雄安新区乡村治理中的“三治”融合：现状、问题及对策

王卫东

(河北农业大学 人文社会科学学院，河北 保定 071001)

“三治”融合的提出，有很深的历史渊源和现实背景。在中国传统社会，乡村自治表现为依靠宗族、乡绅的自治；法治表现为礼法秩序；德治则是依靠维系着私人的道德而进行的治理[1]。伴随着新时代的发展，为了更好解决农村的社会问题，单纯依靠哪种方式都不能取得良好效果。2013年，即枫桥经验提出50周年之际，浙江桐乡在全国率先开展自治、法治、德治融合的基层治理探索实践，并取得良好效果。伴随着2017年十九大的召开，乡村振兴战略作为农业农村发展的重要着力点正式推向全国。2017年4月1日，雄安新区的设立，是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择。作为一个整体谋划、拆旧建新的国家重大项目，必然对当地百姓产生重大影响，如果处理不当会影响社会稳定、新区建设和发展。如何开展农村基层治理工作，使雄安新区居民在新区建设中具有幸福感、获得感、安全感，能否用好“三治”融合的乡村治理手段，是解决问题的关键。

一、现状：雄安新区乡村治理基本情况

雄安新区规划范围涉及河北省雄县、容城、安新3县及周边部分区域，地处北京、天津、保定腹地，具有明显的区位优势和较强的资源环境承载能力。由于三县经济水平较低，导致现有的开发程度较低，发展空间潜力巨大，具备高起点高标准开发建设的基本条件。根据新区建设规划，起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积达到近2 000平方公里。范围所及如下：雄县辖6镇3乡223个行政村，安新县辖9镇3乡207个行政村，容城县辖5镇3乡127个行政村，现在又把任丘市鄚州镇、苟各庄镇、七间房乡等67个村划入雄县托管、高阳县龙化乡16个村划入安新县托管，从而使得雄安新区管辖的地域越来越广。

(一)样本统计性描述

此次“三治”结合背景下雄安新区乡村治理问题的调查研究是通过综合影响乡村治理的多方面因素设计调查问卷而进行的。问卷内容主要包括民主选举、村务公开、权利救济、法治规范以及传统美德等在乡村治理中的作用及现状体现。本次调查基于雄安新区79个村庄的居民，通过对这些村庄的抽样调查，能较为全面地体现雄安新区乡村治理的现状，从而清晰地看出其中的主要问题。

本次调查的样本特征，如表1所示，从性别分布看，男女比例相对协调，能更好地看出不同性别对于乡村治理问题的态度；从年龄分布来看，涵盖了从青年到老年的不同年龄阶段，能较全面地了解各年龄阶段对乡村治理的认知；从人员类别来看，普通村民占绝大多数，他们对乡村治理的情况能够更客观地描述；从文化水平来看，被调查者的文化水平所占比例各不相同，能充分表现出不同文化水平的村民对乡村治理情况的认知。

表1 问卷样本基本情况

(二)调查结果总体情况

经过问卷调查，发现雄安新区的乡村治理虽然取得了一些成果，但在很多方面还是不容乐观。

1．村干部队伍现状。此次调查数据显示，74.71%的被调查者表示本村并没有大学生村官，也没有回乡的大学生参加到村两委机构中；仅仅有25.29%的被调查者表示其村具有大学生村官或村两委任职人员中有大学生。以上数据表明，在很多乡村，村级组织建设缺乏必要的年轻且知识文化层次高的干部人选，村级组织出现严重的干部老龄化现象。这些村干部的综合素质、工作方式、法律意识没有与时俱进，干工作还是“老一套”，缺乏新理念，这样不利于乡村的治理和发展。

2．村规民约普及程度及实施率情况。从调查数据看，仅12.66%的人表示对本村的村规民约比较了解；表示了解一点的有44.30%；有43.04%的人对本村的村规民约彻底不了解(见图1)。以上数据说明，目前村规民约的普及度并不高，没有引起广大村民的关注，造成村规民约在乡村治理工作中发挥不出有效作用。同时也能发现村规民约的制定忽略了村民的参与，导致拟定的村规民约形式化，村民参照执行得少，缺少实际意义。

图1 村民对村规民约的了解情况

3．关于村民大会或村民代表大会的职责履行体现。经过调查，举行村民大会的村子很少，如果村里进行集体决策，基本上是通过村民代表大会的形式，这是法律所允许的。调查显示，72.41%的乡村虽然曾举行过村民代表大会，但是有58.62%的村的村民代表大会并不能切实履行其所应履行的职责，经过村民代表大会进行的决策也非常少，基本都是村民委员会代行了村民大会或村民代表大会的职责，村民代表大会的召开有时只为应付上级工作，并没有起到自治决策的作用。

4．关于村务公开情况。未公开及不知道村务公开的占到了49.43%，公开过的村子只占到了50.57%。根据调查发现，自从设立雄安新区以来，村民对于村里的资金往来及用途、重大决策等了解得越来越少了，村里的公开栏内容还停留在新区设立之前。因此，可以看出老百姓对雄安新区的新政策知之不多，容易产生一些妄议和误解。

5．农村违法现象存在，村民依法维权的意识缺乏。调查数据显示，只有31.65%的人愿意通过诉讼等法律途径来解决问题，而绝大多数群众还是通过私了或者上访来解决问题(见图2)。这说明经过多年的普法宣传教育，广大村民的法律意识虽有提高，但还有部分村民法律意识偏低，不依法办事。尤其在雄安新区的建设之初，涉及用地问题，有些人反对，从而阻碍了建设步伐。

图2 发生纠纷时村民一般采用的解决方式

6．传统美德的体现呈现弱化。中华民族有许多优秀的传统美德，如讲究孝道、勤劳朴素、宽容互助、爱国诚信等，但通过调查，传统美德在农村虽有传承，但是也有许多不和谐的因素。调查显示，仅有48.28%的村民认为中华传统美德在本村治理中有过体现，有51.72%的村民认为本村的治理过程中很少甚至没有中华传统美德的体现。

二、问题：乡村治理中“三治”水平较低、融合不力

基于雄安新区自治、法治、德治在乡村治理中的现状表现及作用发挥，通过对调查结果的总体分析，发现在雄安新区“三治”方面存在如下问题。

(一)在自治方面，村民主体性明显缺失，自治能力较差

村民自治是我国基层民主政治的基础,村民对乡村治理活动的主动关注和积极参与,是支撑乡村社会良性发展的重要基石。根据《村民委员会组织法》相关规定，村民是自治的主体，拥有充分的话语权,应该发挥村民主体性,让村民直接参与到乡村治理的各个环节,才能保持乡村社会的持续发展。

然而通过调研发现，很多村庄都出现了“政府动、村民不动”的局面。村民虽然是乡村治理的主体和最终受益者,但大多数村民觉得乡村治理本就是“政府之事”，与自己无关。根据调查，当问及“您是否向村委会反映过您对村里建设的意见?”，其中表示提过意见的人是21人，只占26.58%，这之中绝大多数还是村两委或其他村级组织的成员；73.42%的人表示从来没有提出过意见(见图3)。可见，村民对于本村事务的关心程度不高，村民不能认识到自身在乡村治理中应扮演的角色，缺乏主人翁意识，对村庄公共事务的参与意识淡薄[2]。在雄安新区建设过程中，需要广大人民群众的参与，尤其是涉及村庄搬迁、改造以及征地补偿分配等方面，更需要村民集思广益。尽管政府越发重视农村社会治理的内容，但因缺少村民的自觉参与，致使自治难以深入推进。

图3 村民向村委会反映村庄建设意见的情况

(二)在法治方面，干部、群众普遍缺失法治信仰，法治建设根基薄弱

法治的主要作用是协调处理各方利益关系，解决可能发生的利益冲突和社会矛盾，在乡村治理中具有不可替代的地位。乡村治理的“三治”结合中，法治是自治与德治的保障，任何权力(权利)的行使都应建立在法治的基础之上[3]。在目前的乡村治理体系之中，法治建设的根基薄弱，主要体现为以下方面。

首先，干部群众普遍缺失法治信仰，村民对基层法律了解不够深入。调查发现，对农村基层法律不了解的占到19人，完全了解的只有4人，了解一点和不了解的村民占到了74.68%，占绝大多数，仅有25.32%的村民对基层法律有较多了解和完全了解(见图4)。这证明，虽然我国的普法宣传一直都在进行，但在农村的宣传效果不尽理想，碍于起点较低，导致目前的普法情况仍不容乐观。而且，根据调查发现，仅有43.68%的乡村有着定期的普法宣传活动，大部分乡村并没有定期的普法宣传活动，这阻碍了乡村基层法治发展的脚步。到目前为止，无论是乡村干部还是普通村民，法治信仰普遍缺乏，讲人情、讲关系的思想普遍存在，遇事首先找熟人托关系、请客送礼，很少先寻求法律途径解决。

图4 村民对农村基层法律的了解情况

其次，乡村治理中所需的法律法规的数量较少且水平不高，可操作性较差。第一，从国家层面，关于乡村社会治理的法律主要有《村民委员会组织法》以及农业农村部的一些规章，在地方层面，虽然省级人大及政府就乡村治理出台了一些地方法规和规章，但是总量不足。第二，立法本来应该反映“三农”客观规律，但是现行法律法规还具有较重的计划管理色彩，利益化痕迹明显，从而导致其可操作性和可执行性较差，作用发挥不明显。第三，有些法律法规问题导向和目标导向不明显，效果较差。法律法规体系不健全，加上所涉法律法规内容存在矛盾，出现法律法规“打架”现象，从而影响法律的整体性。雄安新区设立后，国家和省的主要精力还是放在新区的建设中，对于村庄社会的治理还主要依靠原来的管理层次，这就需要三县做好相关工作，减少社会矛盾。

(三)在德治层面，中华传统美德在乡村治理中弱化

在乡村治理中，德治能够起到调节乡村社会关系以及规范村民自律的作用，德治在调节社会关系的范围上比法律更加宽泛，从而实现道德的自律和法律的他律的有机结合。在目前的乡村治理体系中，德治的发展受制于大众对道德文化的轻视，大致表现为以下两点。

首先，部分上级部门对乡村道德文化过度轻视。有的领导干部只看重经济增长，对乡村道德文化建设的重视程度不够，导致对乡村道德文化建设的资金、制度等投入不足。因缺乏支持，一些承载了中华传统美德的文物古迹、民俗村落得不到有效保护，一些具有地方特色的中华传统美德资源挖掘不深入、整理不系统、弘扬不顺畅等[4]，从而使乡村文化生活匮乏，再加上市场经济下人们对于利益的追逐，一些传统美德流失，如孝道、勤俭等，这使得乡村治理功能发挥缺少了文化内涵的支撑。

其次，道德宣传体制机制不健全。在乡村治理中缺少对村民道德培育、道德监督的文化机制，导致道德文化建设缺乏内在动力。在调查中发现，有51.72%的乡村根本就没有举办过村民文化交流的类似活动，仅有48.28%的乡村举办过类似活动。但就算是举办活动的乡村之中，也只有45.98%的乡村会进行品德宣传(见图5)。同时文化道德宣传教育形式单一，大多是通过广播、墙体绘画等形式传播，形式简单，内容陈旧，缺乏吸引力，导致正能量的宣传弱化。

图5 乡村中道德文化宣传活动情况

另外，与城市相比，乡村的吸引力较低，乡村精英流失严重。相当一部分道德素质高、社会关系网络宽、人生阅历丰富、组织动员能力强的乡村精英，脱离了乡村生活，致使乡村社会治理的重要主体缺失，村民的价值理念、行为方式、个人修养等缺乏榜样带动示范力量，凝聚力、向心力无法形成，也使得乡村治理工作增加了难度。

总之，雄安新区的乡村治理工作，虽然取得了一些成绩，但是也暴露出许多问题。虽然进行着“三治”融合的乡村治理体系建设，但是总体效果不明显，需要强化融合力度，打造和谐的乡村治理环境。

三、对策：结合雄安新区特点，推进“三治”融合的乡村治理体系建设

根据建设规划，当前雄安新区的建设正在有条不紊地进行，现在已经整体拆除了一些村庄，如在雄安新区核心区即容东片区、雄安高铁站建设过程中，已经整体拆除了一些村庄。由于安置房还没有建设完成，国家除进行各种补偿外，还要给付拆迁村民的房屋租金，让这些拆迁村民去他处租住房屋。对于那些拆除的村庄，由于村民散居各地，为乡村社会治理也增加了困难。针对以上问题，笔者认为可以从“三治”各方面入手，充分利用国家政策和现有资源，有效融合，从而推进乡村社会的良性发展。

(一)增强村民自治能力，提升村民自治水平

现在乡村治理的内容丰富，涉及农村的方方面面，村民之所以在自治过程中主体性参与较低，主要是因为自身科学文化素质较低，认知欠缺、视野狭窄。村民对自身所拥有的权利与义务没有清楚的认知，不知道如何参与乡村治理。因此，必须加大对村民素质教育的投入，重视村民的文化知识教育等，尤其是加强关于自治方面的法律法规学习，使村民对自己手中所拥有的权利有充分的了解。只有在一些村级活动中不断培养村民自治意识，提升乡村治理村民的主体性，才能在乡村治理过程中坚持以自治为核心，提高治理能力和治理水平。在这个过程中，也要吸引人才反向流动。雄安新区的建设，需要大量的人才，不只是外来的高端人才，更应鼓励本地产出的人才回来为家乡建设做贡献，乡村人才振兴是建设雄安新区的关键因素。与外来人才不同的是，这些乡村人才由于对本地有很深的感情，能更好地参与到本地的乡村治理当中，这样会给雄安新区乡村治理带来新理念、新活力。

(二)提升村民法治信仰，健全乡村治理规范体系

加大法治宣传，提高村民对法律的认识和认可。政府应深入开展法治宣传教育，弘扬法治精神，引导村民遵守法律，有问题依靠法律来解决，形成守法光荣的良好氛围，增强农民对法律的信任[5]。要让村民认识到法律法规在生活中的重要程度，将村民从传统的人治思想中解放出来，把村民的行为置于法律的框架约束下。目前，河北省推行的“一村一法律顾问”制度，定期为村民进行法治宣传、法律咨询，将法律知识、法治精神送到村民身边，能够让老百姓在村里就能学到法律，提高法律素质。

在完善法律规范体系方面，国家立法机关不仅要修改完善既有法律，对于一些急需的法律要列入立法规划，地方立法机构也要在相应权限内出台地方性法规。另外还要发挥村规民约的作用，“村规民约是村民为办理公共事务和公益事业、保障村民权益、维护社会治安、调解民间纠纷、实现村民自治，通过民主议定议程制定并共同遵守的社会规范[6]。”在村规民约的效力认定上，人民法院曾出台意见表示要确认和保障。笔者认为，各地应通过普及和完善村规民约，加大村规民约对村民的影响力等方式，来弥补乡村基层法律的空白，健全乡村治理规范体系。

(三)弘扬中华传统美德，践行社会主义核心价值观

为了适应农村社会治理新形势的需要，基层党委政府以及村两委应加强和完善以社会主义核心价值观为主导的思想道德文化建设，让核心价值观24字精神在雄安大地开花结果。另外，还要着重发掘并继承传统道德文化遗产,在乡村治理中更好地利用传统道德文化培育乡村德治。在继承传统文化时，要注重“扬弃”，引导农民树立互助合作意识、法治意识等新时代理念。在进行德治建设过程中，要采用老百姓容易接受的形式，如农村文化礼堂、乡村娱乐广场等形式。目前雄安新区建设中，千年秀林项目已经实施，对雄安新区的生态环境有了很大提升。雄安高铁站将于2021年初建成通车，雄安新区将高效融入“轨道上的京津冀”，雄安新区作为一颗新星将冉冉升起。在建设过程中，更要求雄安新区居民具有更高的道德品质，在思想上要与国家发展战略相一致，在行动上为雄安新区建设贡献自己的智慧和力量。现在，拆迁的村民和待拆迁的村民对雄安新区的建设寄予厚望，正在用实际行动不断提高自己，以便更好地融入新区。村民们正在积极参加政府组织的各种专业技能培训班，增加有益的形式丰富乡村文化生活，垃圾分类及定点投放，美化居住环境，摒弃农村陋习，不断提高雄安新区居民的德治水平。

四、结语：让“三治”融合助推雄安新区乡村治理健康发展

伴随雄安新区建设的加快，会涉及越来越多的村庄搬迁，将来村民们都将搬入规划好的安置片区，远离涉农生活，开启社区生活模式。当前，提高村民各方面的素质非常重要，政府要加大法律法规、新区政策的宣传，加大对雄安新区原住民的一些专业技能培训，以便让村民们离开土地后有新的谋生出路、尽快适应将来的新区生活。由于村庄拆迁及重新安置，村民对村情知悉与相互沟通可以通过网络平台解决，一方面可以使居住较远的村民能及时对村务信息进行了解，另一方面也可以通过网络进行民主决策和民主监督。上海宝山的“社区通”智慧治理模式值得借鉴，通过“社区通”满足群众对更有序公共管理、更深入治理参与的渴求。“三治”融合乡村治理体系建设具有丰富的时代意蕴，集中体现为既是推进国家治理体系和治理能力现代化的实践场域，也是实现乡村振兴的方法论[7]。雄安新区的建设要让雄安新区居民享有新区建设与发展成果，按照乡村振兴战略的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，提高乡村治理体系和治理能力现代化水平。