有对图书馆文化创意工作出台进一步的协同政策、办理流程说明、政策辅导等，这都影响政策执行效果。对馆属企业建制（表2）的调研中发现，有关部门没有开设对从事经营性文化创意的行政许可的审批项目。那么一些政策中写到的，鼓励已设立企业的文化文物单位充分利用优势，以企业为主体从事文化创意产品开发等，就很难得以执行和开展。图书馆文化创意部门和馆属经济实体的关系以何种政策作为依据和指导均没有找到政策可以解读。因此，欠缺各项具体措施政策、缺少与各部政策法规的关联与协同，这些都可能会造成落实政策开展工作的缓慢艰难，甚至没有方向。

表2 37家备案图书馆中27家省级图书馆可查工商注册信息[19]

（3）政策落实不均衡

可操作性强的政策是在持续碰撞和不断尝试总结中完善产生的。但在对所搜集的政策对比中，发现部分馆只是把上级发布的文件进行了政策照搬转发，并未有进一步实施意向。在对政策实施、执行环节对比中发现，部分馆是处于观望等待的状态，并没有对政策实施做出突破性的大胆尝试。有些则采用从众式的处理方式，比如一家馆推出书签类的文创作品，另一家馆也跟着做，没能充分分析其产品意义和社会价值。存在因自身理解和认识不足给政策执行带来问题的情况。一些馆的文化创意业务的建制、人员配置的不健全，也会影响其对政策的掌握和实施。

4 完善政策的建议

4.1 增强政策可操作性，降低不必要的成本

与文物系统等其他文化产业相比，图书馆文化创意政策起步晚，理论和实践都不够完善，图书馆文创工作主要依靠各省政府和相关行政部门发布的政策法规开展工作。虽然目前颁布的这些政策在一定程度上对图书馆开展文创工作起到了积极的作用，但从现在来看这些政策并未形成一个完整的系统，缺乏整体性。省级图书馆上级主管部门应当承担起宏观管理和综合协调的职责，增强政策可操作性的细化工作，完成政策操作指引。省级政府应该敦促相关行政部门完善其政策法规的关联与协同部分，促进不同机关对政策把握的一致性，形成合力。将政策的制定、执行、监督、评估、变更形成一个闭环。同时制定具体明确的项目操作流程，给出进一步的解释说明，减少模糊地带，避免争议。此外，在检索政策时给予相关政策文件关联，比如检索一项政策，页面下面可罗列出与之相关的政策链接，有助于提高效率，避免政策遗漏。

4.2 增强政策协同

政府方面的政策刺激作用是有限的，没有完善的政策执行体制、程序、协同配合机制等后续力量的支持，也会导致图书馆文创工作发展缓慢或者停滞不前。政策制定者如能和政策实际执行者进行良好的沟通，那么对问题的诊断将更为准确，政策将得到更好的补充和完善。比如是否可以出台针对事业单位文创工作的财务制度？明确文化创意产品收入如何做财务核算？财政支出预算怎样操作？是否纳入事业单位财政预算支出？我们可以看到政策的有效执行，不是单方面的，推进图书馆文创工作开展需要多方力量，只有政府牵头、多部门协同合作，才能获得更好的效果。

4.3 加强法律辅导，提高政策的实践价值

在CNKI学术资源总库中检索图书馆文化创意相关论文的发表情况（见表3）。

表3 27家省级图书馆文创相关论文在CNKI学术资源总库中的情况统计

统计后发现几乎没有文化创意政策的研究性论文发表，也没有针对文创开发活动法律政策的专门探讨，从一定程度上说明我们在从事文化创意产品开发活动中可能缺少对法律法规积极的学习、关注以及忧患意识。然而我们却在文化创意产品开发中面临着著作权、商标权、知识产权保护及运营的法律认识不足的风险。有资料显示，有些文化文物单位在商标的问题上没有引起足够重视，其相关文化创意产品没有注册商标，而没有相关的商标其权益却很容易遭受侵犯。北京市文化局2018年6月发布的《关于推动北京市文化文物单位文化创意产品开发试点工作的实施意见》[21]文件中指出：“加强文化文物单位馆藏资源及新开发文化创意产品的知识产权保护工作，支持文化文物单位注册和申请相关商标及专利，加大对侵犯文化创意产品商标权行为的打击力度。”因此应该增强对这部分政策的宣传力度，加快普及。在政策支持下，要联合相关部门大力开展相关法律的培训辅导，以法律手段维护自身合法权益，在实践中不断总结反馈存在的问题，对完善相关立法、激励和保障文化文物单位从事文化创意产品开发活动提出辅助建议，从而提高政策的引领与指导价值。