地区发展不平衡视角下的村庄保护规划实效分析及策略调整：以浙江省宁波市和山西省平遥县个案为例

陈悦

(匠人规划建筑设计股份有限公司，上海，200082)

2008年，国务院颁布《历史文化名城名镇名村保护条例》(以下简称《条例》)，规定了历史文化名村必须编制保护规划的强制性要求，名村保护规划的数量因此出现了较大幅度的增长。2012年，住房城乡建设部、国家文物局共同印发了《历史文化名城名镇名村保护规划编制要求(试行)》(以下简称《编制要求》)，在《条例》的基础上对保护规划编制进行了细化和具体规定。

同时，我国东西之间、南北之间发展差异较大。党的十九大报告指出：新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种发展“不平衡”的重要表现之一，就是区域发展不平衡，体现在经济、社会等各个层面。

面对着发展不平衡现象，名村保护规划的编制标准是否能普遍适用？本文以发达地区的浙江省宁波市和欠发达地区的山西省平遥县两地为例展开比较研究，试图揭示保护规划实施效果的地区差异，探寻其中原因，并提出改善建议。

1 乡村聚落保护规划实施效果的地区差异

1.1 发达地区乡村聚落保护规划实施效果：以宁波为例

宁波市目前拥有各级历史文化名村57处，其中大部分编制了保护规划。

历史文化遗产保护方面，既有尝试多种保护利用的方式，也出现了建设性破坏现象。宁波市作为住建部第一批历史建筑保护利用试点城市之一，在保护规划的基础上公布了历史建筑名单，尝试了多种历史建筑保护利用的方式，也修缮了一批面临坍塌和损毁的历史建筑，见图1。但是，对传统街巷铺砌、历史构筑物等进行主动干预保护的效果并不理想，甚至造成了建设性破坏，见图2。

图1 得到修缮的单体建筑遗产Fig.1 Renovated single building heritage

图2 建设性破坏古村落传统风貌Fig.2 Constructive traditional style and features of destroyed ancient rural settlement

村庄建设控制方面，保护规划尝试了各种技术手段，但作用有限。尽管保护规划通过建筑保护与整治模式、建筑修缮导则、立面改造示意等一系列技术手段试图来引导村民建设、统一村庄风貌，然而，不管采取哪种方法，效果都不理想，甚至出现了与传统风貌格格不入的违规建设现象，见图3。

图3 建筑风貌得不到有效控制的照片Fig.3 Photos of architectural style and features which can not be effectively controlled

村庄发展引导方面，规划实施的效果与规划编制和规划管理的结合程度相关。当规划编制与规划管理充分结合时(具体表现为编制与实施主体一致并且规划定位准确)，规划实施情况都较好，见图4；相反，当规划编制与规划管理脱节时(具体表现为编制与实施主体不一致或规划定位错误)，规划实施情况均欠佳，见图5。

图4 龙宫村按规划建设的小广场和游客中心Fig.4 Small square and tourist center in Longgong Village constructed according to the plan

图5 清潭村拆除“占道”的“建议历史建筑”修建水泥路Fig.5 Photos of construction of cement road after demolishing the "suggested historical buildings" occupying the road in Qingtan Village

1.2 欠发达地区乡村聚落保护规划实施效果：以平遥为例

山西省平遥县目前有各级历史文化名村11处，其中仅2个村编制了保护规划，大部分的名村均因缺少经费未编制。

历史文化遗产保护方面，这些名村的大量历史文化遗产因年久失修而损毁。受限于经济条件，平遥县至今尚未在乡村地区公布历史建筑，除了对平遥县唯一的中国历史文化名村梁村予以政策倾斜外，无力扶持其他名村的保护工作，见图6。

图6 大量废弃、坍塌的乡土建筑Fig.6 A large number of abandoned and collapsed vernacular buildings

村庄建设控制方面，尽管未采取干预措施，但村庄风貌反而更加协调。与沿海发达地区相比，平遥的村庄保护规划编制率非常低，而且建设审批程序比较宽松和简单，村庄风貌反而更加协调，几乎没有出现所谓破坏整体风貌的建筑物，见图7。

图7 整体较为统一和谐的村庄风貌Fig.7 Overall relatively unified and harmonious village style and features

村庄发展引导方面，这些名村的规划愿景与发展实际普遍不符，基本未落实。平遥县的梁村尽管编制了保护规划，但最终没有按照设想发展旅游，导致实际上并未按照规划最初的意图实施，见图8；而另一个编制了保护规划的村庄段村，在规划编制完成以后便将其束之高阁，也未采取任何规划措施。

图8 梁村旅游发展遇到阻碍Fig.8 Photos of tourism development of Liang Village meeting obstacles

1.3 保护规划实施效果的地区差异

1.3.1 规划实施效果特点的差异

宁波市的历史文化名村保护规划实施效果呈现出明显的多样性特点：既有严格按照保护规划实施并取得理想效果的案例，也有突破规划、最终产生不佳效果的案例；平遥县的历史文化名村保护规划实施效果则呈现出很强的相似性特点：大部分村庄并未落实编制保护规划意图，反而较少存在破坏，规划实施效果相对单一。

1.3.2 规划落实程度的差异

总体而言，宁波市的历史文化名村保护规划的落实程度比平遥县高，尤其是在需要大量资金投入的领域，如历史建筑保护修缮、基础设施改造和公共设施配套等方面。两地同样作为地方政府重点保护的村庄，无论是在资金投入力度、工程推进速度还是项目的完成质量方面，都存在明显的差距。

1.3.3 村庄面临问题的差异

宁波市的历史文化名村面临着风貌失控的危险，建设性破坏频繁、规划管控能力弱等，是典型的发展中遭遇的问题；而平遥县的历史文化名村普遍面临着整体衰败的危险，受到地区发展差距和城乡发展差距的双重影响，经济发展才是村庄最紧迫、最棘手的难题，是典型的寻找发展路径的问题。

2 引起保护规划实施效果地区差异的外部原因

区域发展不平衡体现在经济社会的各个方面，也直接影响到乡村保护规划的编制和实施，这是导致保护规划实施效果地区差异的外部原因。

2.1 资金支持力度差距

据统计，我国东部地区1990年、2000年和2016年的人均GDP分别为1 964，10 768和77 456元，而中部地区这3年的GDP分别为东部地区的64%，56%和56%，西部地区这3年的数据分别为东部地区的55%，42%和54%[1]，也就是说，中西部地区同东部地区的发展从人均GDP水平看有差距，见图9。

图9 东、中、西部地区人均GDP变化Fig.9 Variation of GDP per capita in Eastern, Central and Western China

以宁波市和平遥县两地为例，差距更加明显。以2019年经济数据作为考察对象，宁波市人均GDP为14.3万元[2]，平遥县人均GDP为2.2万元[3]，相差5.5倍，见图10；宁波市下辖的余姚市一般公共预算收入为107.2亿元，宁海县为66.0亿元[4]，而平遥县是7.9亿元，分别相差12.57倍和7.35倍[5]，见图11。

图10 2019年人均GDP对比Fig.10 Comparison of GDP per capita in 2019

图11 2019年一般公共预算收入对比Fig.11 Comparison of fiscal revenue in 2019

这种经济上的巨大差距直接影响到历史遗产保护工作的开展和最终的实施效果。借助地方财政支持，宁波市从2015年起每年支出5 000万元用于全市范围内历史文化遗产的保护工作，主要用于保护规划编制和历史建筑维修两方面。宁波全市的名村保护规划的编制基本做到了全覆盖，并且公布和修缮了历史建筑。这些成效都与政府在经济方面的支持密切相关。

2.2 社会发展状况差距

据统计，我国城镇化率接近60%，其中，东部城镇化率已达65.94%，接近发达国家水平，而中西部仅为52.77%和50.19%[5]。并且，从2005年至2010年各省流动人口数据来看，跨省人口净流入的省份只有6个：北京、上海、天津、浙江、广东和福建。也就是说，中西部地区的人口大规模地流向东南沿海省份和北京、上海、天津等大城市。

以宁波市为例，统计年鉴显示，从1991年以来的近30年时间，人口迁移率均为正值，并且近几年仍有继续增长的趋势，2018年该值达到了8.29人/‰[4]，为30年来最大值。平遥县尽管没有该项统计数据，但从村庄现场调查获知，几乎每个村庄外出打工的人数均占到村庄总人数的一半以上。尽管其中还有城乡差异的影响，但很显然，地区差异已经非常明显。

人口的单向流动直接造成了不同地区村庄社会结构的巨大差异。发达地区农村大部分仍然充满活力，最直接的表现就是始终保持着强烈的建设需求；而欠发达地区农村，年轻劳动力大量流失，村庄出现了严重的衰败迹象，甚至产生了一大批“空心村”，即便没有建设控制措施，也很难出现乱搭乱建的现象。

3 引起保护规划实施效果地区差异的内在原因

保护规划编制方法与实际情况的不匹配是造成保护规划实施效果差异的内在原因，按照《编制要求》，保护规划内容可分为遗产保护、风貌控制和方案引导三大板块，因此，二者的不匹配也就分别体现在这三个方面。

3.1 精英保护逻辑与资金支持不匹配

在建筑综合性评估的基础上挑选其中价值高的建筑将其建议为历史建筑，是保护规划编制的重中之重。历史建筑保护采取了类似于文物保护单位的保护方法，即保持原有的高度、体量、外观形象及色彩等。这实际上是一种精英保护逻辑，当前主要实行的保护制度，如文保单位、非遗等均属于此种类型。

之前，已有学者对这种精英保护逻辑提出过质疑。张兵[6]指出，过去几十年人们通过不断增加遗产的类型来丰富文化遗产保护体系，但自觉不自觉地在体系内部人为区分出主体部分与附属部分，加上文化遗产保护主管部门的职能划分遗产类型的分割管理和重复管理现象并存，进一步加大了由于遗产分类认识方法所带来的保护实践的局限性。邵甬等[7]提出，原来相互依存形成完整体系的自然的、人工的、人文的三方面历史文化资源的关联性面临被人为割裂的威胁……仅注重精英遗产的保护，一方面精英遗产将失去其深厚的文化土壤，而另一方面大量的普通乡土遗产面临消失的危险。

同时，精英保护逻辑强调高要求的保护，高度依赖政府投入，无法实现自我资金平衡，无形中对资金提出了极高的要求。如宁波市在2015年和2016年试行的历史建筑修缮补助方式，主要由政府单方面补贴，修缮对象均为村内的祠堂、庙宇等公共建筑，每个建筑补助50万元至100万元。但是，申请到修缮资金的建筑仅是凤毛麟角，即便申请到，由于无法全部落实或者碍于复杂的招投标程序，很多历史建筑最终并未修缮。

很显然，这种方式是难以为继的，即便像宁波市这种有一定经济实力的地区都举步维艰，更何况经济条件相对较差的地区。事实上，宁波市从2017年起便对该方法进行了调整，改用居民申请、政府补贴的方式，共同修缮传统民居，通过释放民间资本，在一定程度上缓解了政府的压力。

3.2 风貌控制要求与内生动力不匹配

划定核心保护范围、建设风貌控制地带，并分别提出建设控制要求，同样是保护规划中编制必不可少的常规操作。建设风貌控制，实际上源于制度和规划两个方面。

制度方面，建设风貌控制实际上建立在乡村建设规划许可证制度的基础上，《中华人民共和国城乡规划法》通过这一制度规范农村建设行为，同时也为村民必要的建设行为提供法律保护。然而，与城市住宅不同的是，我国的法律禁止了农村宅基地私自交易，不存在交易也就不存在合法化的必要性，使得村民办证的动力大为降低，最终导致乡村建设规划许可证制度失效。

规划方面，按照《条例》，规划编制主体是各县政府，具体工作则落实到规划局、镇政府或街道，尽管宪法赋予了村民自治的权利，《中华人民共和国城乡规划法》也明确了村民参与规划编制的要求，但实际上，规划编制阶段过分强调了自上而下的任务，忽视了自下而上的参与。到了规划实施阶段，一旦触碰到村民的切身利益，村民就会抵触或反抗，使得规划最终难以实现。

制度和规划两方面的原因共同造成了规划风貌控制难度大，无证建设或者突破要求建设的现象普遍出现，这些现象在建设需求大的发达地区尤为明显。宁波柿林村的成功经验则表明，通过内生动力的加强可以有效弥补制度和规划的缺陷。柿林村村委会在规划编制、管理中起到了非常重要的作用，一方面对上反映村民诉求，另一方面对下调动村民积极性，通过建立奖惩机制有效实现对村民建设行为的管理，取得了较为理想的效果，见图12。

图12 柿林村较为统一的村庄风貌Fig.12 Relatively unified village style and features of Shilin Village

3.3 方案引导要求与发展实情不匹配

根据《编制要求》，保护规划中的方案部分内容类似于城市修建性详细规划的做法，其基本逻辑为规划目标—发展定位—空间布局、路网调整、改善设施等。因此，确定规划目标、找准发展定位是编制规划方案的前提和基础，其重要性不言而喻：不仅决定了村庄未来的发展方向，还影响到村庄规模、空间布局、设施配置以及遗产保护与利用策略等各个方面。一旦保护规划中的发展定位与实际不符，保护规划的内容很大程度上就将失去指导性。

然而，与修建性详细规划存在本质区别的是，保护规划的本质是一类控制性规划，在制定之时往往既没有实施主体也没有实施计划，这些“目标”“定位”都缺少相应依据，方案自然也就无法真正实现。同时，保护规划通常被认为是一类专项规划，在缺少总体层面的村庄规划支撑的条件下，保护规划的视角往往局限于遗产保护方面，在村庄未来发展定位上失去方向。这也就造成了保护规划的发展定位往往是经不起推敲的。在翻阅了大量的保护规划后发现，大部分的保护规划都存在一种“套路化”的倾向，那就是保护遗产、统一风貌、完善设施，进而发展旅游经济见图13。尽管历史文化名村有着较为突出的生态环境和文化特色，似乎与旅游业十分契合，但是发展旅游产业还需要其他各方面的要素支撑，如区位条件、客源条件和资金投入、管理能力等，绝不能简单地“拍脑袋”决定。因此，大部分保护规划中的方案引导会失效，仅在规划编制时已经存在实施主体的个别案例中才能生效。

图13 保护规划“套路化”的逻辑Fig.13 Logic diagram of "routinization" of conservation planning

4 实事求是，探索不同地区乡村聚落保护规划的编制方法

基于以上对保护规划实施效果产生地区差异的原因分析得出，要使得保护规划取得更好的实效，首先，应正视客观存在的地区经济社会发展不平衡的现状；其次，要主动调整保护规划编制的方法，实事求是，因地制宜，以适应不同地区的管理实情。

4.1 优化发达地区乡村聚落保护规划的编制方法

当前发达地区乡村聚落的保护已经逐渐向多样化、成熟化和精细化转变，而这种管理状况就对保护规划编制方法提出了更高的要求。应重点针对保护规划方法本身存在的不完善、不严谨和不到位之处进行优化。

1)强调活态遗产保护。在维持现有的对于重点遗产的公布、保护、修缮工作基础上，应加强对乡土文化遗产的整体保护和活态传承。

具体来说，一是要增强对于构成乡土环境的普通乡土遗产的保护，深入研究遗产与生产、生活的关系，整体考虑物质遗产与非物质文化的联系，保护乡土文化景观、人地关系；二是处理好保护与利用的关系，可适当放宽对单体遗产的保护要求，在保护其核心价值的基础上，允许和鼓励多种利用方式；三是有意培育、维护健康合理的传统社会结构，应在村镇体系规划层面考虑遗产保护因素，对需要重点保护的村落予以“特别关照”，在公共设施资源配置方面有所偏重。

2)加强规划编制的内生动力。

需要从制度设计和规划过程两方面进行强化。一方面应完善制度设计，通过赋予乡村建设规划许可证一定的红利激发村民办证动力，目前正在试点开展的农村宅基地确权登记、农房抵押等工作正是基于这样的思路；另一方面应重视规划编制过程，乡村规划不仅是对空间的规划，更带有社会规划的责任[8]，应将规划编制过程本身视为普及规划知识、达成普遍共识的重要环节，在规划编制过程中，加强权利主体(村民)、实施主体(基层政府、村委会、开发商等)的参与程度，听取多方意见，达成有效共识。

3)调整规划体系和规划程序。应有效整合名村保护规划和村庄规划两套系统。由于村庄体量相对较小，经济社会关系更加综合，因此，与名城、名镇保护规划作为城镇总体规划的专项规划不同的是，名村保护规划不可能拆分成多套系统。保护规划应当是一个综合性的规划，即作为一类特殊的村庄规划，名村范围内不再编制一般性的村庄规划。应重点加强村庄发展定位方面的内容。

同时，保护规划作为一类控制性规划，应调整其中方案部分的规划程序，使其更加合理。或者将其从保护规划中分离，作为下一阶段规划；或者采取“分步做”的方式，即若暂无实施计划，则方案部分仅作原则性说明，待实施之前再增加相应内容。

4.2 简化欠发达地区乡村聚落保护规划的编制方法

当前的保护规划编制方法对于欠发达地区而言针对性不强，既无法解决最根本的问题，又显得过于庞杂，造成浪费。因此，有必要为欠发达地区适当地做“减法”，定制精简版的保护规划编制标准。

1)突出遗产保护与地方发展之间的关系。欠发达地区面临的最大问题是发展路径的选择。遗产作为一项资源，有可能成为地区发展的重要触媒，从而激发地区整体经济和社会的发展；同时，由于经济和社会因素的影响，也会造成遗产保护目标和保护方式的迥然不同。因此，保护规划应重点研究遗产保护与地方发展之间的关系，即如何在保护遗产的基础上促进地方发展。

2)简化风貌控制内容。欠发达地区建设需求有限，风貌控制的意义远不如发达地区大。与现有相对简单的管理流程相匹配，风貌控制要求也只需对整体风貌作原则性说明。

3)调整规划体系和规划程序。与发达地区类似，一方面整合名村保护规划和村庄规划，另一方面调整方案部分的规划程序。