基于代际公平的城镇职工基本养老保险最优缴费率研究*

刘昌平 毛 婷 常懿心

(1 武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，430072；2 兰州大学经济学院，甘肃兰州，730107)

一、引言

《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》(国办发〔2019〕13号)明确规定，各地降低城镇职工基本养老保险(以下简称“城职保”)单位缴费比例(1)本文所指缴费比例均为统筹账户缴费率，即单位缴费率，其对应的养老金均指基础养老金。至16%。这是继2016年(2)2016年4月《人力资源和社会保障部、财政部关于阶段性降低社会保险费率的通知》(人社部发〔2016〕36号)规定，部分基金累计结余可支付月数符合条件的省份可将企业职工基本养老保险单位缴费比例降低至19%。和2018年(3)2018年4月《人力资源和社会保障部、财政部关于继续阶段性降低社会保险费率的通知》(人社部发〔2018〕25号)规定，原定的两年降费期可再延长一年。城职保单位缴费率两度降低至19%之后，力度最大的一次降费。缴费率是社会养老保险制度的重要政策参数，对减轻企业负担、改善营商环境和完善社会养老保险制度具有重要意义。很多学者利用经济学的方法对缴费率与资本积累、消费、养老金待遇以及个人效用和社会福利等重要经济参数之间的关系进行了研究。有的学者认为，目前我国城职保现行缴费率明显高于最优缴费率[1-3]。还有学者认为，降低缴费率能够同时促进物质资本与人力资本的积累[4]，维持甚至提高现有养老金水平[5]，并且在满足一定条件时能够增加消费和提高福利水平[6]。但现有研究或从福利最大化的角度采用效用最大化的方法推导，或在世代交叠模型框架下进行分析，均未能体现优化制度安排必须坚持维护代内与代际养老权益相对公平的基本原则[7]。

代际公平是现收现付制养老保险制度运行的内在价值基础，这种价值体系意味着人口老龄化和制度变革的代价都不应当由某一代人承担[8]。然而，过高的缴费率很有可能损害代际公平，这既有历史的原因也有现实的原因。从历史的原因看，在设计城职保改革方案也就是从传统的现收现付制转向社会统筹与个人账户相结合的体制时，没有采取专门方式处理转轨成本，而是期冀通过加大企业统筹费率和降低养老金目标替代率的方式逐步将该成本消化[9-10]，这意味着必然有一代人承担福利损失[11-12]，从而引起代际不公平[13]；从现实的原因看，为维持城职保财务的可持续性，试图通过延长退休年龄、做实缴费基数和调整征收机构等方式完善城职保运行机制的做法可能进一步加大代际冲突[14-16]，因而相关政策或迟迟不能出台，或执行过程中暂停。

一直以来，现收现付制本身赋予了政府在世代之间转嫁人口年龄结构变化的可能成本的能力[17]，由此，现收现付制养老保险制度的代际不公平问题被国内外学者广泛探讨。具体到不同的国家，由于养老保险制度设计目标以及筹资方式等各不相同，代际公平的衡量标准与方法也有所差异。吴开明、堀勝洋和何立新等分别从缴费、待遇、补助以及再分配效应等单一角度对公共养老金制度的公平性进行研究[18-20]。本文认为，代际公平的评估应当构建同时包含终身贡献现值与福利现值指标的模型，以综合考虑不同世代的贡献与回报，代际核算方法(4)由奥尔巴赫于1991年提出的代际核算方法是最常用的分析代际公平问题的方法。它考虑货币的时间价值和生产率的提高，以“政府所有的消费必须由现有财富及现在和未来社会成员的净税支付来共同分担”为基本理念构建政府预算约束式，并建立代际账户(Generation Account)，在微观层面上比较个体缴税和缴费、养老金收益及获得其他公共支出的现值，进而评估不同世代个体的收益和负担。正好满足了代际公平问题研究的需要，能清楚地表明相对于基准年份的新生儿世代，未来几代人的经济负担是否过高[21-23]。

代际公平应当成为目前参量式改革的重要目标，唯有采取促进代际公平的改革措施才可能实现帕累托改进。那么，降低作为养老保险制度三大重要参数之一的缴费率可以改善代际公平吗？缴费率的继续变化将如何影响代际公平性？是否存在能够实现相对代际公平的最优缴费率？为了回答上述问题，本文将采用代际核算方法(5)反对本文所采用的方法的观点认为，缴费率的降低必然会带来基金收入的减少，在养老金支付水平不发生变化的情况下，会出现基金收支失衡状况。事实上，代际核算方法的建立过程中已经考虑了该问题，预算约束式的含义正好体现了现存代与未来代共同负担基金缺口的内在约束。同时，缴费率的降低并不必然带来基金收入的下降，相反，很有可能因为对经济发展起到促进作用，使工资收入和缴费基数等发生变化，从而给基金收入规模带来正向影响。已有学者对此进行过验证，但该部分并非本文讨论重点，因此仅在此说明。同时，笔者认为历史债务和转制成本应当由制度外措施来解决，本文对此不予考虑。建立代际核算模型，研究降低缴费率对企业职工代际公平性产生的影响，并在此基础上探讨是否存在能够实现城职保代际公平的最优缴费率，以期为我国城职保降费政策研究提供基础数据和决策依据。

二、假定与模型构建

(一)模型假定

首先，将统筹账户视作一个封闭系统，不考虑制度的各项外部补贴，基金盈余或者缺口都将由现存代与未来代参保职工共担。

其次，因灵活就业人员所占比例较小(6)2015年城镇灵活就业人员参保群体仅占城职保参保群体的6.3%。，假设灵活就业人员也按照参保职工的方式参加城职保；

再次，所有参保职工自制度规定的起始参保年龄起，连续不间断缴费，直至达到养老金领取年龄，不考虑中途断保和退保等不确定因素；

最后，为简化模型构建和计算过程，假定城职保缴费和养老金领取均发生在年初，年度内不再考虑养老金价值折现，单位缴费全部进入统筹账户。

(二)模型构建

假设基准年份为T，某个体j(7)j取1和2，分别表示男性和女性。于t0年出生，a岁参保并连续不间断缴费，费率为τ，养老金领取年龄为b岁，极限年龄为D岁。则该个体的工作区间为[t0+a,t0+b-1]，退休区间为[t0+b,t0+D]。Wt为t年社会平均工资，g为工资增长率，r为折现率，Rt为t年养老金，p为养老金增长率，N(t,x)为第t年x岁参保职工总数，GA(t,k)为k年出生的一代人在t年的总代际账户值(城职保缴费现值与养老金现值的差额，即净支付现值)。

现存各世代领取养老金总和的精算现值PPV可表示为：

(1)

当m=1时，出生年份t0≤T-b的世代在T年已经退休，此时λ=T-t0；

当m=2时，出生年份t0∈[T-b+1,T]的世代在第t0+b年退休，此时λ=b。

现存各世代缴纳养老保险费总和的精算现值PPV可表示为：

(2)

当n=2时，出生年份t0∈[T-b+1,T-a-1]的世代于第t0+b年退休，此时θ=T-t0；

当n=3时，出生年份t0∈[T-a,T]的世代于第t0+b年退休，此时θ=a。

现存各世代的总代际账户值GA可表示为：

(3)

现存各世代的人均代际账户值PGA可表示为：

(4)

由(1)式～(4)式可知，城职保现存各世代代际账户相关指标与劳动年龄人口数、退休年龄人口数等人口参数，参保率、缴费率、养老金水平和养老金增长率等制度参数，以及失业率、劳动参与率、工资增长率和贴现率等经济参数密切相关。

根据代际核算方法，政府未来所有消费的现值等于政府现在所拥有的净财富加上现存代在剩余生命周期内所缴纳的净税支付总额现值，再加上未来世代在生命周期内所缴纳的净税支付总额现值。将该方法运用于城职保代际账户测算模型中，设Qt为T年城职保净财富，则有以下关系式：

(5)

由(1)式～(5)式可知，未来世代对城职保的净支付现值总和与现存世代代际账户值以及城职保基金累计结余相关。假设未来各代的代际账户值按照经济增长率增长，即可得出未来各世代的最小代际账户值。需要说明的是，代际核算方法中的代际账户值，可以是总体意义上的，也可以是人均意义上的。考虑到各世代的人数不同，只有在不同世代人均意义下的净税支付额相等的时候才能够实现代际公平。因此，总代际账户值在本文中仅作为过渡性指标。

为了剔除个体异质性，方便在同一标准上进行比较，学界通常利用代际账户值构建一定的“比率”指标来说明代际公平性，其中应用最广泛的两个代际核算指标是不平衡性百分比和终身净税率[24]。不平衡性百分比是指未来各代的代际账户值与t年出生的现存代的代际账户值的比值，它用来衡量城职保的负担与福利在各代之间的分配是否公平。不平衡性百分比的绝对值越接近于1，未来世代与现存世代的代际公平性越高。终身净税率为某一社会成员在其出生年份的代际账户值与其终身劳动收入折现到出生年份的现值之比。终身净税率为正意味着该世代个体为城职保贡献者，其绝对值越大，则该世代个体代际账户值占收入现值的比例越大，对城职保的贡献超过所得的程度也越大，反之则反。由于受方法本身的限制，本文选择能够观察到整个生命周期支付与获益过程的两代人，即以基准年份新生儿世代与基准年份后一年新生儿世代为重点观测对象。

设G1为T年出生一代的终身净税率，G2为T+1年出生一代的终身净税率，则基础养老金实现代际平衡的两个必要条件为：

GA(T,T+1)/GA(T,T)=1

(6)

G1/G2=1

(7)

三、城镇职工基本养老保险降费政策对代际公平性的影响分析

(一)参数设定

1.人口参数

本文采用人口预测方法中最为常见的队列组元法对2017—2117年的城镇人口进行分年龄和性别的动态人口预测，预测模型主要设定5个参数。

(1)初始人口采用“六普”长表数据中的全国分年龄和性别的城镇人口数据；

(2)死亡率来自联合国模型生命表；

(3)生育率采用《世界人口展望2017》对中国总和生育率的预测数据[25]；

(4)出生性别比采用《世界人口展望2017》对中国出生性别比的预测数据[26]；

(5)假设城镇化率能够反映中国农村人口向城镇迁移的速度，对迁移水平的预测可以转化为对中国城镇化率的预测，参考刘洪涛、尚进和蒲学吉提出的城镇化率的时间序列模型U=0.9/1+0.9×5.013e-0.051(t-1979)，本文将中国城镇化水平的峰值定为80%[27]。

将设定好的参数代入PADIS-INT人口预测软件中可获得2017—2117年中国分年龄和性别的城镇人口预测数据，进而可获得城镇劳动年龄人口数。城职保参保人数的测算需要在劳动年龄人口基数上，考虑劳动参与率、失业率和参保率。

(6)劳动参与率参考刘威和刘昌平的做法[28]，分年龄的劳动参与率参考《个账基金报告》[29]，在报告给出的2005年、2010年、2015年、2020年和2030年的分年龄劳动参与率估计值的基础上，采用内插法确定2030年以前各年份的分年龄劳动参与率，2030年以后该值维持不变。

(7)根据《中国统计年鉴2018》，2013—2017年我国各年城镇登记失业率分别为4.05%、4.09%、4.05%、4.02%和3.90%[30]。假定2017年以后，我国城镇失业率控制在4%并保持不变，分年龄失业率参考刘威和刘昌平的推算结果[31]，详见表 1。

表1 分年龄组失业率 单位：%

(8)城职保参保率数据参考郑秉文和张峰的研究[32]，2005年参保率为49%，然后按每年8%的速度扩面至2015年。“十三五”规划提出，2020年我国养老保险整体覆盖率要达到90%，如果将全体参保人员考虑在内，职工在职参保率届时将达到80%左右。本文假定城职保能够继续以同样速度扩面，直到100%后维持不变。

2.制度参数

考虑到受教育年限不断增加的趋势，设定参保年龄为22岁，男性退休年龄为60岁，女性退休年龄为50岁(8)因女干部人数较少，女性加权退休年龄与女职工退休年龄十分相近，为计算方便，直接取女职工退休年龄作为女性退休年龄。，且暂不考虑测算期间延迟退休年龄政策的变化，极限年龄取100岁。为方便说明，设定现行政策下统筹账户缴费率为19%，降费政策下至2019年末缴费率按19%计，此后按16%计。

根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号)和《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)，并参考相关研究[33-34]，本文将参保职工划分为“老人”(1997年以前已经退休的参保职工)、“老中人”(1997—2005年退休的参保职工)、“新中人”(1997年以前参加工作，2005年以后退休的参保职工)和“新人”(1997年之后参加工作的参保职工)四种类别。对于“老人”仍按原规定发给养老金；“老中人”的基础养老金待遇月计发标准为上年度在岗职工月平均工资的20%；“新中人”和“新人”的基础养老金待遇计发标准为上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值，缴费每满一年发给1%。各省“中人”过渡性养老金的过渡系数在0.8到1.4之间不等，为了便于计算，选取各省份采用最多的过渡系数1.3。截至2017年底，城职保累计结余为43884.6亿元[35]。

3.经济参数

2017年城镇单位就业人员平均工资为62030元(9)根据《中国统计年鉴2018》，2017年城镇非私营单位就业人数为17643.8万人，平均工资为74318元，私营单位就业人数为13327.2万人，平均工资为45761元。由(17643.8×74318+13327.2×45761)/(17643.8+13327.2)计算可得出城镇单位就业人员平均工资为62029.6元。，根据第三期中国妇女社会地位调查结果[36]，假定女性平均工资为男性的70%。

根据世界银行公布的《2018年世界经济展望》[37]，中国在2018—2020年的经济增长率分别为6.5%、6.3%和6.2%。参考王翠琴等关于基准生产率增长率的设定[38]，本文假设2021—2030年基准生产率增长率为5.5%，2031—2040年为4.3%，2041—2050年为3.5%，2051年及以后为2%。假设工资增长率等于生产率增长率。

养老金增长率则依照《中华人民共和国社会保险法》中“根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平”的规定，参照相关研究做法[39]，选择物价上涨率和工资增长率两个指标确定调整比例，2016—2018年养老金增长率分别为6.5%、5.5%和5%。假定未来中国居民消费价格指数保持在2%，不发生大的波动，则2018年基本养老金调整比例为4.7%，2019年为4.58%，2020年为4.52%，2021—2030年为3.75%，2031—2040年为2.92%，2041—2050年为2.3%，2051年及以后为2%。

贴现率的确定通常以资本收益率为依据，学界确定贴现率的标准通常高于政府债券的实际回报率，而低于私人部门资本回报率。现有研究中贴现率取值范围较广，且各不相同，如Auerbach在其研究中取6%的贴现率[40]，Kotlikoff和Leibfritz[41]、Liu和Lin[42]在各自研究中则取5%的贴现率。考虑到目前全世界的低利率背景，并参照我国3.20%的10年期国债平均收益率[43]，将贴现率取值为3.5%。

(二)现行政策与降费政策下制度的代际账户值分析

以2017年为基年，至2017年末已经出生的人为现存代，2018年初及以后出生的人为未来代。表2为现行政策与降费政策下各世代代际账户值测算结果(10)受篇幅限制，表格只显示部分世代的测算结果，下同。，缴费率的降低改变了现存各世代城职保的净支付现值，在预算约束式的作用下，未来世代的负担亦将随之改变。

当缴费率为19%时，0岁男性的人均代际账户值为75179元，意味着2017年出生的男性终其一生向制度缴纳的保费大于其获得的养老金总额；0岁女性的人均代际账户值为-55536元，意味着2017年出生的女性在退休期间获得的养老金总额大于其工作期间的缴费。当缴费率降为16%时，0岁世代男性和女性的人均代际账户值均有所下降。

表2 现行政策与降费政策下2017年养老保险人均代际账户值 单位：万元

此外，通过比较不同政策下各世代代际账户值还发现以下两种情况。

1.不同缴费率政策下城职保制度呈现世代不均的现象

当缴费率为19%时，男性内部20岁及以前的较年轻世代的代际账户值为正，剩余生命周期内所缴纳的保费多于所获取的养老金，该世代为制度的净贡献方；而30岁及以后较年老世代的剩余终身净支付现值为负，该世代余生从制度中所获收入大于所缴纳保费，为制度的净获益方。女性各世代的人均代际账户值均为负，意味着女性各世代在剩余生命周期内均为净获益者。此外，无论对于男性还是女性，退休年龄附近的世代的代际账户绝对值均最大，即60岁左右的男性世代和50岁左右的女性世代净获益最高，可能的原因是退休年龄附近世代的剩余生命周期刚好涵盖养老金的全部领取区间，从而该群体具有较短的缴费年限和较长的养老金领取年限。当缴费率降至16%时，男性剩余终身净支付现值为负的世代提前到了10岁世代。

2.同世代的代际账户的性别差异显著，男性负担明显大于女性

从缴费总额(11)缴费总额、养老金总额等指标为核算过程中的中间指标，因篇幅原因文中并未显示。来看，任一世代的男性缴费额均高于同世代的女性。在剔除模型假设因素可能带来的影响后发现，造成这一现象最可能的原因是人口结构中女性人数普遍低于男性，而男性具有较高的工资水平，不同性别不同世代的缴费现值曲线将出现两个峰值，峰值点分别对应15岁世代和35岁世代。从养老金总额来看，任一世代的男性所获养老金均低于同世代的女性，可能的原因是，男性的退休年龄较高而预期寿命较短，使得其养老金的领取年限缩短。因此，就净福利而言，不论较年轻世代还是较年老世代，女性的情况总是比同世代的男性要好得多，这是男性缴费额总是高于同世代女性，而待遇总是低于同世代女性导致的必然结果。

(三)现行政策与降费政策下制度的代际公平性比较

表3为现行政策与降费政策下各世代的不平衡性百分比。可以看出，当缴费率从19%下降到16%时，各世代男性和女性的不平衡性百分比均与1更接近，表明缴费率的降低可以改善代际公平性。

表3 现行政策与降费政策下各世代的不平衡性百分比 单位：%

表4为现行政策与降费政策下各世代的终身净税率。可以看出，当缴费率从19%下降到16%时，各世代男性和女性的终身净税率均有所下降，男性世代对制度的净贡献程度变小，而女性世代对制度的净获益程度变大。

表4 现行政策与降费政策下各世代的终身净税率 单位：%

四、基于代际公平的城镇职工基本养老保险最优缴费率测定

从前文可以看出，在缴费率从19%下降到16%的过程中，制度的代际公平性有所改善。为了研究城职保制度的最优缴费率，本文设定以下降费方案：缴费率在16%的基础上继续下降，2020年初降低1个百分点，降至15%后维持不变，此为方案一；2020年初降低1个百分点，2021年初继续降低1个百分点，降至14%后维持不变，此为方案二；以此类推，2020年初降低1%，此后每年降低1个百分点，分别降至13%、12%、11%和10%后维持不变，由此依次产生方案三、方案四、方案五和方案六。

(一)不同降费方案下分性别人均代际账户值测算结果

表5报告的是不同降费方案下2017年各世代城职保人均代际账户值的测算结果。可以看出，随着缴费率的降低，55岁以后的男性世代和50岁以后的女性世代的人均代际账户值几乎不变，55岁以前的男性世代、50岁以前的女性世代以及两类性别未来世代的人均代际账户值变小，这意味着缴费率的降低将减轻现存世代中较年轻一代以及未来世代的负担。造成这种结果可能的原因是，越年轻的世代在剩余生命周期内的缴费年限越长，因而受到缴费率下降的影响越大。比较不同方案下各世代人均代际账户值的标准差可知，缴费率的降低使不同性别内部各世代之间的差异越来越小，这意味着缴费率的下降能一定程度上“熨平”各世代对制度的贡献差异。

表5 不同降费方案下2017年城职保人均代际账户值 单位：万元

(续表5)

(二)基于“不平衡性百分比”测定的最优缴费率

从图1和图2中不同性别内部不平衡性百分比的变化情况，可以得出以下三点发现。其一，缴费率的设置会改变不同性别内部的代际平衡。在缴费率从15%下降到10%的过程中，男性不平衡性百分比呈现先增加后减少的趋势，意味着男性内部的代际公平随着缴费率的下降先提高后降低；与此同时，女性不平衡性百分比缓慢增加，意味着在缴费率降低的过程中，女性内部的代际公平也有些许改善。其二，降低缴费率会对不同性别的不平衡性百分比产生不同程度的影响，其中，对男性世代影响较大，而对女性世代影响较小。其三，13%为基于不平衡性百分比测定的最优缴费率。在方案三中，缴费率逐年降低1%，到2023年降至13%后保持不变，此时，不同性别内部现存代与未来代之间的代际公平均有所改善，且男性三个世代的不平衡百分比都在缴费率降至13%时达到最大值，因而方案三为最优降费方案。

图1 不同降费方案下男性各世代不平衡性百分比 图2 不同降费方案下女性各世代不平衡性百分比

(三)基于“终身净税率”测定的最优缴费率

对比图3和图4可以得出以下三点发现。其一，随着缴费率的下降，男性各世代终身净税率首先呈现趋同趋势，在缴费率降至13%时达到均衡，且均衡值与0十分接近。到达均衡点以前，男性新生儿世代与未来世代均为制度贡献者，且下一世代的贡献比例小于上一世代；经过均衡点之后，男性各世代均成为制度获益者，且随着世代延续获益比例越来越小，各世代间终身净税率呈发散状。其二，女性新生儿世代与未来世代均为制度净获益者，且不同于图3中男性出现比较明显的聚拢点，随着缴费率的降低，女性各世代终身净税率呈现持续发散的状态，但发散的幅度并不明显。此外，随着缴费率的降低，同一女性世代获益反有所增加，且越年轻的世代从制度中获益的速度越慢，这种结果是在女性缴费总额对于缴费率变动的弹性大于男性，以及女性养老金领取年限较长而缴费年限较短的共同作用下产生的。其三，随着缴费率的降低，不同性别的终身净税率均呈现强劲的下降趋势，其中，男性各世代呈现趋同趋势，而女性各世代呈现缓慢发散状。尽管如此，依然可以认为使男性终身净税率趋同的缴费率13%为基于终身净税率测定的最优缴费率。

图3 不同降费方案下男性各世代终身净税率

图4 不同降费方案下女性各世代终身净税率

五、研究结论和政策建议

本文在已有研究的基础上，从研究思路与研究范式方面进行了必要的创新：(1)与以往关于城职保降费方面的研究角度不同，本文从代际公平的角度出发，构建“不平衡性百分比”和“终身净税率”两项重要指标，考察降费与代际公平性之间的关系，丰富了有关城职保运行机制改革的研究思路；(2)与以往仅将代际核算方法用于研究财政负担和参保者负担不同，本文将该方法运用到城职保代际平衡测算模型中，构建代际公平与缴费率之间的关联关系，扩展了代际核算方法的应用范围；(3)“不平衡性百分比”和“终身净税率”是代际公平的判定指标，本文创新性地将二者作为测定实现代际公平的最优缴费率的判定指标，并结合两项测定结果确定最优降费方案。

本文的研究结论可以归纳为以下三点。其一，较高缴费率政策下城职保呈现世代不均的现状，主要体现在“男性负担大于女性”以及“老年人受益而年轻人受损”两个方面。缴费率的降低能在一定程度上“熨平”各世代对制度的贡献，同时使不同性别内部各世代的差异越来越小，可在减轻各世代负担的同时改善代际公平，减少制度给年轻人带来的压力。其二，从代际公平的角度来看，降低缴费率在减轻现存世代中较年轻一代和未来世代的负担的同时，能够不使现存较年老世代的利益受损，在现行政策基础上降低缴费率可以改善代际公平。其三，基于不平衡性百分比和终身净税率测定的综合结果显示，13%的缴费率是能够实现相对代际公平的最优缴费率。

在经济增速回落的新常态背景之下，我国减税降费政策密集出台。调整城职保费率是制度为适应人口、经济和社会形势变化而做出的理性选择与积极回应。本文的测算结果充分说明，降低缴费率为改善代际公平带来的积极效应，为新一轮降费政策的实施提供了基础数据，同时还具有明确的政策含义。从结果来看，如果延续当前的退休政策，我国城职保的单位缴费率仍有少量下调空间，可以降到13%；从可操作性来看，社会保险费征缴机构调整带来的强征管优势，以及延迟退休年龄、将男女性法定退休年龄拉齐等政策的出台，将明显改善人口老龄化现状，减轻制度支付压力，从而为城职保缴费率的进一步降低提供可能的政策空间。