司法场域中《教师法》的表达与实践——基于337份适用《教师法》裁判文书的分析

陈洪磊

(吉林大学法学院，吉林长春 130012)

2018年1月，中共中央国务院印发的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》明确提出要研究修订教师法；同年9月，全国人大常委会认为教师法修订需要抓紧工作、条件成熟时提请审议。如何修订《教师法》，以适应教育发展改革和教师队伍建设的实际需求，需要跳出静态文本规范的逻辑演绎，观察法律规则运行的实然状态，检验教师法的实施效果，有针对性地修改文本。基于此，本文藉由对司法实践中适用《教师法》的案例进行归纳梳理，试图客观全面地揭示该法司法适用的全貌，以此回答这部法律究竟得到了多大程度的适用；在反思法律制度运行实然状态的基础上，回应实践问题，以期为修订《教师法》提供有益且有效的智识资源。作为效果评估和政策建议的基础，本文的分析样本来自“中国裁判文书网”，在“法律依据”和“理由”字段检索关键词“教师法”，时间截止2020年3月31日，得到裁判文书共639份。在剔除重复案例、与本文研究内容明显不相关的案例后，最终以337个案例作为本文的研究样本。

一、适用《教师法》案例的外观征表

(一)案例的时间与地域分布

由于“中国裁判文书网”2013年才正式上线，故在此之前呈现出零星分布的样态(如图1)；之后，援引《教师法》的案件数量逐年上升，并趋于平稳，但年均50～60的案件数量与我国1600多万的教师群体数量相比，[1]仍旧较少，这也表明《教师法》在解决教师纠纷中的有限性。从地域分布看，样本涉及29个省级行政区划，但各省间分布不均。案件数量最多的三个省份为广东(43份)、江苏(31例)、浙江(28例)；而西藏、青海没有相关案例出现。这样的分布样态可能与地区教育和经济发展程度具有一定的相关关系，不过这仍需更多实证数据的佐证。

图1 司法适用《教师法》案例的时间分布

(二)审判类型、诉讼当事人与案由

样本中，民事案件有188件，占比55.8%；行政案件147件，占比43.6%；刑事案件2件，占比0.6%。可见，《教师法》的调整对象既有平等主体间的平权法律关系，也有管理与被管理的隶属型法律关系。从案件当事人角度看(如表1)，教师作为原告的案件占据绝对优势，且以义务教育阶段的教师居多，其后依次为中等教育、学前教育和高等教育阶段的教师，这与我国各级学校专任教师数量呈正相关。[2]从被告身份看，在行政案件中，教育行政部门为主要的被诉主体。民事案件主要为学校，其中民办与公立学校作为被告案件虽然差距不大，但全国民办专任教师数量仅为全国专任教师总数的19.9%，[2]可见民办学校教师的权益更容易受到侵害。

表1 援引《教师法》案件案涉主体基本情况的分布频次

从案由上看，民事案件主要表现为两大纠纷类型：其一为劳动纠纷，表现为学校与教师间的劳动合同纠纷，具体包括追索劳动报酬、辞退等纠纷。这部分案例数量为138个，占全部民事案件的73.4%，占样本总数的40.9%，成为涉适用《教师法》案件最多的纠纷类型。其中，很大一部分诉讼是由代课教师等非在编教师要求同等待遇而提起的，如“潘某某案”[(2019)皖0811民初2607号]，这类教师的权益保护问题亦需引起重视。其二为侵权责任纠纷(27例)。其中，23件为学生在校期间产生的生命权、健康权、身体权损害而要求学校承担教育管理责任的案件，且处于身心发育关键阶段的中小学生占比最大(20件)。此外，还零星涉及自然人间基于请托办理教师资格证、转为公办教师等而产生的委托合同纠纷等。行政案件涉及不履行法定职责、行政处罚、行政复议等案由，主要是教师因对职称评定、辞退决定等不满而在申诉过程中产生的系列纠纷。2例刑事案件的罪名全部为猥亵儿童罪，且全部系中小学教师所为，法官运用《教师法》对被告采取教师从业禁止的制裁。

(三)法院层级与审理程序

样本案件覆盖我国四级法院，但主要集中在基层与中级法院，这与我国不同法院层级在判决数量上的工作量特征大体一致。对比全国法院一审案件的服判息诉率90.1%，[3]样本中，一审法院作出的生效判决有179件，仅占比53.1%，有46.9%的案件当事人选择上诉。一般情况，上诉的多少可以用来衡量人们对判决公正程度的感受。在“李某某案”[(2017)最高法行申2196号]中，李某某历时两年，宁愿耗费大量的时间及金钱，也要用尽四级法院的救济程序。可见，这部分案件的判决结果对当事人利益影响深远，且当事人对判决结果的认可度不高。

二、援引《教师法》条文的情况透视

(一)援引主体与条文在裁判文书中的位置分布

样本中，无论是民事、行政案件，还是刑事案件，当事人援引《教师法》的频次均显著低于法院适用的频次，这表明该部法律并未走入寻常的教育生活，也并未被广泛的教育主体所熟知。样本中，教师为原告的案件有269个，但仅有70个案件中的教师援引了该法来维护自身权益。可见，即便是教师群体，也并没有在司法实践中表现出很强的适用积极性，普法工作仍待加强。从条文于裁判文书中的位置分布看，法院在裁判文书说理部分适用的频次明显高于作为裁判依据适用的频次；而且即便作为裁判依据，也多与《劳动合同法》等其他法律配合适用。实践中法院常借《教师法》来提高裁判结论的正当性和可接受性，而较少运用其充当裁判得以作出的规范基础。其中可能的原因是，《教育法》部分条款缺乏后果要素，难以完整地解决当事人间的纠纷。

(二)援引具体条款的样态分布

样本中，法院对《教师法》条款的适用率并不高，在总计43个条款中，仅有25条被司法适用，其余18条皆是从未被适用过的“零被引条款”，条款适用率为58.1%；且“零被引条款”和适用3次以下的“低被引条款”有33条之多，原因之一是教育法律本身就具有一定的倡导性，司法适用性不强。考察低被引条款主要分为两类，[4]其一属于委任性规则。即没有明确规范行为内容，只规定某种概括性指示，并委任专门机构加以确定的法律规范，如第12条、第16条。这些规范虽然可以在一定程度上满足我国20世纪90年代快速立法的需要，但也容易导致上位法条文的虚置。其二，法律规范要素缺失条款，如阙如主体、权利义务、法律后果等要素。如在“朱某案”[(2018)苏02民终1537号]中，上诉人朱某以《教师法》第25条教师工资不应低于国家公务员平均工资，请求校方支付未足额发放的工资。由于该条并未规定保障教师工资的责任主体，法院以该条规定“不具有针对性”，驳回了其诉请。与之类似的条款还有第15条、第29条等。

被援引条文在《教师法》中的位置分布呈现出相对集中的样态，第二章《权利与义务》以及第八章《法律责任》被援引频次远超其他章节；其次为第三章《资格和任用》、第一章《总则》和第六章《待遇》，而第四章《培养与任用》和第七章《奖励》无一被适用。第39条“教师申诉”条款被适用最多，高达116次，但因其引发的裁判分歧也时常见诸实践。其次为第7条“教师权利”条款、第10条“教师资格条件”、第8条“教师义务”、第37条“处分与解聘教师”。以上条款应当在修法中予以重点关注。此外，法院在适用《教师法》时，共有181次未明确具体援引的条款号。如前述“李某某案”中，最高法院在裁定书中写到“李某某如对原某某县政府开除其公职的行为不服，可依照《教师法》等法律法规的相关规定寻求救济。”这样模糊的适用方式难以使《教师法》借助司法裁判融入教育生活，为教育主体所适用。

三、《教师法》司法适用争议焦点举要

(一)教师法律地位不明确引发的裁判龃龉

在“林某某案”[(2017)琼9003行初55号]中，原告林某某不服被告教育局作出的辞退决定向法院提起诉讼，法院认为，原告为具有事业编制的教师职工，不属于行政机关工作人员，事实上处于行政相对人的法律地位，被告的行为不属于《行政诉讼法》第13条第(三)项所规定的不受理情形。该决定是行使行政公共权力的外部行政行为，与原告的权益产生利害关系，且对原告的权利义务产生了实际影响，故本案属行政诉讼的受案范围。然而，在“郑某某案”[(2018)闽行终126号]中，法院却认为，该处分决定是行政机关行使内部管理职能中所作出的涉公务人员权利义务的处理行为，属于内部行政行为，不具有行政诉讼之可诉性，故应裁定不予立案。上述案件分歧的根源在于，法官对教师(两案件原告均为公立学校在编教师)职业性质定位认识的分歧：究竟是具有事业编制的“专业人员”，还是“国家公务员”。对教师法律地位的定性不仅涉及行政诉讼的受案范围，还关涉到工资待遇、权利义务等问题，是《教师法》中牵一发而动全身的问题，修法时需要重点关注。

(二)教师惩戒权司法适用的困境

教师惩戒权是近年来广受教育法学界关注的问题，但我国《教师法》对此并没有明确规定，这也导致司法实践中法院对教师的惩戒权的边界争论不休。例如，在“袁某案”[(2015)浙杭民终字第3820号]中，袁某监护人认为，老师对袁某施加的当众批评并写2000字检讨书以及要求袁某父母写反思的行为属于不当重罚，这是导致袁某自杀的直接原因，故要求老师公开道歉、学校支付死亡赔偿金。由于本案并无统一的裁判依据，教师对违纪学生采取的上述教育方式是否超越必要限度，只能交由法官自由裁量。本案中法院认为，只要老师没有采取侮辱学生、体罚学生等侵害学生人格权的行为存在，即使老师批评有失偏颇，亦属于批评的合理范畴；亦不能因接受批评的学生的个体和心理承受力的差异而否定批评的正当性。检讨书是普遍采取的惩戒行为，且能被广大公众接受，故教师不需要承担侵权责任。家长对教师惩戒权正当性的质疑，也导致不少教师不敢惩戒，这反而不利于消除学生不合范的行为。面对争议，本案需要进一步思考的问题是：教师惩戒的限度在哪？是否应当考虑学生的个体、心理承受力的差异？因此，有必要精准界定教师惩戒权的范围。

(三)教师申诉处理司法救济的障碍

对于申诉是否是行政诉讼的前置条件，法院之间有不同观点。在“向某某案”[(2015)怀中立行终字第3号]中，法院认为：“司法作为最后一道防线，须在穷尽其他救济途径不能时方可动用。同时根据特殊优于一般的法理，在有特殊规定的前提下应优先适用特殊规定。”故上诉人应先依《教师法》的特殊规定向相关部门提出申诉，而非直接提起行政诉讼。而在“肖某某案”[(2014)黔高立行终字第7号]中，法院却对当事人越过申诉救济而迳行提起行政诉讼持较为包容的态度，直接对是否属于受案范围进行审查。司法裁判的抵牾造成了救济程序运行的混乱，需要对申诉与诉讼的关系在修法时进行明确。

《教师法》第39条以概括式的立法模式对教师申诉制度予以了笼统规定，制度供给的局促带来了司法适用上的不和谐。样本中，法院承认可以申诉的事项有很多，包括教师工资发放问题、聘任考核与职称评定纠纷等。当教师对申诉处理决定不服，并试图进入诉讼这一终局救济机制时，法院审查的对象是教育行政部门作出的申诉处理是否合法，而不对案件进行实质审理。如在“陈某案”[(2014)津高行监字第0040号]中，无论是复议机关还是法院审查的中心内容均为，行政机关对教师申诉处理的行为，亦即教师与申诉机关发生的争议，如是否属于受案范围、处理程序是否合法、法律适用是否正确，但并未对争议根源——学校作出的教学事故处理通报是否恰当作出实质性裁判。在现行法律框架下申诉受理机关是唯一可以对争议作出实质性裁判的机构。[5]如此，无助于教师与学校(或教育行政部门)间争议的真正解决，而且将学校(或教育行政部门)的责任转嫁给申诉处理机关。这也使得申诉处理机关倾向对申诉做消极处理，维持学校的处理决定，而非实质性审查，以此对教师权利义务不产生实际影响，从而借助《行政诉讼法司法解释》第1条第2款第(十)项之规定，规避自身责任。[6]

四、《教师法》修订的立法建议

(一)宜细不宜粗，规范立法语言

立法语言的规范程度直接关系到立法质量的高低，更会影响立法目的的达成。《教师法》中部分条款仍旧带有“宜粗不宜细”的立法痕迹，粗线条、笼统的语言风格也使得法院常遭制度短缺，不得不由国家教委出台实施意见以及各省市制定实施办法将法律细化。司法实践中法院也常常适用相关的细化规则，长期以往，法律难免被悬空，在实践中被各种意见和办法所解构。因此，《教师法》的立法语言风格应当由宜粗不宜细向宜细不宜粗转变，细化具体规则，减少委任性规范，增强可操作性。

在立法语言准确表达的基础上，《教师法》条款应当完备法律规范的构成要素。一般认为，法律规范由假定、处理和后果组成。[7]假定是法律适用的前提和情景。处理主要包含主体和行为两个要素，即何种主体在某一假定下允许做什么、应当做什么或者禁止做什么。上文提及的第25条便是因为缺乏处理中的主体要件，而被法院认为“不具有针对性”，使得当事人丧失了依据该条起诉的可能性。与之类似的条款还有第26条、第29条等，这些缺失要素均需要在修法时补足。后果即责任条款，是法律的“牙齿”，《教师法》中的后果是以“法律责任”专章节的形式出现的。首先，应当注意明确责任主体，如“行政处分”是行政机关对公务员的处罚，而“行政处罚”则是国家特定行政机关惩戒个人和组织的一种行政行为。第35条将二者混为一体的规范形式导致责任主体不清，或对同样违法事实实施不同的责任处理方式。[8]其次，后果来自于对处理要素的违反，修法时应当注意法律责任条款的设计与法律义务的互相对应、衔接、协调。[9]例如，第37条以教师为责任主体的责任条款仅对应第8条教师义务条款中的第二、四项，缺少对第一、三、五、六项义务对应违法情形和责任形式的规定，如此极易造成义务履行流于形式或责任内容的无限扩大。最后，还应合理设计责任方式。例如，第38条对拖欠教师工资或侵犯教师其他合法权益的行为仅规定了“责令限期改正”，这样的责任方式显然不具有补偿和制裁功能，无助于敦促政府利用公权力积极保障教师的合法权益。因此，应当做到权责对应，以预防此类行为的发生。立法语言与时代要求同频共振同样重要。例如，应将第8条第(三)项中的“法制教育”修改为“法治教育”，与我国法治理论的发展保持一致。[10]

(二)弥补法律漏洞，回应裁判分歧

其一，分类明确教师法律地位。教育部于2019年初在京举办了“教师法修订调研座谈会”，其中强调教师法修订要体现分类施策，针对不同类别的教师队伍，精准治理。因此，《教师法》第3条统一规范教师“专业人员”法律地位的立法模式需要“根据不同阶段学校教育承担国家责任的公共性强弱程度”，[11]来重新类型化教师的法律身份，以此为起点展开教师权利义务的基本范式，精准施策。具体而言，根据中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》及《全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》的精神，可以将公办基础教育阶段的教师划为专业技术类公务员，突显教师职业的公共属性，以此实现义务教育教师的稳定性，增强职业吸引力。随公益性递减，将公办高等学校教师划为“专业人员”，根据聘用制合同进行教师管理，保障高校人才的有序流动，激励知识创新。对于民办学校教师应在保障教师权益的前提下，将其交由市场化运作，尊重学校办学自主权。

其二，完善教师权利内容。一则，增加教师知情权。知情权是教师参与学校民主管理的前提，也是寻求后续权利救济的基础，但目前我国法律并未明确规定此项权利，实践中教师想要实现自身的财产权益只能先申诉或者向教育行政部门申请信息公开，以获得相关信息，进而再去主张相关权益，如“宋某某案”[(2019)豫行终3374号]，由此增加了维权成本。因而，可以增加教师享有“知悉校务及涉及自身利益的各类事项”的权利。[10]二则，明确并细化教师惩戒权。2021年3月起实施的《中小学教师实施教育惩戒规则》明确了教师教育惩戒权，并区分了体罚和惩戒，相信这一规则的实施将会有效改变教师不敢惩戒、不愿惩戒和滥施体罚的现象。为保障法律体系的统一性，仍应当在上位法《教师法》中对其进行具体规定，同时应该根据不同阶段学生的心理承受能力以及学生个体的差异在惩戒权方式的选择上有所侧重、因材施教，而不应等量齐观。

其三，畅通教师申诉、诉讼维权的途径。首先，《教师法》应当明确教师享有申诉、复议和诉讼的权利，鼓励教师合法维权。其次，明晰三种救济的顺位。教师申诉作为一种基础性的救济机制，具有专业性、灵活性和成本低的优势，同时为避免过多争议直接进入诉讼，造成司法资源浪费，应当将申诉作为复议和诉讼的前置程序。当申诉人对申诉机关处理决定不服时，可以选择提起行政复议或诉讼。再次，对于审查内容，复议中也应该审查教师与学校或教育行政部门的基础争议。当事人不经复议直接提起诉讼的，可以将学校列为第三人，亦对基础争议进行实质审理，而非仅审查教师与申诉机关间的争议。对于司法审查的强度，应当处理好教师权益保护、学校自主权与司法权间的关系。例如，对于司法实践频发的教师解聘、辞退争议，由于对当事人利益影响较大，法院应当匹配较强的审查强度，既要进行实体审查，又要进行程序审查。而教师职称评定属于自主办学的范畴，进行程序审查与形式审查即可。在涉及学术问题方面，由于法官并不擅长学术判断，故应充分尊重专家意见。