土地承载力与利用效率对经济增长的影响效应研究——以国际大都市上海为例

莫笑迎 刘 潇 张祥建

土地资源是人类活动和城市发展所需最基本的自然要素之一，由于土地资源的有限性、稀缺性、不可再生性等特点，决定了土地资源对人类活动的承载能力是有限的。而土地资源利用情况与城市经济增长存在相互影响，一方面，城市土地合理有效利用通常加速城市经济发展，另一方面，城市经济增长不同阶段也会影响城市土地利用状态。作为城市经济发展的重要载体，土地供给很大程度上影响了一体化进程中产业发展方向与结构布局，制约着经济质量的增长速度。

在经济新常态下，提升经济增长质量成为城市经济发展的重要目标，经济增长质量主要源于全要素生产力提升，而城市土地作为经济增长的基础物质载体，土地集约利用过程中的制度变革、结构调整及要素配置等，都会改变城市土地利用系统与经济系统的交互程度及作用路径，并最终改变经济增长质量(卢新海等，2018；赵可等，2014)。通过城市土地利用集约化以增加土地经济供给，提升土地利用效率，推动土地市场的不断完善，在市场机制和土地价值规律的双重约束下，产业结构得以优化，全产业链布局不断升级，进而提高经济增长效率(陈翠芳等，2019)。土地承载力是指土地资源能够持续承载的人类各种活动规模和强度的阈值；土地利用效率是指在土地资源利用过程中，以最低的土地利用成本产生最大的效益。这两个指标是衡量城市土地资源利用状态的两个重要维度，反映了城市土地利用的强度和效率，二者与城市经济增长之间的相互作用有待作进一步研究。

上海市目前正在迈向新兴国际大都市进程中，随着人口增长和城市化发展，不断增长的空间需求和日益稀缺的土地资源的矛盾，成为制约上海迈向大都市发展的重要瓶颈，而提高土地利用效率、强化土地承载力是实现上海经济高质量发展的重要途径和必然选择。然而当前上海城市发展处于经济动能转换的关键阶段，资源环境约束趋紧，可新增建设用地面临“天花板”制约，前期以规模扩张为主的发展模式导致城市密度总体偏低，大量空间资源被低层次产业占据，土地规划管控偏僵化，容积率调整流程复杂，市场主体提升土地利用效率的积极性不高，跨部门协同监管制度有待进一步优化，政策体系和利益协调机制有待持续完善。以上海市为例，研究土地承载力和土地利用效率与城市经济增长之间的动态影响效应，有利于揭示土地资源利用状态与城市发展之间的内在关联，对上海市面临的土地资源紧缺压力情况下如何推进高质量发展有着重要现实意义，对其他城市发展过程中土地资源合理利用也有一定的借鉴参考意义。

本文以上海市17个行政区为研究对象，基于2001-2018年各区数据，对上海市土地承载力、土地利用效率进行测度，基于测度结果进一步实证检验上海市土地承载力、土地利用效率与上海市经济增长之间的动态影响效应，从而提出相关政策性建议。

一、上海土地利用现状和特征

（一）上海土地利用现状

上海市原有17个行政区，其中闸北区在2015年与静安区撤二建一，建设新“静安区”，现划分为16个区，中心区各行政区面积均较小，在20-60平方公里之间，占全市总面积4.5%，近郊区4区面积占上海市总面积36.5%，远郊区5区占上海市总面积59%。土地利用状况十分不均衡，各区经济产出差异较大，其中面积最大两个区为浦东新区和崇明区，共占上海总面积37.79%，然而国内生产总值却相差巨大，以2017年各区GDP总量为例，浦东新区GDP为9 651.39亿元，在16个行政区中排名第一，崇明区GDP为332.83亿元，排在末位，二者相差28倍。

人口承载方面，上海市近年常住人口增速放缓甚至出现负增长，截至2018年底，上海市常住人口为2 423.78万人，要守住2 500万人口红线，意味着未来常住人口的增量空间十分有限，需做好人口调控工作，在总量调控的同时优化结构。地区上人口分布不均，中心区7个行政区4.5%的土地面积聚集了690万常住人口，占上海市常住总人口的28.5%，虹口区人口密度达34 058人/平方公里，排名首位。

建设用地方面，上海市建设用地面积占比不断升高。2005年上海市建设用地面积为2 401平方公里，约占全市陆地总面积的37.8%，截至2017年底，这一比值升高到46.8%。2013年，上海确定了总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高“五量调控”的土地利用基本策略，2017年底，上海市实际完成低效建设用地减量化28平方公里；2018-2020年，上海全市每年减量化任务不低于15平方公里，其中工业用地减量不低于12平方公里。

（二）上海土地利用的特征

1.建设用地规模占比高，新增建设用地总量偏低。从总量来看，截至2017年底，上海建设用地总规模约3 169平方公里，约占全市陆地总面积的46.8%，高于伦敦、巴黎、东京等国际大都市平均30%左右的水平。但从增量来看，未来上海新增建设用地总量十分有限，到2035年，全市规划建设用地将控制在3 200平方公里以内，仅有31平方公里可新增建设用地。在此背景下，上海经济社会发展既面临加快转型、促进重大项目落地的要求，同时又面临土地紧缺、存量用地规模较大的现实矛盾。

2.土地总体经济产出规模较高，地均产出水平偏低。目前，上海已成为全国首个GDP突破3万亿元的城市，但地均产出水平仍偏低，与领先的国际大都市存在较大距离。以2017年为例，上海全市地均产值为7 000万美元/平方公里，相当于伦敦、东京、新加坡、中国香港等城市的1/5-1/4。从国内比较来看，上海建设用地地均产出水平也不高，为9.51亿元／平方公里，低于深圳和广州，略高于北京和苏州。面对城市建设用地“天花板”的硬约束，进一步提高土地利用效率是上海率先实现高质量发展的必然选择。

3.国家级、市级开发区用地效率较高，乡镇开发区用地效率偏低。2017年，上海开发区工业用地地均产出率约为70亿元／平方公里，但各开发区间用地效率极不均衡，73.3%的开发区产出率低于平均数。其中国家级、市级开发区用地效率较高，如安亭汽车产业基地、松江出口加工区等单位工业用地产出率达580亿元/平方公里以上，而乡镇开发区地均产出率大多低于30亿元/平方公里。

4.重点地区高品质商办用地效率高，外围地区商办用地效率偏低。近年来，上海商办楼宇已从2003年的3 000多万平方米增长到2016年的8 000多万平方米，年均增长约360万平方米。但商办楼宇的绩效极不均衡，一方面，重点地区高品质商务楼宇难以满足需求，企业和人口大量集聚，人口密度过高(2015年，中心城核心区范围人口密度为3.28万人/平方公里，高于曼哈顿2.8万人/平方公里)；另一方面，中低端商务楼宇的空间集聚度不够，特别是部分郊区商务楼宇空置率偏高，影响了上海商务楼宇整体用地效率的提升。

5.地上空间利用总量高，地下空间利用率较低。目前，上海现有的地下空间开发主要集中0-15米的浅层，且70%左右为交通设施，公共服务设施、市政公用设施、仓储设施等所占比例较小，与巴黎、东京、大阪等国际大都市存在明显差距，通过地下空间开发缓解城市用地紧缺，推动土地集约化利用功能发挥不足。

6.农村集体建设用地规模总量高，功能偏弱、用地效率偏低。当前，上海郊区集体建设用地总量约占全市建设用地的35%，农村人均建设用地面积564平方米，大大超过城市居民用地标准。其中，农村宅基地占上海住宅用地量的45%，而同期郊区农村户籍人口仅占全市户籍人口的10%，农村宅基地利用存在布局分散、户均占地大、空置住宅多等问题，宅基地规模与农村户籍人口规模明显不相匹配。同时，乡镇企业用地约400平方公里，普遍存在功能较弱、厂房闲置、单位工业增加值能耗高等问题。

二、研究设计

（一）数据来源

本研究以2001-2018年上海17个行政区为研究对象，各变量指标所采用的数据来自于历年《上海统计年鉴》、各行政区年鉴和统计年鉴及统计公报等统计数据资料。

（二）研究模型

Holtz-Eakin等(1988)首次提出面板向量自回归模型(panel vector autoregressive，PVAR)，PVAR模型通过面板脉冲响应函数分析误差项发生变化时对系统的动态影像，通过面板方差分解技术评价不同冲击的重要性。PVAR模型的一般公式为：

式中，Yit表示第i个行政区第t年的内生变量，即土地综合承载力(土地利用效率)。其中，i表示行政区，j表示滞后期数，t表示年份。Yi，t-j表示滞后j期的变量，α0为截距项，αj表示滞后期系数矩阵，φi为固定效应向量，φit为时间效应向量，γit为随机误差项。

本研究构建土地承载力、土地利用效率与区域经济发展系统的PVAR模型，采用广义矩估计GMM法对模型系数进行估计，运用面板格兰杰(Granger)因果检验、面板脉冲响应函数和面板方差分解技术实证探寻上海市各行政区土地承载力(土地利用效率)和区域经济发展之间的动态影响效应。

（三）变量选取

1.经济增长水平(rgdp)。采用人均GDP来衡量。经济增长水平反映了一个地区可持续发展的现状和潜力，这在一定程度上也体现在其土地利用的模式和效率上，土地承载潜力越大，土地利用效率越高，往往可以降低交易成本、吸引劳动力流入、促进知识外溢和引导基础设施资源合理配置，从而带动持续稳定的经济增长。

2.产业结构(ind)。采用第三产业比重与第二产业比重的比率来表示，城市土地不仅是城市经济的生产要素，也是产业的空间落实与物质支撑，各类产业最终都要落实在具体土地上，土地利用结构也成为了产业结构布局与发展的基础。而土地资源又有着用途多样性这一经济特点，对于一定面积的土地，往往会有多种用途相互竞争，这种竞争具体到城市土地上就会产生产业结构的多种可能性。土地资源的稀缺性和土地区位的特殊性，又使得布局在不同土地上的产业产生的经济、社会和环境效益也呈现出极大的差异性，这就导致城市土地资源的利用情况必然会对产业结构调整和升级产生影响。

3.土地承载力(lcc)。采用全局主成分分析法与均方差权值法相结合的综合确权法得到土地承载力指数，取值在0到1之间。即在一定时空和一定社会、经济、生态环境条件下，土地资源能够持续承载人类各种活动规模和强度的阈值，反映了城市土地人口、资源环境、经济社会、科技文化的综合承载能力。

借鉴黄宇驰等(2017)所构建的SEP评价体系，考虑土地承载强度、承载效率和承载潜力3个指标维度，结合上海土地资源开发现状特征，选取了13个具体评价指标，构成上海土地承载力综合评价指标体系(详见表1)。

根据指标体系，采用极差标准化法对三级指标原始数据进行归一化处理。使用均方差权值法确定指标权重，综合计算出土地承载力(LCC)指数，LCC分值越高表明土地综合承载力水平越强。

4.土地利用效率(lue)。采用地均产值来衡量，即单位土地面积的国内生产总值，是衡量土地利用效率高低的直观指标。如果某一产业在某一时期内土地利用效益保持不变，则其土地占用区域土地总面积的比例与该产业产值占区域GDP总量之比应该维持在一个稳定水平，不会随时间推移而波动。反之，则表明该产业在这一时期内的土地利用效益出现了波动。因此，可以构建一个土地产值系数，即产业用地比重和产值比重之比来测度土地利用效益，其值增大表明该产业单位比重的产值消耗土地比重的上升，用地效率相对降低。

表1 土地承载力综合评价指标体系

5.外资水平(fdi)。采用外商直接投资合同总额来衡量，并对其值取对数。外商直接投资为上海产业发展带来了一定的资金支持、先进管理理念和技术革新，推动上海产业结构不断优化，提升了上海产业在全球价值链、产业链、创新链中的地位，丰富了上海产业领域，提高了上海技术水平和研发能力，对促进上海产业结构转型升级发挥了积极作用。

6.基础设施建设投入水平(invest)。采用全社会固定资产投资额来衡量，并对其值取对数。固定资产投资对区域经济发展和产业结构调整起着重要作用，经济发展取决于投入资金数量和资金利用效率。固定资产投资是经济增长的重要原动力，它对经济运行具有先导作用，并以其乘数效应拉动经济增长。投资结构调整是产业结构优化和升级的先导和杠杆。固定资产投资结构在向促进新型工业化方向发展；高新技术产业投资快速增长，第三产业投资稳步发展。投资重点项目的实施，强化了经济社会的薄弱环节，缓解了煤电油运等基础设施和基础产业的瓶颈制约。各变量描述性统计如表2所示。

三、土地资源利用状况对区域经济增长的动态效应

（一）PVAR回归分析

根据前文设定模型(1)，本文采用Holtz-Eakin等(1988)提出的方法估计PVAR模型的参数，其基本思想是，采用差分运算消除个体效应以避免由于个体效应和解释变量相关而造成的系数估计有偏，在消除时间效应和个体效应后，再估计模型的参数。采用Abrigo和Love(2015)提供的PVAR程序对土地承载力、土地利用效率和经济发展水平变量间进行面板向量自回归分析。根据MBIC、MAIC和MQIC最小化准则和系统内生变量面板数据的实际情况，综合考虑面板脉冲响应函数的收敛性，确定最优滞后阶数为2阶。然后，采用广义矩估计GMM法，充分考虑土地承载力、土地利用效率和经济发展水平变量先后顺序，对面板脉冲响应函数和面板方差分解技术产生的可能影响，对上海市各行政区之间土地承载力、土地利用效率与经济发展水平的PVAR模型进行参数估计，GMM估计结果详见表3。

（二）面板脉冲响应函数分析

面板脉冲响应函数是指上海市各行政区之间土地承载力、土地利用效率和经济发展的系统PVAR模型受到某种冲击时的动态响应。因此，采用面板脉冲响应函数可以分析上海市各行政区之间土地承载力、土地利用效率和经济发展变量之间的动态影响效应(详见图1和图2所示)。

表2 变量描述性统计

表3 土地承载力、土地利用效率和经济发展水平的GMM估计结果

图1中上横行两图(rgdp shock与lcc shock)表示人均GDP对自身信息冲击和土地承载力信息冲击的动态响应。其中，人均GDP信息冲击响应均为正向效应，呈逐渐下降趋势，逐渐收敛于0值；土地承载力信息冲击响应均为负向效应，呈下降趋势并逐渐平行稳定。据此，上海市各行政区经济发展对于土地承载力提升具有持续抑制作用。下横行两图(rgdp shock与lcc shock)表示土地承载力对人均GDP信息冲击和自身信息冲击的动态响应。其中，人均GDP信息冲击响应均为负向效应，呈先下降后上升的趋势，逐渐收敛于0值；土地承载力信息冲击响应均为正向效应，呈逐渐下降的趋势，逐渐收敛于0值。据此，上海市各行政区土地承载力对经济发展具有一定程度的抑制作用，但这种抑制作用在逐渐改善。

图2中上横行两图(rgdp shock与lcc shock)表示人均GDP对自身信息冲击和土地利用效率信息冲击的动态响应。其中，对人均GDP信息冲击响应均为正向效应，呈逐渐下降趋势，逐渐收敛于0值；对土地利用效率信息冲击响应均为正向效应，呈先上升后下降趋势，逐渐收敛于0值。据此，上海市各行政区经济发展对于土地利用效率的提升具有促进作用。下横行两图(rgdp shock与lcc shock)表示土地利用效率对人均GDP信息冲击和自身信息冲击的动态响应。其中，对人均GDP信息冲击响应先为正向效应，在第6期为0值，以后为负向效应，呈逐渐下降的趋势。土地利用效率信息冲击响应均为正向效应，呈逐渐下降趋势。据此，上海市各行政区土地利用效率对经济发展具有先促进后抑制的倒“U”型作用。

由此可见，上海市各行政区土地承载力和土地利用效率对经济发展都有一定程度的抑制作用，但在一定时期能够促进经济发展，上海市经济高质量发展很大程度上依靠挖掘潜在的土地承载力和提高土地利用效率。总体来看，上海市各行政区土地承载力和土地利用效率与区域经济发展之间仍存在着互动不足、融合不够等问题，这就有必要对两者的协调发展程度进行综合评价。近几年，上海市相继出台了一系列政策，如《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》《关于促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》《关于我市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》等，通过建立以创新发展提质增效为核心的资源高效率配置制度，盘活存量资源，加快“腾笼换鸟”，着力提高经济密度和投入产出效率，优化土地资源开发利用，提升存量土地资源利用效率。

四、政策建议

当前上海土地供需矛盾依然突出，土地利用质量仍有差距，土地利用强度不充分、土地配置效率不协调、土地利用绩效不均衡等问题，制约了城市能级和土地承载力提升。立足新发展阶段，上海用地不可能通过增量来解决，只能在盘活存量上做文章，核心是要更集约、更高效、更优质地利用土地，进一步提高土地利用效率和土地产出率。

（一）加强顶层设计，提高用地规划精细化

加快推进城市规划、土地规划和产业规划“三规合一”。以高密度集约型开发模式为导向，研究出台地方性法规，适度突破国家及地方对建设用地，尤其是工业仓储用地建筑容积率上限规定，在大的区域范围内，对容积率进行总体控制并允许不同地块容积率相互调剂，适当放宽郊区新城建设容积率限制，提高产业和人口集聚度；强化土地利用年度计划、建设项目用地预审管理，同时严格落实耕地和基本农田保护责任，开展“新三线”合规性技术审查，完善以土地利用总体规划为基本依据进行农地转建设用地和土地征收规划审查制度，加大批后监管力度；优化建设项目规划土地审批流程，强化土地全生命周期共同监管，健全多部门共同监管机制；完善经营性用地市场配置方式，保持房地产市场长期健康平稳发展。优化产业用地利用方式，强化产业绩效导向，实行产业用地全要素、标准化出让。

（二）创新土地使用制度，完善用地模式

实施差别化土地供应政策，提升产业空间供给质量。健全土地交易市场机制，促进产业空间资源有序流转。完善土地收储机制，根据城市规划和年度计划组织工业用地使用权收储。加快土地二次开发，提高地均产出效益。通过合理分配土地用途转型所带来的“红利”，鼓励现有的二产用地向三产用地转型；利用税收调节手段，促进企业部分存量与闲置土地入市，从而增加建设用地供给途径；探索实行优质开发主体托管开发乡镇低效工业园区，实施园区协同品牌联动工程，推进优质园区开发企业成片开发利用低效土地，加大园区整合归并力度；探索建立“198”区域内优质企业评估保留机制，对确需保留的优质企业，经认定批准后，可作为规划零星工业地块保留；推进全市村庄布点规划，结合各区及镇总体规划编制，研究“撤并村”实施集中居住的多元模式，促进宅基地集约利用。

（三）加快产业结构调整，优化建设用地结构

产业结构优化是经济增长的核心。要注意在优化建设用地结构上下足功夫。一要加快产业结构调整，使产业用地政策与产业发展导向高度匹配。上海市中心城区应优先发展现代服务业，而郊区工业用地需优先保证先进制造业及高新技术产业发展。二要坚持“产业集中、用地集中”原则，优化产业布局。加大市域范围内零星、低效工业点向该市统一认定的“104个产业区块”集聚力度。三要研究产业结构调整、产业转移动向，建立覆盖上海市各行业集约节约用地标准体系。通过产业统筹引领，各区将谋求特色化、差异化发展。聚焦国家战略要求，强化前沿科技、核心产业布局，强化新一代信息技术、民用航空、生物医药等战略领域布局。进一步增强产业用地政策与产业发展导向匹配度，强化产业发展规划与土地利用总体规划协调，使优质项目落地，加快淘汰劣势企业，促进产业与用地空间协同，从而提高地均产出效益，激活低效率土地利用。

（四）构建土地管理决策大数据平台

构筑基于大数据和“互联网+”的土地资源管理决策与服务体系。在国土资源“一张图”数据库基础上，采集并整合其他部门、行业和互联网有关数据资源，构建国土资源大数据体系。打造基于“互联网+”的国土资源政务服务平台，优化国土资源网上审批，强化网上服务，实现各业务“一站式”办理，形成线上线下结合、高效便捷、协同互动、公众参与的“互联网+国土资源政务服务”的新模式，提高政府效率和透明度，为推进简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展提供支撑。强化基于互联网的公众监督服务，建立针对国土资源热点问题的网民意见分析与反馈机制。建立完善的国土资源违法线索网上举报系统，形成行政监管与群众监督合力，及时回应社会关切，查处违法案件，接受群众监督，提高政府感知群众期盼、服务公众需求的能力。加强土地数据深度挖掘，提高预警和科学决策水平，构建土地大数据共享平台，提升城市土地供给和管理决策的科学有效性，建立土地利用数据库和动态监测系统。