“十四五”时期福建省学龄人口变动对基础教育资源供给的影响分析

肖龙井 张平忠 于文安 蔡宗珍 林李月

（福建教育学院基础教育研究院，福建 福州 350025）

学龄人口问题是教育发展的基础性问题，人口变动带来的学龄人口规模、结构及区域分布，将导致未来不同时期不同教育阶段学校空间布局、办学规模、经费投入、师资配备等教育资源需求的变化。深入分析我省“十四五”基础教育学龄人口变动，对于优化我省基础教育资源供给，促进基础教育高质量发展具有重要意义。

一、福建省学龄人口现状与发展趋势

本文所指的学龄人口为基础教育（包括幼儿教育、小学教育、中学教育）适龄人口。

（一）学龄人口现状

根据福建省教育厅2014-2019 年《福建省教育统计简明资料》，对福建省2014-2019 年学龄人口做如下分析：

2014 年福建省学龄人口总数为589.31 万，2019 年福建省学龄人口总数为701.22 万，占2019 年福建省年末常住人口3973 万人的17.65%，较2014 年增加了学龄人口数近112 万人。2019 年，福建省幼儿园学龄人口为166.45 万，较2014 年增加了27.24 万；小学学龄人口为334.40 万，较2014 年增加了59.78 万；初中学龄人口为136.46 万，较2014 年增加了23.88 万；普通高中学龄人口为63.93 万人，较2014 年相对稳定，稳中略有上升；中职学龄人口从2014-2019 年呈现逐年递减的趋势，共减少约10 万人。（见图1）

图1 福建省学龄人口不同学段分布图（单位：人）

2014 年，福建省城、镇、乡学龄人口分布情况：城区学龄人口230.27 万，镇区学龄人口238.64 万，乡村学龄人口120.40 万。2019 年，福建省城、镇、乡学龄人口分布情况：城区学龄人口299.24 万，镇区学龄人口290.26 万，乡村学龄人口111.72 万。从变化趋势看，随着我省整体城镇化的推进和发展，我省城镇学龄人口均呈现上升特征（2019 年比2014 年分别增加68.98万、51.62 万），而农村学龄人口则成下降特征（2019 年比2014 年减少8.7 万）。（见图2）

图2 2014-2019 年福建省学龄人口城乡分布图（单位：人）

（二）学龄人口发展趋势

本文采取分学段的预测方法，采用趋势外推和马尔科夫链预测法，对福建省2020-2025 年学龄人口进行预测。结果如下：

1.2020-2025 年学龄人口增加43.1 万人

福建省从幼儿园到高中阶段的学龄人口在2020-2025 年整体呈上升趋势，由2020 年的798，8407 人增加到2025 年的841，8921 人，增加约43.1 万人。其中全省幼儿园学龄人口在2020 年达到高峰值后逐年减少，减少共计43.3 万人；小学学龄人口总体增加22.3万人（但呈现先增后减的趋势）；初中学龄人口增加29.6 万人；高中学龄人口增加34.4 万人。（见图3）

图3 2020-2025 年福建省学龄人口发展趋势图（单位：人）

2.2020-2025 年学龄人口城乡分布趋势

随着城镇化发展的推进，福建省城区、镇区学龄人口呈现不断增长的趋势，从2020 到2025 年，城区增加46.8 万人，镇区增加25.9 万人；但在乡村则呈现缩减的趋势，从2020 到2025 年，乡村学龄人口减少29.8万人。

在城、镇、乡学龄人口发展趋势上，幼儿园学龄人口随着2020 年到达峰值后开始不断下降，在下降幅度上，由于受到人口的乡城迁移和城镇化的影响，城区、镇区的下降幅度相对农村较小；小学学龄人口受二孩政策的影响，农村的小学学龄人口一直处于较小幅度的下降趋势，而城区和镇区的学龄人口均在2023 年达到峰值后有所下降；初中学龄人口在农村处于持续小幅下降，城区和镇区的学龄人口均处于增长趋势；高中学龄人口在农村处于小幅持续下降，城区和镇区的学龄人口均处于增长趋势，城区的发展幅度明显大于镇区。（见图4）

图4 2020-2025年福建省学龄人口城乡分布预测图（单位：人）

二、福建省“十四五”基础教育资源供给存在的问题

（一）教职工总量不足

“十四五”时期，全省小学学龄人口增加22.3 万人，初中学龄人口增加29.6 万人，高中学龄人口增加34.4 万人。按编制标准测算需分别新增小学教师1.17万名、初中教师2.19 万名、普通高中教师0.94 万名，但受2012 年编制“只减不增”政策影响，近年来教师编制数几乎没有增加。特别是“全面二孩”政策实施后出现了女教师二胎生育潮，有的学校女教师二胎生育率高达10%，导致“产假式缺编”。据统计，2020 年我省公办中小学、幼儿园编外教师近4 万人。

（二）学位需求仍然较大

截至2019 年，我省有幼儿园12391 所（含各类基础教育学校附设幼儿园）、小学7442 所、初中1741 所、普通高中554 所，基本满足学龄人口入学需求。“十四五”期间，全省幼儿园学龄人口总数逐年减少，但城镇幼儿园学位仍然可能出现饱和而需新建部分幼儿园。我省中小学布局标准规定，完全小学每校单个校区办学规模原则上不超过2000 人，初级中学每校单个校区办学规模原则上不超过2000 人，普通高中每校单个校区办学规模原则上不超过3000 人，根据“十四五”时期各学段学龄人口变化情况测算，需新建小学111 所、初中148 所、普通高中42 所。或者考虑“十四五”时期小学、初中学龄人口波动较大，为增强学校容量弹性，可新建“九年一贯制学校”260 所、普通高中42 所；或者新建小学111 所、完全中学138 所。

（三）教育投入仍需加大

按照“三个增长”的要求，“十四五”时期，一般公共预算教育事业费方面，幼儿园略减到1.77 亿元，小学需增加222.61 亿元，初中需增加200.73 亿元；普通高中需增加85.07 亿元；中职学校需增加59.2 亿元；一般公共预算教育公用经费方面，幼儿园需增加13.19亿元，小学需增加74.58 亿元，初中需增加63.96 亿元，普通高中需增加52.6 亿元，中职需增加42.16 亿元。“十四五”时期，全省经济运行稳中有变，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力。受经济形势和减税降费影响，全省财政收入预计呈现“微增长”，同时，财政支出增长刚性较强，收支关系将面临“紧平衡”。各级政府都要过“紧日子”，公共财政教育支出占公共财政支出比例可能有所下降，教育经费投入规模总体还不能满足事业发展需求，各类教育生均拨款标准有待提高。

三、优化福建省“十四五”基础教育资源供给的建议

（一）完善教师培养和补充机制

一要完善师范教育体系。科学规划师范生培养规模，逐步实现与教师岗位需求有效对接。促进专科、本科、研究生三个层次的师范教育协调发展，鼓励各地根据当地实际，采取定向培养、委托培养等方式，与师范院校合作培养农村学校教师。二要创新和规范教师编制配备。充分考虑新型城镇化、人口流动、全面二孩政策及高考改革等新情况，加大编制跨区域调整力度，盘活编制存量，优化编制结构，多形式增加教师总量，优先满足中小学、幼儿园教师用编需求。参考外地“编制池”的做法，在现有的政策框架内研究探索适合我省的编制动态管理办法，进一步稳定教师队伍。三要盘活教师存量资源。“十四五”期间，随着新高考改革高中选课制实施推广，部分科目会出现教师人数不足或部分科目教师富余。要根据新高考的培养目标、课程设置、教学内容、教学方法和课程评价，实施系统的、科学的教师管理制度改革，对于有潜力适应新科目任教的教师，可以实施灵活性的教师调配。要加大部门协同推进教师“县管校聘”改革，建立教师信息管理平台，实行更加精准的县域教师流动机制，完善教师“走教”制度，推动师资均衡配置。

（二）加大普惠性学前教育资源供给

一要完善布局规划。认真贯彻中共中央、国务院和省委、省政府关于学前教育深化改革规范发展的意见，建立省市统筹、以县为主的学前教育管理体制，不断调整完善幼儿园布局规划，城镇改造、居住区建设须将配套幼儿园建设纳入公共管理和公共服务设施建设规划，并根据人口变化和区域发展趋势，按照相关标准和规范予以调整。二要优化幼儿园资源结构。大力实施公办园建设项目，落实城镇小区配套幼儿园与居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用政策，公办率低于50%的县区建成交付使用的城镇小区配套幼儿园应办成公办园，确保公办学前教育资源供给。统筹考虑婴幼儿照护服务设施建设，建立婴幼儿照护和儿童早期教育服务体系，加强3 岁以下幼儿托育服务。三要加大普惠性民办园扶持力度。规范普惠性民办幼儿园认定管理，健全完善经费保障机制，将普惠性民办幼儿园纳入财政生均公用经费补助范围，并根据实际逐步提高补助标准，鼓励和支持民办园向社会提供普惠性教育服务。逐步缩小普惠性民办园与公办园在收费标准、保教质量等方面差距。

（三）推进义务教育城乡一体化发展

一要加强城镇扩容建设。通过新建、改扩建城镇义务教育学校校舍，进一步解决学位供给，满足学生就近入学需要，缓解城镇学校拥挤现象。对于新建、改扩建学校校舍项目，各地要科学规划、提早谋划、提早实施，提前启动征地、立项审批等前期准备工作。按照基本办学标准，为新建、改扩建城镇义务教育学校配置设施设备和师资，确保新建、改扩建学校交付使用时，能够正常开展教学。二要办好农村“两类学校”。也就是办好乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校，这两类学校是教育体系的“神经末梢”。要结合脱贫攻坚和乡村振兴，科学制订布局规划，办好必要的农村小学和教学点，保障乡镇寄宿制学校和乡村小规模学校达到基本办学标准，打造“乡村温馨校园”。要加强乡村闲置、半闲置校舍的综合利用，在保障教育的前提下，优先满足乡村公益事业需要，可转设为文化活动中心或举办附设幼儿园，为农村中小学培育生源，为贫困低龄儿童提供就学机会。三要推进优质均衡。修订完善城乡统一的学校建设标准和装备标准，在学校布局、资源配置、学校管理、教育教学等方面实施城乡一体化管理，实现义务教育阶段公办学校建设、设备配置、信息化建设、教师配置与收入、生均经费等标准基本统一，城乡之间、学校之间义务教育优质均衡水平进一步提升。解决好生源净流入地和净流出地之间教育资源调配不平衡问题，加大对生源流入地的扶持力度，制定合理的财政补助政策，配齐教学场地和配套设施，提升生源激增地区义务教育办学质量，更好满足随迁子女的教育需求。

（四）提升普通高中资源配置标准

一要加快布局规划调整。根据学位需求和人口发展趋势，坚持面向未来、规模适度，合理规划普通高中布局。在总体平衡基础上，通过规划新建、存量优化、内涵提升等方式，纵深推进解决区域供给不均、普职比失当等结构性失衡问题。普通高中原则上进城，整合提升一般普通高中，推动薄弱普通高中转型发展，推进省均规模以下学校布局调整。提高新建学校建筑面积规划标准和建设标准。二要优化学校功能空间。适应新高考改革，优化学校建筑形态，优化校舍功能，加大跨学科教室、功能教室改造提升力度，建设一批走班教学所需的教室和特色建设所需的学科教室、创新实验室、社团活动室等，确保满足普通高中课程改革需求。三要扩大优质学位供给。综合考虑数量、规模和能力，以多样化、有特色为取向，对普通高中分类办学和特色发展进行总体布局，综合设计普通高中多样化发展类型、项目和路径，引导不同普通高中从传统分层走向分类发展。加大普通高中达标创建力度，并实行定期复查、动态管理机制，进一步扩大优质资源供给。加大民办普通高中扶持力度，加强规范管理，促进公办、民办普通高中健康协同发展，充分满足人民群众对高质量、个性化普通高中教育的需求。

（五）完善教育投入和管理机制

一要健全教育经费投入机制。强化财政教育投入，坚持把教育作为财政支出重点领域给予优先保障，合理划分教育领域省、市、县财政事权和支出责任，确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。二要引导社会力量加大教育投入。落实完善政府补贴、购买服务、基金奖励、捐资激励、土地使用、税费减免、教育收费等扶持政策。各级政府要建立社会捐赠财政配比制度，鼓励学校吸引社会捐赠。落实公益性捐赠财税优惠政策。三要优化教育经费支出结构。加强教育发展规划与中期财政规划的统筹衔接，科学谋划教育经费支出。保障义务教育经费投入，巩固完善城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制；加大教师队伍建设投入，优先保障中小学教师配备、提高教师待遇；加大教育教学改革投入，促进“五育并举”，提升教育教学质量；着力补齐教育发展短板，财政教育经费向扩大普惠性学前教育资源、普通高中和职业院校办学条件提升倾斜。